公文写作讲解及案例.docx

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公文写作讲解及案例

一、意见 

　　意见，是党的领导机关和国家行政机关对重要问题提出见解和处理办法的一种公文。

作为一种公文文体的意见，与一般会议上或公开场合个人发表的口头意见是有区别的。

它的内容涉及现实工作中重大的和急需解决的问题，要有可行性的充分论证。

　　“意见”是近年来在建设有中国特色的社会主义民主政治进程中经常使用的一个文种，在国务院发布的《国家行政机关公文处理方法》里正式定为第十一类文种。

它在实际工作中使用日趋频繁，起着越来越重要的作用。

　　意见可用于上行文、下行文和平行文。

作为上行文，意见类似于请示，应按请示性公文的程序和要求办理。

上级机关应当对下级机关报送的意见作出处理或给予答案。

作为下行文，意见具有指示、指导和规范作用，可对下级机关布置工作，下级机关应当遵照执行。

作为平行文，收文机关对文中提出的意见可作为决策、行动或工作的参考。

（一）意见的特点

　　1.内容的多样性

　　它既可以对工作做出指导，提出要求，又可以对工作提出建议，或者对工作做出评估，提出批评。

它主要用于党政机关，但也可用于人民团体、企事业单位；既可用于上级，又可用于下级甚至基层组织。

　　2.行文方向的多向性

　　它既可以用作下行文，表明主张，做出计划，阐明工作原则、方法和要求；又可以用作上行文，提出工作建议和参考意见；还可以用作平行文，就某一专门工作向平行的或者不相隶属的有关方面做出评估、鉴定和咨询。

　　3.内容的针对性

　　意见的制发往往是针对工作中急需解决的问题或必须克服的情形，因此它提出问题要及时，分析问题要结合实际，提出见解、办法要对症下药，具有可操作性。

　　4.作用的多重性

　　有的意见具有指导、规范作用，如《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》、《中共中央关于坚持和完善中国共产党的多党合作和政治协商制度的意见》、《××县人民政府关于切实减轻农民负担的意见》；有的具有建议、参考作用，如《关于深化机关后勤改革的意见》就是四川省人民政府机关事务管理局上报省人民政府的一份建议性意见，又如《关于加强国有土地资产管理建立储备制度的意见》是北京市国土房管局向北京市人民政府提交的一份建议；有的具有评估、鉴定作用，如《关于成都市创建国家卫生城市工作的考核鉴定意见》。

（二）意见的类型

　　按照性质和用途的不同，可将意见进行分类。

1.指导性意见

　　指导性意见用于上级机关对下级机关进行工作指导，其内容是针对工作中的某些薄弱环节或出现的问题，上级机关用“意见”向下行文，阐明指导思想、工作原则，提出工作思路和措施、办法，给下级机关以及时的指导，从而促进工作的健康发展。

如《中共中央、国务院关于加强科学技术普及工作的若干意见》。

意见在内容上注重原则性和灵活性结合、规定性与变通性结合，为下级办文留有更多的创造性余地。

　　2.建设性意见

　　建设性意见是下级机关向上级机关提出工作建议、设想的上行文。

提出简易型意见的机关大多是主管部门，就其所主管的业务提出工作意见，它可分为呈报类意见和呈转类意见。

呈报类意见是向上级机关提出某方面工作的建议、意见，向上级献计献策，以供上级决策参考。

呈转类意见是职能部门就开展或推动某方面工作提出初步设想和打算，呈送领导机关后，由领导机关批转更大范围的有关方面执行。

　　3.规定性意见

　　规定性意见用于对所属机关、组织和人员提出规范性的要求和措施。

这种意见常用于党的领导机关或组织、纪律部门为所制定的党组织及党员行为准则提出具体的执行方法和标准，也有党政联合发文关于行政方面的一些规定意见。

　　4.评估性意见

　　评估性意见是业务职能部门或专业机构就某项专门工作、业务工作经过调查、研究或者鉴定、评审后，把商定的鉴定、评估结果写成意见送交有关方面，它虽可上行、下行，但主要是不相隶属组织间的平行文。

它又可以分为鉴定性意见和批评性意见。

　　（三）意见的写作结构

　　1.标题

　　有两种模式：

一是完全式标题：

发文机关＋事由＋文种，如《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》；二是省略式标题：

事由＋文种，如《关于2002年国有企业改革与发展工作的意见》。

　　2.正文

　　正文的一般结构是：

意见缘由＋意见内容＋结语。

意见缘由即回答“为什么提意见”，主要介绍提出意见的背景情况、依据、目的、意义等内容。

意见缘由写作要目的明确，理由充分。

无论是上报建议还是下发指导意见，都应充分阐明其必要性及政策、法律依据。

意见缘由向意见内容的过渡常用“现提出如下意见”或“特制定本处理和实施意见”等过渡语句。

意见的核心内容是对有关问题或某项工作提出见解、建议或解决办法。

内容涵盖量大，多采用条文式结构。

写作时要注意把原则性内容与规范性内容结合起来，既提出总的、原则性的要求，又有明确、具体、便于实际操作的措施和办法。

结尾：

可自然结束，也可使用规范化结语。

下行文意见常使用的结语是：

“以上意见，各单位要结合本部门实际情况，制定相应的措施并报××××”、“以上意见，请认真贯彻落实”；上行文意见的结尾经常使用“以上意见，请审阅”、“以上意见如无不妥，请批转各地各单位执行”等习惯用语。

　　3.落款

　　意见落款可按照一般公文落款的形式，写成文日期并加盖发文机关印章。

有些规范性较强的意见，可将发文机关和发文时间置于标题之下。

　　（四）意见的写作要求

　　1.根据不同的行文方向，分别选择不同的撰写方法并遵照不同的撰写要求

　　意见，作为上行文，应按请示性公文的程序和要求去写作与办理，所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文，如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。

与其他请示性公文的要求相同，意见还应主送给主管的上级机关，逐级主送，文字表述简明、得体；作为下行文，意见应当提出符合客观实际、具体可行的方针政策与措施要求，指导下级机关认真贯彻执行或参照执行；作为平行文，所提意见可供对方参考，具有商洽性，因此应以协商的态度，提出与对方工作有关并能够接受的主张和处理办法。

　　2.观点正确，办法可行

　　首先，要符合党的方针政策与国家的法律法规以及有关地区、部门的规定，具有政策性与合法性；其次，必须以实事求是的态度，认真地进行调查研究，从实际出发，提出正确的主张与切实可行的方法措施。

作为上行文，应有利于上级机关做出处理或给予答复；作为下行文，则应有利于下级机关理解和贯彻执行。

　　3.主题集中

　　撰写意见，应强调主题集中，中心明确，一文一事，围绕一个主题，将一项工作，一个问题的性质、特点、规律以及处理解决的主张与办法讲深讲透，切忌主题分散，在一篇意见中表述很多问题，或写进与主题无关的材料。

作为上行文，应集中反映一个主题，要求上级机关予以答复与处理；作为下行文，为有利于下级机关贯彻执行必须突出其明确的针对性；作为平行文，要求围绕一个中心去提出参考意见。

　　4.结构严谨，条理清楚，文字表述简明、得体

　　作为上行文，强调用语尊重；作为下行文，应主要使用指导性语言而一般不用命令性、告诫性词语；作为平行文，则应注意用语的谦和。

　　【范本】

　　关于进一步做好职业培训工作的意见

　　各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：

　　近日，国务院颁发了《关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号，以下简称《决定》），明确了今后一个时期职业教育改革发展的目标任务和政策措施。

为深入贯彻落实《决定》精神，进一步做好“十一五”期间职业培训工作，现提出如下意见：

　　一、认真学习和宣传《决定》精神，进一步明确职业培训为提高劳动者就业能力和培养技能人才服务的方向。

各级劳动保障部门要认真组织学习《决定》内容，深刻领会《决定》精神，进一步认识新形势下做好职业培训工作的重要性和紧迫性，明确职业培训为提高劳动者就业能力服务、为培养技能人才服务的发展方向，围绕加快培养一大批专业化高技能人才和数以千万计高素质技能劳动者的任务目标，精心部署安排，抓好贯彻落实。

要发挥劳动保障部门推动职设为首页业培训与就业结合的优势，使职业培训在促进劳动者就业和推动经济社会发展中发挥重要作用。

要利用多种形式，大力宣传国家发展职业教育培训的政策措施以及在技能人才培养、再就业培训、创业培训、农村劳动力转移培训等方面做出显著成绩的企业和职业教育培训机构的经验做法，树立一批高技能人才楷模，营造崇尚技能、尊重技能人才的良好氛围。

　　二、规划“十一五”职业培训工作，加强部门协作，实现职业培训新发展。

各地要结合地区经济社会发展需求和就业再就业工作需要，制定“十一五”职业培训发展规划，并纳入地区经济社会发展规划，采取有力措施予以推动。

要以提高劳动者的就业创业能力、岗位工作能力和职业转换能力为目标，进一步明确工作重点，规划指导各类职业培训的发展。

要在各级党委政府统一领导下，依托职业教育工作部门联席会议制度平台，进一步加大对职业培训工作的政策支持和经费投入，加强部门协作联动，动员社会积极参与，实现职业培训新发展。

　　三、实施“新技师培养带动计划”，加快高技能人才培养，带动技能劳动者队伍素质整体提高。

力争用5年时间，在全国新培养190万名技师和高级技师，新培养700万名高级技工，并带动中级和初级技能劳动者队伍梯次发展。

要重点依托行业企业，发挥院校基础作用，整合全国高技能培训机构资源优势，加快培养技术技能型、复合技能型、知识技能型人才。

具备条件的城市，可建立公共实训基地，面向社会提供技能操作训练和鉴定服务。

指导各类企业建立健全职工培训制度、名师带徒制度和技师研修制度，加强职工岗位提高培训，落实培训、考核与使用、待遇相结合的激励机制。

指导高级技工学校和技师学院普遍开展校企合作，强化技能实训，创新后备高技能人才培养模式。

技工学校和职业培训机构要进一步强化就业导向的办学方向，深化教学改革，突出能力训练，打造技能就业品牌。

加强对各类民办职业培训机构的管理和服务，引导其依法规范办学，提高培训质量。

　　四、实施“下岗失业人员技能再就业计划”，深入推动再就业培训，以培训促就业。

5年内对2000万下岗失业人员开展职业技能培训，培训合格率达到90%以上，培训后再就业率达到60%以上。

要以提高下岗失业人员再就业能力、促进其实现就业为目标，发动社会各类教育培训机构积极开展多层次、多形式的职业技能培训，结合市场需求和岗位开发，进一步强化订单培训和定向培训，切实落实职业培训和技能鉴定经费补贴政策，完善经费补贴与培训质量和促进就业效果挂钩的机制和办法，形成以培训促进就业，实现提高素质与开发岗位的并举。

　　五、实施“能力促创业计划”，广泛开展创业培训，发挥促进就业的倍增效应。

5年内对200万城乡劳动者开展创业培训，培训合格率达到80%以上，提高开业成功率和稳定率，并努力实现创业带动更多就业的效果。

要面向下岗失业人员、青年学生、农村转移劳动力以及其他群体，普遍开展创业意识教育，激发创业热情。

对有创业愿望并具备一定创业条件的人员实施创业能力培训，使其掌握创业知识和技巧，增强抵御市场风险的能力。

推广“创办和改善你的企业（SIYB）”等行之有效的培训模式，加快创业培训教师培养，提高培训质量。

要加强创业服务体系建设，将创业培训与落实就业再就业优惠政策紧密结合，密切与有关部门和社会团体的合作，为创业者提供培训、政策、资金、技术、信息等“一条龙”服务，营造有利于劳动者创业的良好环境。

　　六、实施“农村劳动力技能就业计划”，积极开展农村劳动力转移培训，提高转移就业效果。

5年内对4000万进城务工的农村劳动者开展职业培训，使其提高职业技能后实现转移就业。

要进一步增强培训的针对性、实用性和灵活性，加大培训政策和资金的支持力度，实行便于进城务工的农村劳动者参加培训和实现就业的经费补贴办法。

在做好培训工作中，要充分发挥劳动保障部门职能优势，对进城登记求职的农村劳动者提供免费的职业指导、职业介绍和政策咨询等服务，实现农民工技能培训、就业服务和维护权益“三位一体”统筹安排、联合运作，不断提高转移就业的质量和效果。

　　七、实施“国家职业资格证书技能导航计划”，全面推进职业技能鉴定工作，促进劳动者技能就业和技能成才。

围绕《决定》提出的四项培训工程，针对劳动者就业和职业生涯发展的需要，全面开展职业技能鉴定工作，发挥职业资格证书在劳动者技能就业和技能成才过程中的导向作用。

5年内为5000万人次参加鉴定提供服务，重点抓好200个左右从业人员多、技术要求高的职业（工种）的技师、高级技师鉴定工作；引导和推动企业面向生产服务岗位需要，结合工作过程和生产现场，对劳动者的能力和业绩进行评价；加强职业院校学生职业资格认证工作，结合技能操作考核，帮助学生获得相应的职业资格证书。

结合开发就业岗位和农村劳动力转移就业、下岗失业人员再就业需要，开展专项职业能力考核试点工作。

进一步加强职业技能鉴定质量管理，规范业务流程，提高鉴定工作质量。

　　八、继续实施“技能岗位对接行动”，完善就业服务，为技能劳动者培训后就业提供有效支持。

各类职业介绍机构特别是公共职业介绍机构要进一步推进劳动力市场信息网与职业教育培训机构的连接，强化就业信息对职业教育培训的引导和服务。

要定期组织用人单位和职业教育培训机构开展多种形式的技能岗位对接专项行动，做好信息沟通、职业指导、职业介绍、岗位见习、劳动保障事务代理、社会保险服务等工作。

要进一步加大劳动力市场监管力度，严格执行技术职业（工种）就业准入制度，加强执法监察，规范用人单位招工和劳动者求职行为。

二、通知 

　　通知是运用最为广泛的下行文，行政公文和党的机关公文都把它列为主要文种。

《国家行政机关公文处理办法》对通知所下的定义为：

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项、任免人员。

《中国共产党机关公文处理条例》给通知的定义是：

用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。

（一）通知的特点

　　1.功能的多样性 

　　在下行文中，通知的功能是最为丰富的。

它可以用来布置工作、传达指示、晓谕事项、发布规章、批转和转发文件、任免干部等等。

总之，下行文的主要功能，它几乎都具备。

　　但通知在下行文中的规格，要低于命令、决议、决定、指示等文体。

用它发布的规章，多是基层的，或是局部性的、非要害性的；用它布置工作、传达指示的时候，文种的级别和行文的郑重程度，明显不如决定、指示。

　　2.运用的广泛性 

　　通知的发文机关，几乎不受级别的限制。

大到国家级的党政机关，小到基层的企事业单位，都可以发布通知。

　　通知的受文对象也比较广泛。

在基层工作岗位上的干部和职工，接触最多的上级公文就是通知。

而且通知虽然从整体上看是下行文，但部分通知（如晓谕事项的通知）也可以发往不相隶属机关。

　　3.一定的指导性 

　　通知这一文体名称，从字面上看不显示指导的姿态，但事实上，多数通知都具有一定程度的指导性。

用通知来发布规章、布置工作、传达指示、转发文件，都在实现着通知的指导功能，受文单位对通知的内容要认真学习，并在规定时间内完成通知布置的任务。

　　个别晓谕性的通知，特别是通知作为平行文发布的时候，可以没有指导性或只有微弱的指导性。

　　4.较强的时效性 

　　通知是一种制发比较快捷、运用比较灵便的公文文种，它所办理的事项，都有比较明确的时间限制，受文机关要在规定的时间内办理完成，不得拖延。

（二）通知的类型

　　1.会议通知

　　这类通知是以通知召开一个会议的有关事项为内容的，其形式有两种：

简单的会议通知，只需明确开会的目的、时间、地点、出席人员等；另一种是较为复杂的会议通知，它的内容事关重大，参加人员较多，行文时不仅要明确会议名称、会议内容、开会地点、开会事件，而且应把会议的目的、要求等具体事项交待清楚。

　　2.指示性通知

　　指示性通知用于上级机关根据工作需要和本机关的权限范围，传达要求下级机关办理和有关单位共同执行的事项。

指示性通知与指示有相类似的作用，可以用于结合实际情况传达上级请示、布置有关工作、规定有关政策，让下级机关或其他单位办理或者共同执行。

　　3.批转性通知

　　批转性通知是用于上级机关根据工作需要和本机关的职权范围批准并转发下级机关的公文。

上级机关所批转的公文加以评价或者对公文中所涉及的事实加以说明、分析，还可以对如何执行和落实所批转的公文要求、措施和落实方法做出规定，或者对批转公文中的不足方面提出补充意见。

　　4.转发性通知

　　转发性通知用于上级机关根据工作需要，向所属下级机关转发上级机关、平级机关和不相隶属的公文。

转发性通知使被转发公文的权威性得到证实，用以指导所属下级机关结合实际情况，正确执行公文内容或者从中学习借鉴有关经验教训。

被转发的公文成为通知的附件。

　　5.发布性通知

　　发布性通知是上级机关发布行政规定、条例、章则、办法等规章制度和其他重要文件时使用的通知。

　　6.任免通知

　　任免通知是上级机关任免和聘用干部时对所属下级机关下达的一种较为特殊的知照性通知。

　　（三）通知的写作结构

　　通知的写作形式多样、方法灵活，不同类型的通知使用不同的写作方法。

　　1.标题

　　标题由常用的写法有两种：

一种是发文机关、事由、文种三要素俱全，如《国务院关于严格控制农业生产资料价格的通知》，这种标题使人一目了然。

另一种标题是只有发文事由和文种两要素，如《关于春节放假的通知》。

正式行文的通知，其标题不能只用“通知”二字。

与其他公文标题相比，通知的标题一般语句长、字数多，特别是发布（印发、颁发）、批转、转发性通知，标题要体现其不同通知的性质，因而标题比较难定，需要认真推敲。

　　2.正文

　　正文由缘由、内容、要求等部分组成。

缘由要简洁明了，说理充分。

内容要具体明确、条理清楚、详略得当，充分体现指示性通知的政策性、权威性、原则性。

要求要切实可行，便于受文单位具体操作。

（1）一般事项性通知

　　一般事项性通知的正文，要写清什么事情，如何处理等；任免通知，要写任免与聘任人员的具体职务既可。

有些不涉及本单位的任免通知，只是知照性，并无执行要求，不需要办理和执行。

（2）指示性通知

　　指示性通知的正文，一般由三部分组成，即发文的缘由（或目的）、通知的具体事项和执行要求。

发文原因，一般来自两个方面：

一是上级或本单位的领导部门的指示或决定，也就是说明为什么要发该通知，或因存在什么问题，为达到什么目的，等等，在与通知事项之间常用“现通知如下”、“特作如下通知”、“现将有关事项通知如后”等承启语，其后用冒号。

通知事项，是通知的主体部分，一般是分段或分条叙述，因为是要执行或办理的，所以务必要写得明确、具体、切实可行，不能模棱两可，含糊不清，只有条理清晰，才能使受文对象便于迅速理解和执行。

执行要求，这是通知正文的，一般多是“以上通知，望认真贯彻执行”、“特此通知，望认真贯彻执行”、“本通知自下发之日其实行”等结束语，但也有些通知的执行要求不用上述结束词语，对于如何执行提得非常具体有力。

除了篇段合一结构的通知外，执行要求一般在撰写时均须另起一行写出，或作为具体事项中的最后一项，单独列项写出。

　　（3）批转、转发性通知

　　批转、转发性通知的正文，即是对被批转、转发的公文所写的按语。

这种按语，旨在表达上级机关的意图，体现方针政策，因此具有很高的权威性和指令性。

按语大体分为三种：

一是说明性按语，即对原文的材料来源、行文目的、印发范围等加以说明。

二是指示性按语，即对原文内容进行概括、分析，提示基本精神，阐明重要意义。

这种按语往往较长，主要作用是帮助读者抓住重点、掌握实质。

还有一种是批示性按语，即对重要意义的文字材料表示意见、态度、以及提出措施和方法。

这种按语具有较强的权威性和指令性，对其所批示的公文持有鲜明的态度，对下级机关的执行有具体的要求和措施。

　　（4）发布性通知

　　发布性通知的正文，一般由通知的根据和对所发布的行政法规、规章的贯彻实施要求组成。

这类通知的正文较为简短。

　　3.结尾

　　通知的正文结束后还要将发文机关名称写上，然后再写成文日期，最后要加盖公章。

　　（四）通知的写作要求

　　1.辨清通知的类型

　　一般性通知是机关、企事业单位常常使用的一个文种，正因为常写常用，所以容易造成一种错觉，仿佛写通知是一件很容易的事情，其实不然。

如“指示性通知”要提出具体的指示性意见，既要能提高下级机关对该项工作的认识，又要能使下级在实际贯彻中有所遵循。

在“批转、转发性通知”中要写批语或按语，撰写时既要领会机关和领导的意图，又要了解收文单位的具体情况，明确针对何种问题。

只有全面地准确地掌握上下级情况，才能将批语和按语写得恰如其分，有针对性。

因此撰写通知比撰写其他文件要求更高，来不得半点疏忽。

　　2.写全主送单位

　　被通知单位的名称要写清写全。

通知的主送单位可以是一个，可以是两个，也可以是所有下属单位，发文时必须写清楚，通知周全。

如使用“省政府有关部门”一类略称，所附发文单位则应写明“有关部门”的名称，以避免发文不全，贻误工作。

　　【范本】

　　农业部、国家发展和改革委员会关于确保

　　“三夏”期间农用柴油供应的通知各省、自治区、直辖市农机管理局（中心、办公室）、发展和改革委员会、物价局、中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司：

　　“三夏”是粮食生产的关键季节，小麦主产区大规模的跨区机收会战即将展开。

为了保障农用柴油供应，确保“三夏”期间农业生产顺利进行，全面夺取夏粮丰收，现将有关要求通知如下：

　　一、高度重视，加强领导，确保“三夏”期间农用柴油供应

　　夏粮能否丰产丰收直接影响着全年粮食生产。

“三夏”期间，各地要高度重视，加强领导，从支持“三农”工作、推进社会主义新农村建设的高度出发，加大组织协调力度，积极做好柴油资源调配和供应工作，确保农业生产顺利进行。

粮食主产区的农机管理部门、发展和改革委员会和石油供应单位要密切配合，采取有效措施，优先满足联合收割机、拖拉机等农业机械的用油，保证夏收夏种顺利进行。

　　二、强化为农服务意识，杜绝农业机械加油难现象

　　夏收夏种机械作业任务重、时间紧，且联合收割机等大型农业机械非作业移动影响生产进度和作业效率，各地石油供应部门要进一步强化为农服务意识，积极做好农用油供应服务工作，合理安排乡镇加油站资源，制订切实可行的供应办法，保证农机用油足量供应。

各地发展和改革委员会要会同相关部门加强“三夏”期间农用柴油供应工作检查，避免出现农业机械因缺油而延误作业的现象，方便农民，为夏粮丰收做出应有的贡献。

　　三、切实维护市场秩序，稳定农用柴油价格

　　各地价格主管部门要加强成品油市场价格巡查，加大对农村供油站点检查力度。

坚决打击价外加价（收费）、短缺数量、抬级抬价以及倒买倒卖、掺杂使假等违法行为，稳定“三夏”用油高峰期间的农用柴油价格和质量，切实维护广大农民群众的利益。

　　各地农机管理部门要在当地党委政府领导下，与有关部门密切配合，反馈柴油供应中的问题，提出建议，促进油料供应中有关问题的解决，确保“三夏”农业生产顺利进行。

　三、请示 

　　各级各类机关单位在依据职权开展工作、进行管理时，常常遇到本单位无权决定而又必须经办的事，或者虽然有权决定，但由于问题重大而难于处理的一些涉及政策性的问题的事情，为了维护管理职能的集中统一，保证管理体系的工作效率，必须向自己的上级机关请求指示、批准。

这时一般应用“请