财政分权制度模式比较与中国的选择.docx

1、财政分权制度模式比较与中国的选择财政分权制度模式比较与中国的选择【原文出处】法制与社会发展【原刊地名】长春【原刊期号】20076【原刊页号】128139【分 类 号】D413【分 类 名】经济法学、劳动法学【复印期号】200802【英文标题】Comparative Study on Institutional Patterns of Division of Fiscal Powers and the Choice of China【标题注释】基金项目：国家社科基金青年项目“中央与地方关系法治化研究财政维度”(07CFX025)。【文章日期】2007-03-12【作 者】魏建国【作者简介】魏建国

2、(1973-)，男，甘肃通渭人，北京大学中国教育财政科学研究所博士后研究人员，法学博士，北京 100871【内容提要】经过对相关国家财政分权实践的考察，可以概括出财政分权的制度模式主要有两种，即对称型和非对称型。在当代社会经济发展呈现复杂化的现实背景下，两种制度模式存在融合趋势。基于特定的政治文化和国家体制等方面的原因，中国应该选择非对称型作为未来财政分权的制度模式。【摘 要 题】探索【关 键 词】财政分权/制度模式/对称型/非对称型【责任编辑】沈映涵【参考文献】1韩世君.日本分级财政体制剖析A.刘溶沧，李茂生.转轨中的中国财经问题C.北京：中国社会科学出版社，2002.2美詹姆斯M.伯恩斯，

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7、6).18徐蓝.经济全球化与民族国家的主权保护J.世界历史，2007，(2).19江涌.经济全球化背景下的国家经济安全J.求是，2007，(6).中图分类号：DF43 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2007)06-0128-12一、问题的提出一般所谓财政分权，是指一国各级政府间纵向的财政权限划分。本文也是从这个意义上来采用这一范畴的。这里所研究的财政分权具体包括：财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限的划分，同时还包括与之密切联系的政府层级结构、事权和财政支出责任划分、政府间转移支付等。一个良好的财政分权体系应从理念设定、制度模式选择与具体制度构建等三个方面予

8、以考量。而制度模式是特定理念与具体制度构建之间的一个中介，一定的制度模式负载了一定的理念，同时保证了相关具体制度之间的相互协调而不至于互相冲突；它是基于对各国财政分权具体制度的考察而抽象概括出来的；一国要进行相关的财政分权具体制度建设，必须基于其所倾向的理念(如更偏向自由还是更偏向平等)而对财政分权制度模式作出选择。财政分权制度模式的恰当定位也是我国公共财政体制建设所面临的一个重大课题。因此，这一研究在我国当前具有重要的理论意义和现实意义。此外，这一研究的方法论意义在于，制度模式范畴也为进行财政分权方面的相关研究初步建立了一个分析框架，人们可以在此基础上深入探讨和思考一些问题。通过考察有关国家

9、的财政分权具体制度，可以把其所采用的财政分权制度模式大致归纳为两种，即对称型制度模式和非对称型制度模式。对称型制度模式的主要特征是：财政支出责任和财政收益权的划分基本匹配，财政收益权与财政立法权的划分基本相适应等。非对称型制度模式的主要特征是：财政支出责任和财政收益权的匹配程度相对较低，财政收益权和财政立法权的划分并不完全相适应，财政立法权相对集中，存在较大规模的均等化政府间转移支付等。本文将以美国、加拿大、德国和日本作为代表，对两种制度模式予以比较研究。选取这些国家，主要是考虑到这些国家的财政分权制度相对比较稳定，其制度模式的特征也比较鲜明。这样做有助于更好地总结归纳出两种制度模式的异同，从

10、而为我国未来的选择提供相对清晰的参照基准，进而回答什么是适合中国的财政分权制度模式这一问题。二、两种财政分权制度模式比较(一)差异分析概括起来，两种财政分权制度模式之间的差异主要有如下几个方面：(1)事权划分上的不同。在对称型制度模式下，强调各级政府间事权划分的相对清晰，一般不规定共同事权。而在非对称型制度模式下，则更加重视政府间事权之间的相互配合和协调。如德国基本法规定了所谓的共同任务(Joint Task)，主要包括扩大和建设高等教育机构(包括大学医务室)、改进地区经济结构、改进农业结构和海岸保护、教育计划、具有跨区域意义的科学研究等。而日本对公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农

11、林行政等大多数行政事务都由中央与地方政府共同负责；同时，对于中央政府事权范围内的事务，也一般由中央进行规划和决策，把具体的执行权全部或部分地交给地方。1(P346-348)(2)财政收益权与财政支出责任的匹配程度不同，与此相适应，纵向财政不平衡程度也不同。在对称型制度模式下，财政收益权与财政支出责任的匹配程度相对比较高，各级政府的财政支出责任通常有相应的财政收益权予以保证。而在非对称型制度模式下，财政收益权与财政支出责任的匹配程度则相对比较低，一般地方各级政府承担更多的财政支出责任，而在财政收益权的分配方面则偏向于中央政府。由于财政收益权与财政支出责任的匹配程度不同，使得相关国家的纵向财政不平

12、衡程度也不同。就理论上而言，采用非对称制度模式国家的纵向财政不平衡程度应该高于采用对称型制度模式的国家。如下的数据分析也支持这一推论。以2001年为例，德国次中央政府(包括州和地方政府)的财政收入占全国所有财政收入的35，支出占全国所有财政支出的63，纵向财政不平衡率(上述两个百分比的差额，下同)为28；日本两级地方政府的财政收入占全国所有财政收入的42，支出占全国所有财政支出的62，纵向财政不平衡率为20；美国次中央政府(包括州和地方政府)的财政收入占全国所有财政收入的33，支出占全国所有财政支出的46，纵向财政不平衡率为13；加拿大次中央政府(包括省政府和地方政府)的财政收入占全国所有财政

13、收入的56，支出占全国所有财政支出的63，纵向财政不平衡率为7。由此可知，采用非对称型制度模式的德国和日本，其纵向财政不平衡率分别为28和20，远远高于采用对称型制度模式的美国和加拿大，后者的纵向财政不平衡率分别为13和7。(3)财政立法权与财政收益权的适应程度不同。这是两种制度模式之间最主要的差别。在对称型制度模式下，财政立法权与财政收益权基本上是相适应的，享有一定的财政收益权表明自然享有一定的财政立法权，美国和加拿大的做法都是如此。而在非对称型制度模式下，则不尽然。享有一定的财政收益权并不表明自然享有相应的财政立法权，主要的财政立法权往往由中央政府享有，德国和日本采用这一做法。此外，即使在

14、次中央政府享有财政立法权的情况下，对财政立法权行使的要求也并不相同。实行对称型制度模式的国家，中央政府多不加限制，一般由次级中央政府(美国的州政府、加拿大的省政府)本级的宪法和法律予以规范。而实行非对称型制度模式的国家，其中央政府则要施加一些限制条件，以保证相关制度的全国统一。如日本通过制定地方税法规定地方政府行使立法权的条件和相关程序，从而实现中央政府对地方政府财政立法的有效控制。德国州的相关立法都应根据基本法制定，以保证全国税法和税制的统一性。此外，值得注意的是，由于财政收益权和财政立法权的适应程度不同，使得法律对两种财政权限分配的规定方式也有所不同：在对称型制度模式下，对于财政收益权和财

15、政立法权往往同时作出规定；而在非对称型制度模式下，只能对二者分别予以规定。(4)财政收益权的划分方式有所不同。在非对称型制度模式下，多采用共享税的方式，而在对称型制度模式下，则多采用同源课税方式。共享税与同源课税的共同点在于，对某一征税对象的税额都是一部分归属于中央政府，另一部分归次中央政府；而不同之处则在于，共享税是用一个税率征收后再在各级政府之间划分税额，而同源课税则是对同一征税对象按照中央和次中央政府税法规定的税率进行征收。较之同源课税方式，共享税方式更有助于各地区财政能力的均衡，这和非对称型制度模式的内在要求是一致的。而同源课税方式则有助于提高次中央政府的自主性。(5)采用政府间转移支

16、付的方式有所不同。采用非对称制度模式的德国和日本都有较大规模的政府间转移支付。由于财政收益权与财政支出责任不完全匹配，财政立法权和财政收益权的划分相分离，使得在德国和日本这些国家建立相关的转移支付制度显得相对比较容易。美国在联邦与州政府间不存在专门的均等化转移支付。加拿大的情况则比较复杂，一方面，加拿大省政府享有的财政权限比较全面，使得各省之间的财政能力差别很大；另一方面，该国宪法又明确保障对所有加拿大公民提供相当水平的公共服务，这样，以均等化为目标的政府间转移支付就成为必要。而上述两个方面是存在矛盾的，这就使得省政府财政自主权所造成的各省间财政能力差别给均等化转移支付的实施带来了巨大压力。和

17、明显差异相伴的是，两种财政分权制度模式也各有其优劣。通过考察各国的状况，可以发现，对称型财政分权制度模式的优点在于：(1)多样性、创造性。在对称型制度模式下，由于次中央政府享有比较完整的包括财政收益权、财政立法权、财政预算权等在内的财政权限，因此这些政府具有充分的权限来处理各自的事务，这就有利于保持各地的区域特色，最大限度地保持多样性，满足各地区居民的不同需求。同时，次中央政府比较广泛的财政权限也为其进行制度创新提供了条件。美国最高法院著名的大法官路易斯布兰代斯就曾指出：“州政府为实验公共政策提供了巨大的实验室。如果它们采用的计划失败，那么消极影响有限；如果计划取得成功，就可以被其他州和全国政

18、府采用。”2(P72)(2)责任感。在对称型财政分权制度模式下，由于财政支出责任与财政收益权、财政立法权和财政预算权等基本匹配，因此各次中央政府能够比较独立地处理其自身事务。这也就加大了对各次中央政府的制约，有助于增强这些政府领导人的责任感。非对称型财政分权制度模式的优点在于：(1)一致性。在这一制度模式下，由于财政收益权和财政支出责任的匹配程度较低，加之次中央政府享有的财政立法权有限，同时实行较大规模以均等化为目的的政府间转移支付，因而使得各地区的财政能力均等化程度比较高，从而使得各地提供公共服务的一致性也比较强，保证了全国公民享受基本权利方面的大体一致。(2)协调性。由于在非对称型财政分权

19、制度模式下，各次中央政府享有的财政立法权比较有限，因此就使得全国各地区的税收制度相对比较统一，防止了各地为吸引投资等原因所导致的恶性税收竞争，也保证了中央政府税收和次中央政府税收之间的协调。世界上没有完美的事物，两种财政分权制度模式在各具优点的同时，也有其各自的劣势。从某种意义上而言，两种制度模式各自的优点也就是对方的劣势所在。比如，对称型财政分权制度模式具有促进多样性、创造性，提高责任心等方面的优点，而非对称型财政分权制度模式在这方面则处于劣势。由于享有财政权限的不完整，实行这种制度模式国家的次中央政府在创造性以及处理地方事务的多样性方面自然会受到一定的限制，同时，由于财政支出责任与财政收益

20、权等的不完全匹配，使得对相关政府的财政约束力不够充分，导致政府领导人责任心的欠缺。与之形成对比的是，非对称型财政分权制度模式所具有的均等化程度高、一致性强，特别是税收制度的统一等方面，对称型财政分权制度模式却不具备。由于享有比较完整的财政立法权，在对称型制度模式下，次中央政府之间以及次中央政府与中央政府之间的税收制度有可能产生冲突，这给税收协调带来了一定的困难。由于具体情况的不同，因而适用于各国的财政分权制度模式或许并不存在。各国对两种财政分权制度模式的选择是有其深刻根源的。具体而言，主要包括：(1)政治哲学。虽然采用两种制度模式的国家在政治哲学上都基本上奉行自由主义，但是还是有所差异。采用对

21、称型财政分权制度模式的美、加等国更多地崇尚自由，反对政府的过多干预。其公民更喜好竞争，不信任中央集权化的政治。3(P605)这些理念体现在财政分权领域，就是反对中央政府对次中央政府在财政权限方面有过多的控制。而采用非对称型财政分权制度模式的国家，则更多地崇尚平等，主张政府通过一定的途径解决不公平问题。体现在财政分权领域，就是对次中央政府间财政能力差异的重视，一般都在中央政府主导下采取一定措施对存在的差异予以平衡。德国奉行社会法治国原则，社会法治国奠基于大部分自由主义基本理念之上，但更加强调对平等权的保障。4(P50)德国基本法特别保证公民同等生活条件的实现。有学者也指出，广泛的富州与穷州之间的

22、财政平衡也有深刻的哲学根基，即在德国内部实现同等的生活标准。对于达到怎样的平衡程度，各州之间存在争议是个事实，但是作为实现公共生活标准的财政平衡原则仍然是一个普遍的共识。事实上，即使关于地区改革、财政转移支付制度的改进建议并不是破坏同等生活条件的目标，而是为了更好地促使其实现。因此，以高度一体化、相互依赖为特征的德国财政联邦主义深深植根于其主流的政治文化。5可以说，德国的政治哲学传统对其选择非对称型制度模式有很大的影响。二战以后，日本开始向新构造的地方政府下放权力。但是，日本人民不愿意放弃具有强大中央政府的历史传统，而导致地区间重大差异的出现。对公共物品的平等获得和公平承担相应的财政负担被认为

23、是经济和社会发展的要旨。因此，地方政府愿意在某种程度上牺牲自治而支持地区间的平等。6(P289)在这一强烈偏向平等的传统之下，由中央政府主导财政权限配置，并辅以大规模均等化转移支付的非对称型制度模式就成为必然的选择。(2)国家结构形式。就本文所考察的四个国家而言，国家结构形式对财政分权制度模式的选择也具有一定影响。美国和加拿大是典型的联邦制国家，实行对称型制度模式。日本是典型的单一制国家，实行非对称型制度模式。而德国的联邦制强调中央政府的权威，强调国家各组成部分的一致性，有人因此称之为“单一联邦制”(Unitary German Federation)，7(P226)这一状况对其采用非对称型制

24、度模式应该也具有一定的影响。(3)经济体制。美、加等国实行自由市场经济模式，而德国实行社会市场经济模式，日本则实行政府主导型的市场经济模式。各国所实行经济体制的不同也会在一定程度上对财政分权制度模式的选择产生影响。(4)特殊国情。除了政治哲学、国家结构形式、经济体制这些因素以外，各国特殊的国情在财政分权制度模式选择方面也扮演着比较重要的角色。一定的人口结构会对制度模式的选择产生影响，最为典型的例子就是加拿大。加拿大由法语区和英语区组成，两地区的居民都想保持各自的生活习惯、文化传统等，这就客观上要求各地政府须享有相应的自主权。体现在财政分权领域，就是要享有比较完整的财政权限。一国特殊的历史发展背

25、景也会影响到财政分权制度模式的选择。美国在联邦政府成立前，各州政府早已存在。各州对其自主权极为珍视，这使得联邦政府成立前还发生了一段插曲，那就是邦联政府的成立。由于邦联政府无法正常运转，遂转向成立联邦政府。但尽管如此，各州仍然十分重视各自的自主权，经过激烈的讨价还价，最终才制定宪法，成立了联邦政府。8(P76-84)这一历史前提使得其各州必将享有比较广泛的财政权限。加拿大在这方面与美国也比较类似，也是由加拿大、新不伦瑞克和诺瓦斯科舍合并为一个联邦，作为英国的一个自治领。此后其他各省相继加入联邦。9(P3)与这两国相反的是，德国、日本在历史上都比较崇尚统一。德国现行宪法和历史上的德国帝国宪法和魏

26、玛宪法具有很密切的承继关系。早在俾斯麦德国时期，君主联邦国家的国家层次的权力由首相(同时是普鲁士的首相)和由构成帝国的各王国、公爵领地、公国、自由市的行政首脑组成的联邦参议院共同行使。1919年的革命使得君主制被议会民主制所代替，这一改变仍然和政治权力的大规模集中化相联系：立法权集中在国家层次，构成联邦的州被弱化为拥有自治地位的行政省，联邦参议院仍由各州的行政人员组成，他们在国家立法中仅行使未定的否决权。即使是联邦制度的一些残余，在纳粹时期也被废除，纳粹政府创建了完全集中化的单一制国家。二战之后，在四个占领区建立了联邦德国，虽然纳粹政权的单一化和集中化的国家崩溃了，但是当时对国家统一的要求和期

27、待似乎被加强了，而不是被削弱了。10而日本在明治时期制定宪法时就开始学习德国，战后虽在美国的主导下制定新宪法，但是一些固有的制度传统还是有所保留。有学者也指出，日本公众对统一倾向普遍认可，特别是在战后，这是日本模式得以成功的一个重要的前提条件。11(P172)这些历史因素作用在财政分权领域，就是两国对非对称型财政分权制度模式的选择。(二)共性分析上文的分析表明，两种财政分权制度模式具有明显的差异，各有其优劣。但是，它们之间也存在许多共同之处。具体而言，两种制度模式的共同之处主要有：(1)宪政和法治的治理。在财政分权领域，本文所具体考察的美国、加拿大、德国和日本四国都实行宪政和法治的治理。美国宪

28、法规定了财政权限划分的基本原则，而德国和加拿大宪法对财政权限划分规定得颇为细致。日本宪法虽没有规定财政权限划分问题，但是也有专门立法予以调整，如地方财政法、地方税法、地方预算法、地方自治法、地方交付税法等。加拿大和德国除了宪法规定外，在法律中对财政分权问题也有更为细致的规定，如加拿大健康法、德国财政平衡法等。除了宪法和法律的规定之外，真正关键的是，这些制度都在实践中得到了良好的贯彻执行。比如，美国从立国到至今，其奉行的联邦主义已发生了很多变化，但无论是罗斯福新政前后财政分权的剧烈变化，还是20世纪80年代的财政分权改革，都是在美国宪法规定的法律框架之内进行的。而日本支出负担的分配由上文提到的国

29、家法律来规定，并不能根据中央政府单方面的想法而改变。中央政府不具有向地方政府下达无资助任务的法律权力。12(2)政府层级结构。本文所考察的四个国家，无论是采用对称型制度模式，还是采用非对称型制度模式，在政府层级结构上都实行三级制。美国的三级政府为：联邦政府、州政府和地方政府；加拿大的三级政府为：联邦政府、省政府和地方政府；德国的三级政府为：联邦政府、州政府和地方政府；日本的三级政府为：中央政府，都、道、府、县政府，市、町、村政府。这些国家的面积、人口、历史传统等各方面都存在重大的差异，而都采用三级政府层级结构，证明了这一选择具有一定的客观性和合理性。(3)事权的划分。尽管由于各国国情的不同，在

30、具体项目的划分上存在差异，但从总体上而言，仍遵循一些基本规律。如一般将外交、国防、国际贸易、移民、主要交通和通讯基础设施、货币划归为中央政府的事权。此外，两种制度模式都奉行事权划分的适当下移原则。让比较低层级的政府负责各地区具体事务的处理，以满足各地区居民各自的需求差异。(4)财政失衡问题及其克服。前已述及，采用两种制度模式国家的纵向财政不平衡程度很不相同，但尽管如此，存在纵向和横向的财政不平衡问题也是各国所面临的共同问题。即使是在制度制定时纵向财政不平衡不严重的国家，随着时间的推移、经济条件的变化、税种重要性的变化，纵向财政不平衡问题也会成为一个普遍的问题。而由于资源禀赋等各方面的差异，各地

31、区之间的横向财政不平衡则更为普遍。对于纵向财政不平衡，各国都通过一定措施予以解决。美国的转移支付制度主要是针对这一问题而设立的，加拿大有专门的针对纵向财政不平衡的转移支付制度设计，德国的财政平衡制度和其他转移支付制度具有弥补纵向财政不平衡的作用，日本的地方交付税、地方让与税和国库支出金制度也有助于纵向财政不平衡问题的解决。在处理横向财政不平衡方面，美国没有专门的制度设计，只是在有关的转移支付中适当考虑地区差异因素。而加拿大、德国和日本都有专门的处理横向财政不平衡的均等化转移支付制度。(5)基层地方政府财政。通过对四个国家的考察，各国都实行三级政府层级结构。值得注意的是，两种制度模式的差异主要体现在中央政府和次级中央政府即中级政府(美国、德国的州，加拿大的省，日本的都、道、府、县)之间，而在如何处理基层地方政府，即第三层级政府的财政问题上，各国具有类似性。在财政上，基层地方政府往往更多地与中级政府发生关系，美国实行的是所谓“州内单一制”，而加拿大的市镇则是省的“创造物”；德国和日本的基层地方政府也多受上级政府的控制。(三)融合趋势值得注意的是，在存在差异和共性的同时，两种制度模式还存在一定程度的融合趋势。上文已经提到，两种制度模式各有其优劣。因此，各国为了使各自的制度发挥更大的优越性，多在对本国固有的财政分权制度进行改革，