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1、领导体制2教案课程名称 领导科学与艺术 编写时间：20 07 年 7 月 日授课章节第四章 领导体制第三节人类社会领导体制的演变 第四节 我国领导体制的改革目的要求了解：人类社会领导体制的演变，了解我国行政领导体制的发发展情况。重点难点重点掌握：我国领导体制的现状以及存在的问题及对策。教案内容： 授课提纲第四章 领导体制第三节人类社会领导体制的演变一、人类社会领导体制的演进经历了五个阶段1、家长制的领导体制2、经理制的领导体制3、“软专家”式的领导体制4、专家集团式的领导体制5、多极领导体制二.领导体制的影响因素1、 生产力是领导体制变革、发展的最终决定力量。2、 政治制度决定领导体制的性质。

2、3、领导体制还受一个国家民族文化传统的影响与制约。三 领导体制的变化发展规律1、 领导体制的发展变化与经济社会的发展相联系。2、 体制类型长期稳定，具体内容断调整。3、 自上而下，整体推进。4、 由集权向分权，集中向民主演进的规律。第四节 我国领导体制的改革一、 我国行政领导体制的建立和发展1.行政领导体制创建阶段（19491954年）2.议行合一的政府领导体制建成的阶段（19541958年）3.政党不分、以党代政，实行党委领导下的行政首长负责制阶段（19581966年）4.行政管理体制处于混乱和瘫痪阶段（19671978年）5.实行行政长官负责制阶段（1979 ）各级行政首长在本级人民政府的

3、全面工作中负有“三权一责”：全面领导权；最后决定权；人事提名权；全面负责权。二、 我国传统领导体制的弊端1、 党政不分的情况依然存在2、 领导权力的过于集中3、 领导权力关系的运转不顺（1） 正党领导关系不顺。（2） 政府部门内部关系不顺。4、 领导集团工作方式的落后5、 领导规则的不健全6、 领导程序的缺漏三、我国领导体制的改革主要内容和基本方向1、 党内领导体制改革是我国领导体制改革的决定条件2、 建立个合理、协调的政治领导权力运转体系，克服政府管理体制的过分集中权力分配要合理、机构设置适当、工作制度健全、法律保障有力、自我调节灵活3、 明确领导职能、实现职能转变（1） 搞清国家、政府和社

4、会之间的关系（2） 把握并适应现代政府领导职能及其发展趋势（3） 改革干部人事制度4、 导体制应该科学化、法制化详 案第四章 领导体制第三节 人类社会领导体制的演变一、人类社会领导体制的演进经历了五个阶段1、家长制的领导体制家长制的领导体制一个突出特点是所有权和管理权的合一，以企业为例，老板既是所有者又是管理者；而其他形式的社会组织，领导者对所管辖的组织拥有家长式的权威。他的本质特点是，领导者凭借自己的地位、权利和经验从事领导和管理。在19世纪中叶（工业革命）以前，家长制一直是各种社会政治、经济、文化组织中普遍盛行。因为，在工业革命完成前，社会组织包括政治、行政和资本主义生产领域之中的组织结构

5、形式单一、工作流程并不复杂，家长制的领导体制基本上能满足当时的社会需要。2、经理制的领导体制举例：1841年，美国西部火车相撞事件。职业经理源于美国1841年的“经理革命”，至今已有160多年历史了。1841年10月5日，美国马萨诸塞和纽约的西部铁路发生了两列火车相撞的恶性事故。社会舆论抨击业主管理无能，由此美国有关州的议会开始推动企业管理制度改革，出现了出资者所有权与受聘经理层经营权“两权分离”的公司制企业，同时也诞生了以经营管理企业为职业的职业经理人。改革的实质是：财产所有权和经营管理权的分离。美国铁路公司美国第一家由拿薪水的经理人员管理的企业。 在分离的初期，管理工作主要还是由懂得业务技

6、术的“硬专家”来担任的，所谓“硬专家”，是指技术领域的专家。经理制的领导体制，又称“硬专家”领导体制。通常指在工业管理初期，有一些生产技术高超、才能出众、具有专业知识的人担任领导和管理任务的领导体制。用教材89页福特汽车公司的例子，说明经理制的好处和重要。用经理职业是否要进行职业资格认定的争议，引出“软专家”这一概念。3、“软专家”式的领导体制“软专家”是相对“硬专家”而言的，是指在管理领域具有专门管理知识和管理经验的专家。“软专家”式的领导体制，通常就是强调管理的专门化、职业化，由专业的管理人士担任领导和管理任务的领导体制。这一领导体制的本质特征：是个体领导者按照领导和管理的一般规律从事领导

7、和管理工作。1881年，宾夕法尼亚大学的华顿财经学院，专门培养从事经营股管理，是美国第一所商业管理学院。现在，西方发达国家，技术工程专家背景出身的“硬专家”至少要经过工商管理硕士(MBA)学业的途径方能进入高级管理行列。MBA，英文全称为Master of Business Administration，中文是工商管理硕士。MBA教育自1908年首创于哈佛商学院（HBS），旨在培养高层次管理人才，即企业管理决策层人才，是既有市场实践经验，又有商业管理理论的职业管理人员。MBA是Master of Business Adminiastration,工商管理硕士；主要偏重于经济管理与企业管理。 M

8、PA是Master of Public Administration，公共管理硕士；主要偏重于事务机关和政府机关管理。 4、专家集团式的领导体制20世纪70年代以来，领导和管理的规模和复杂信急剧增加。在大企业最高层首先出了集体领导的趋势所有重大问题的决策均通过董事会、总经理办公室等形式的机构经过集体讨论作出决定。在领导系统中，那种由各种专家组成的决策组织，称作“专家集团”，由这种专家组成的集团实行集体领导的体制，就是专家集团式的领导体制。主要特征：一是群体领导者按照领导和管理的一般规律，从事领导和管理工作，目的是发挥集体智慧，弥补个人领导能力不足，提高领导水平。二是“谋”与“断”的分离。5、多

9、极领导体制20世纪20年代，美国通用汽车公司总裁斯隆在经理制的基础上提出了“集中政策、分散管理”的事业部制，即让公司的最高层董事会或总经理负责企业的经营决策，而日常的具体的管理工作交由各事业部负责。多极管理体制是集中与分散相结合的现代领导体制。特点：把经营决策与具体管理分开，使总经理等公司一级的高层可以摆脱日常事务，集中精力研究处理全局性大事；日常生产、销售等具体管理活动则由各事业部独立自主地承担。标志领导职能从管理职能中全面分离出来。二.影响和制约领导体制变化发展的因素（补充内容）作为属于上层建筑范畴的领导体制,他的演变、发展必然受着生产力发展水平、政治制度、民主文化传统等因素的影响和制约。

10、3、 生产力是领导体制变革、发展的最终决定力量。经济基础决定上层建筑。领导体制作为上层建筑，不能脱离一定的经济发展水平孤立存在和发生作用。归根到底，由生产力的发展变化所决定。适合生产力发展水平的领导体制就是合理进步的，就能为领导者提供施展才能的舞台，就能为整个领导队伍的建设、领导机器的运转、领导事业的完成、整个经济和社会的进步提供极好的条件。生产力发展了，生产关系变化了，领导体制不适应甚至阻碍生产力发展时，就必定成为改革的对象。现实生活中的情况通常是：领导体制不合理、不科学、不民主，就会压制领导主体的积极性和创造性，也会严重束缚和压制整个领导客体的积极性和创造性；而这就意味着生产力无法得到解放

11、，作为上层建筑的领导体制就已经成为生产力发展的障碍，就需要加以变革了。 在工业革命前，生产规模小，生产力水平低下，所有者和经营管理者融未一体，一切都是老板说了算，企业实行的是家长领导。工业革命后，社会生产力有了长足的发展，生产规模大，生产劳动趋向专业化，组织生产活动需要有专门的管理，光靠老板个人的经验对企业进行外行领导已难以继续，因而管理阶层应运而生，家长制转变为“硬专家”领导体制。由于生产社会化程度越来越高，企业规模越来越大，分工越来越细，现代科技与生产进一步结合，管理的作用扩大，复杂性增强。这样，只靠精神某一门技术的“硬专家”领导已不能胜利了，需要有专门管理知识和专长的“软专家”和专家集团

12、来担任领导。4、 政治制度决定领导体制的性质。领导体制是政治体制的组成部分，也是一个社会政治制度的体现。首先，领导体制要反映一个国家的国体。国体是指一个国家中各阶级在国家中的地位，即国家政权掌握在哪个阶级手里，国体决定领导体制的根本原则。反映在领导体制内部的领导者的责、权、利必须是一致的，也必须是代表和为了广大人民的根本利益的。其次，领导体制还要反映一个国家的政体。政体是由国体所决定的国家政权的组织形式。政体一般决定领导体制的具体组织原则。例如，我过政体是人民代表大会制度，这决定了我国领导体制是按民主集中制原则组织起来的。总之，领导体制的更替、变化必须和政治制度相一致，政治制度决定领导体制的社

13、会性质。3、领导体制还受一个国家民族文化传统的影响与制约。领导体制具有历史的继承性和鲜明的民族个性。在本质相同的社会制度条件下，在领导体制上又往往有差异，一个重要原因就在于民族文化传统的差异。例如，在实行资产阶级民主制中，美国、日本则分别保留女王、天皇，实行首相内阁制。同样理由，中国历朝历代，都实行中央集权制的领导体制，这同我们历史上长期形成的多民族国家是密切相关的。三 领导体制的变化发展规律领导体制的建设和发展具有一定的规律性。这可从以下几个方面加以理解：5、 领导体制的发展变化与经济社会的发展相联系。马克思关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动推动人类社会发展的原理认为，经济基

14、础决定是建立在一定经济基础之上并为经济基础服务的。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发展变革。领导体制作为上层建筑的一方面，其建立、演变同样要与生产力和基础发展变化相适应。 综合领导体制演变的历史，迄今为止，在人类历史上，国家领导体制的演变大体经经历了原始民主制、群主制、分全制衡、民主集中制等四种类型或四个阶段。这四种类型的领导体制正是不同历史时期生产水平及其经济基础的反映，也是社会政治制度更替的反映。原始民主制对应于原始社会十分底下的生产力状况及其原始公有制经济基础；君主专制与奴隶社会、封建社会以手工工具为标志的生产力、小农经济相适应；分权制衡则是体现了机器大工业、人类社会进

15、人资本主义社会的一种领导体制；民主集中制则是建立在机器大工业和生产资料公有制基础上的领导体制。在原始生产力水平和原始公有制经济基础上不会产生群主专职，反之，在封建时代和资本主义时代，也不会出现原始民主制。从现实看，建立在现代科技基础上的大生产具有动态多变的属性，要求领导体制不断进行调整。中国的领导体制从形成那天起就一直不断地进行着改革或者调整。党的十一届三中全会后，进入改革完善时期，总的宗旨要解决与生产力和经济社会相适应的问题。6、 体制类型长期稳定，具体内容断调整。虽然领导体制与社会生产力发展必须相互适应，但是并非生产力一定有发展，领导体制就会相应的改革或者出现大的飞跃。作为上乘建筑，领导体

16、制虽然未一定的经济基础所决定，但却主要的体现着领导集团及其代表的阶级利益与意志，一旦形成，就要求所有领导者都必须达到体制所要求的水平和程度，同时又逐渐形成一种习惯，一种流行的价值观念被社会认同，进而形成一种社会积淀，具有相对的稳定性和滞后性，而不会轻易的改变。这也可以说，领导体制在他所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的。秦始皇创立的君主专制的中央集权领导体制，并未因秦朝的覆灭二消失，也未因生产力有了一定发展，出现小商品生产和手工业等二消失，而是一直延续了两千多年，存在以整个封建社会时期。另外，自体制性质，类型长期稳定的条件下，其具体的内容却是经常改变的。因为生产力随活跃的因素。随着

17、生产力的不断发展，生产关系的相应调整，领导体制也要不断地进行调整，改革，如资本主义实行的“三权分立“的领导体制，但要为了适应当今社会的发展，在坚持“三权分立”的同时，也推行了公务员制度，从份发挥智囊团的作用等重大改革。在坚持民主集中制前提下，中国的领导体制也进行了深度的改革。这些改革是整个体制的重要部分之一，已经逝的领导体制从不适应生产力的旧态向适应生产力发展的新态转变，向集约，效率的方向前进。7、 自上而下，整体推进。领导体制是领导活动中由领导权限划分及相应主旨机构设置等构成的制度体系。从主观与客观的关系说，它是领导者与领导机关根据其对领导活动规律的认识和主观意愿而制定并采用的，是主观见之于

18、客观的东西，属于领导者主观指导的范畴。同时，它作为领导活动的根本行为规范又有客观性，主要以客观物质条件为其改变的依据。因此，作为上层建筑核心组成部分的领导体制，其建立，发展总是表现为自上而下的运动。综观领导体制变化的历史，无论是国家领导体制，还是企事业领导单位的领导体制，总是先由上级部门带个，然后才有下级部门的对应效仿。下级先行改革，然后才是上级层次改革的事例也是有的。国务院正在进行转变职能，精简机构和人员为重点的机构体制改革，正是对领导体制自上而下变化规律的真切把握。领导体制的改革是领导者自觉实施的，自上而下运行的，并且还是整体推进的。这是由其系统性特征决定的。领导体制是由制度规范系统，组织

19、机构系统等要素构成一个主体。领导体制的整体功能同领导体制内部的有序，科学密切相关。因此，领导体制的改革变化，必须是整体性推进。如国家领导体制改革，既要转变职能，从新划分权限，又要调整机构和人员。我国历史上多次进行精简机构的改革，但总是出现“精简膨胀再精简再膨胀”的曲折和反复。其中一个重要原因，就在于忽视了体制的系统性特征和体制改革必须整体推向的规律性要求。8、 由集权向分权，集中向民主演进的规律。这一规律，主要从人类文明社会领导体制的历史演变过程中得来。从国家领导体制看，有君主专制向分权制衡和民主集中制发展。君主制就是皇帝,国王，君主一个人说了算，君主权力至高无上，不受任何限制。而分权制衡和民

20、主集中制，共性地方就是权利相对分散，民主行使权力。从企业领导体制看，经历了由家长制向经理制和“软专家”集团领导体制的演变。家长之久，又称家长独裁制，一切由老板说了算。专家集团领导制，突出特征是群体领导者按照领导和管理的一般规律，分工协作的进行领导，发挥集体智慧，提高领导水平。集权向分权，集中相民主的演变趋势根源于生产力的现代化发展，根源于小生产方式向市场瞬息万变的商品经济的发展。第四节 我国领导体制的改革上节课我们学习了领导体制发展规律的有关内容，这节课我们将学习有关我国领导体改的内容。二、 我国行政领导体制的建立和发展（补充内容）要了解我国领导体制改革的有关内容，首先要清楚我国行政领导体制的

21、建立发展情况。我们一般将我国行政领导体制的发展分为五个阶段。1.行政领导体制创建阶段（19491954年）1949年在中央一个级别设立了 政务院，政务院领导全国各地政府。政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作。这样，在中央一级形成两级政府体制。1952年建立了东北、华北、西北、华东、西南、中南大区人民政府委员会，相当于一级政府，代表中央政府在各地区领导和监督地方人民政府。中央人民政府委员会-政务院-地方政府中央人民政府委员会-政务院-大区人民政府委员会-地方政府2.议行合一的政府领导体制建成的阶段（19541958年）“议行合一”是马克思，恩格斯在总结巴黎公社政权建设经验时提出的新型无产阶级

22、国家政权的组织原则。长期以来，它一直被视为社会主义国家政权的组织原则。根据我国宪法的规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这就是说，我国的国家政权是按照“议行合一”原则组织的。它表现为：（1）人民代表大会集中统一行使国家权力，国家行政机关，司法机关，（包括审判机关和检察机关）的权力直接来源于人民代表大会。人民代表大会是国家权力机关，它执掌一切国家权力，制定法律，做出决议，产生，组织国家行政机关和司法机关，并监督他们执行。（2）人民代表大会的代表来自各个部门，他们亲自参加制定

23、法律或作出决定，闭会后回到各自工作部门贯彻执行法律。1954年我国第一部宪法规定，全国人大为国家最高权利机关，地方各级人大为地方权利机关。国务院即中央人民政府为国家最高行政机关，国家各级行政机关，从国务院到地方各级人民政府，一律由全国人大和地方各级人大选举产生，受人大监督。国务院建立，并撤消大区一级政府机构，中央直接领导省市工作，减少了中间管理层级，加强了中央集中统一领导，政府管理工作强调了自下而上的集中统一。 国务院 人大 省政府 市政府3.政党不分、以党代政，实行党委领导下的行政首长负责制阶段（19581966年）在这个时期，强调在国家领导体制中实现党的一元化领导。原来向人民代表大会负责的

24、行政机关，改向党的各级机关负责，党的机关实际上开始成为国家权力机关，政府机关即成为党的机关的执行机构。“书记挂帅”，集中到党的权力又集中于个人手中。1958年9月又设立六大区中央局。政治体制和政府体制形成了一种横向和纵向的权力均高度集中的模式。党委领导下的行政首长负责制规定，行政事务、生产经营和教学科研业务上的一切重大问题都要由党委（党组）讨论并做出决定，尔后交行政首长具体执行和组织实施，党委处在行政管理系统的核心地位，包办代替了行政指挥和行政决策职能。4.行政管理体制处于混乱和瘫痪阶段（19671978年）“文化大革命”开始后，各级政府机关全面瘫痪，1967年1月起实行军管，从1967年1月

25、至1968年9月全国各省、市建立党、政、军于一体的革命委员会，党政合一、政企合一，抹煞了党与政的区别，取消了现代国家所必需的基本分工，整个国家管理处于极度的混乱状态。5.实行行政长官负责制阶段（1979 ）各级行政首长在本级人民政府的全面工作中负有“三权一责”：全面领导权；最后决定权；人事提名权；全面负责权。十一届三中全会后。逐步理顺各方面关系，从1979年8月至1980年3月，各省、市、自治区先后召开了地方各级人民代表大会，选举产生了各级人民政府。1982年通过的第四部宪法，根据民主集中制原则合30多年来政权建设的经验，对国家机构做出了许多重要的规定，主要有：加强人民代表大会制度；恢复设立国

26、家主席和副主席；国务院实行总理负责制，各部、各委员实行部长、主任负责制，地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、乡长、镇长负责制度；实行现任制，连续任职不得超过两届。行政领导体制逐步走向法制化、现代化、科学化。二、 我国传统领导体制的弊端领导体制是协调领导机构，领导体制改革，又是实现这一根本任务的关键。改革开放以来，我们在改革领导体制方面，虽然下了很大决心，作了大量工作，但还存在许多问题。我们归纳为六个方面。7、 党政不分的情况依然存在我国领导生活，存在着两套领导系统。一是政府的领导系统，一是党的领导系统。两套系统相互对应、相互交织、相互重叠，成为有中国特色的党政领导体制，却也造成了党政不分

27、的难题。 向学生介绍党政不分得的历史根源。建国“一边倒”的政策取向基本上照搬苏联的社会主义领导体制“斯大林模式”。“一边倒”： 1949年6月30日，毛泽东发表了论人民民主专政一文。毛泽东在文中明确提出了新中国外交“一边倒”的方针。所谓“一边倒”，是指新生的中华人民共和国在国际斗争中，将坚定地站在以苏联为首的社会主义阵营一边。其实质就是中国人民反对帝国主义的严正立场。它完全是一条政治路线。它既不意味着中国政府绝不同英、美等资本主义国家来往，也不意味着中国政府放弃独立自主，无原则地倒向苏联一边。斯大林模式的领导体制就是一种政党高度集权式的领导模式。在这种领导下，不仅以党领导政，而且以党代政，党委

28、领导一切，政府部门的职能成为各级党委的职能延伸，而不能独立的行使决策权。第92页案例：莫斯科红场修建公厕，从最初打报告申请到投入使用，费时8年。新中国成立，中国共产党成为执政党，对于怎样建设社会主义还缺乏经验，对如何将领导体制的科学性和有效性结合还缺乏认识。在当时的历史条件下，可供我们借鉴的社会主义领导体制只有前苏联的领导体制。这样，为了加强党的领导而出现了国家权力过度集中于执政党的现象，不适当地把一切权力集中于党委，政府权力在一定程度上形同虚设。改革开放以来，领导体制改革的问题一直是改革的难点。虽然我们党和国家对党委和政府的职能作出了原则性的规定，但具体操作起来，仍然难以把党权和政权很好的分

29、开。党政不分的消极后果是以党代政，领导体制一元化，不利于社会主义民主的建设，也不利于领导体制的科学化、合理化，最终必将有损领导的功能和效果的充分发挥。8、 领导权力的过于集中政党不分是传统领导体制弊端的一个方面，另一方面，领导权力过分集中，表现在过分强调集权，忽视了对地方和下级的分权。在集权和分权的关系上，过分强调上级集权而较少注意下级侵权。过分强调集中和统一，忽视了发扬民主和科学分工，从而使党的一元化领导变成个人说了算，甚至个人凌驾于组织之上。在较长一段时间内，中央集权过多，地方权力过少，为此进行过多次改革，一个重要的内容就是要找到中央和地方权力划分的适合点。 我国改革开放以来进行的五次行政

30、领导体制改革，围绕的重点就是下放权力、转变职能。9、 领导权力关系的运转不顺在领导过程中，领导者和组织内外部经常发生联系。然而，在这种联系过程中，领导权力关系的运转还存在诸多问题。主要表现在以下两个方面：（3） 正党领导关系不顺。中国共产党是我国革命和建设事业的领导者，但中国共产党是政治组织而非权力组织，因此，党的领导主要体现为思想、政治和组织领导。在党政关系上，党的上述领导如何实现及实现方式的问题，一直没有得到很好的解决。首先，当组织往往过多干涉和代替了应该由政府部门独立进行的工作，其结果是使行政机构失去了行政决策权，责权分离，限制了政府职能的充分发挥。其次，党包办政府系统工作，就要设置与政

31、府部门相应的机构，其结果是机构重叠、冗员增加，既加大了财政负担，又可能因党政机构职责交叉而产生工作中相互推诿、扯皮的现象，造成了“党不管党”的现象，其结果是从根本上削弱了党的领导。（4） 政府部门内部关系不顺。表现在两个方面：一是政府部门之间条块分割、矛盾较多、难以协调合作。二是政府机构设置过多，分工过细，造成职责不清或职责交叉。以上的例子中各部门都不同程度存在职责不清、关系不顺的问题，导致好管的事都想关，难管的事都不管的现象，形成管理重复和管理盲区。例如：音像制品-新闻出版、文化、广播、电视部门 房地产-土地、建设、城市规划部门 人力资源-劳动、民政部门10、 领导集团工作方式的落后主要问题体现在以下几个方面：一是家长制现象；第94页中间，邓小平的一段话。二是特权现象。特权指政治上、经济上在法律和制度之外的权力。从理论上上说，社会主义的领导体制是不应存在任何阶级和个人特权的，人们只是社会分工的不同，没有尊卑贵贱之分。但实际上，由于一些领导干部的特权意识，官本位现象还大量存在，因此特权现象不可能根绝，最终导致领导体制既不廉洁、高效，更不便民，而是官僚主义盛行。11、 领导规则的不健全我国传统领导体制下，领导规则的不健全是领导体制弊端的主要表现形式之一。可以用领导法规的发展来说明有关领导体制的法规健设不健全。领导规则不健