公共服务型地方政府建设.docx

1、公共服务型地方政府建设新时期我国公共服务型地方政府构建赵贵宁摘要地方政府作为一个国家政治制度的重要组成部分，对于国计民生的意义重大。随着我国经济的不断发展，地方公共需求的日趋变化，对地方政府的公共服务能力提出了新的要求。这就要求我们的地方政府在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，适时实现角色的转型，由经济发展型政府向公共服务型政府转变，更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。关键词地方政府 公共服务 社会管理一、 我国公共服务型地方政府创建的背景20世纪80年代以来，在西方新公共管理运动和治理理论以及新公共服务理论的推动、指引下，西方各国

2、掀起了一股席卷全球的重新审视地方政府的运动，其核心内容是地方政府应该如何更加有效地提供地方公共服务、满足地方民众与日俱增的服务需求，如何建设地方服务型政府。政府不应再是往日高高在上、“自我服务”的官僚机构，而更应该成为踏踏实实为社会公众服务的管理组织，因为社会公众是提供政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报的“顾客”、“客户”或“上帝”，政府的工作应该以顾客为导向，为公众服务，政府应该努力增强对公众需要的回应力。长期以来，由于地方政府职能较为简单，在整个国家体系中的角色也不是很突出，随着社会发展，西方国家纷纷把原来由中央政府或联邦政府承担的大量职能下放给地方政府，致使地方政府在整个经济社会发展

3、中所扮演的角色越来越重要，其最为重要的功能之一就是为全社会提供有效的公共服务。而在我国，地方政府的功能角色是在计划经济体制下的惯性而衍生下来的，地方政府在运行模式、职能范围等各方面都受到自上而下的集权模式的影响。在改革开放和80年代以后，我国地方政府所面临的外在环境的影响对传统公共服务模式产生了很大冲击，我国地方政府也同样面临与西方国家类似的问题，就是如何提高地方政府在公共服务方面的效率。毋庸置疑，西方国家地方公共服务改革的理论和实践为我国地方服务型政府的建设提供了有益的借鉴和参考。在西方政府改革浪潮的背景下，出于我国社会发展的现实需要，20世纪90年代中期，我国地方服务型政府的建设拉开了序幕

4、，从个别地方政府适应经济体制改革，探索进行行政改革，提出“服务行政”和建设“服务型政府”，到现在全面推进“服务型政府”建设，经过不断地探索和试验，取得了很大成就，但总体而言仍处于起步、初级阶段。如何进一步推进我国地方公共服务型政府建设，这依然是目前我们亟需研究和探讨的。当前，我国正处于新一轮的政府机构改革，其目标确定为建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。其核心是要建立适应市场经济发展需要的政府管理体制，强化政府管理职能的转变，要求政府在社会主义市场经济体制已初步建

5、立的新历史条件下，适时实现角色的转型，由发展型政府向公共服务型政府转变，其根本宗旨是为全体公民提供有效的公共服务。特别是发生在2003年“非典”危机警示我们：我们原有的机构改革也好，职能转变也罢，都只涉及政府改革局部操作层面的调整，尚未涵盖政府改革的全部内容。在改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是实现转型，即由经济建设型（发展型）政府向公共服务型政府转变。也就是说，原有的政府管理因为过分强调了政府的经济建设职能而忽视了其应当承担起的社会公共服务职能，然而，这一转变绝不等于说我们政府可以忽略自身的经济职能。现在的改革就是要推动政府由过去过度重视经济建设，政府直接作为经济建设主体直接进入市场的所

6、谓经济建设型政府，转变为政府的职能主要是关注公共服务领域，亦即政府“把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类突发性公共事件”。可以说，“非典”危机是对我国以往只重视经济建设、忽视社会发展和公共服务问题的全面暴露。鉴此，2003年9月15日温家宝总理在国家行政学院省部级干部专题研究班上讲话时指出：“非典疫情的发生和蔓延，给我们一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。接着，温家宝总理于2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究

7、班结业式上正式提出“建设服务型政府”。不难看出，“非典”危机就如一支催化剂，最终导致一个新的概念“公共服务型政府”被正式提了出来，加深了我们党和政府对建立公共服务型政府的认识。随之，全国各地政府都积极行动起来，开展了一场声势浩大的旨在建立“公共服务型地方政府”的行政改革运动。二、 我国公共服务型地方政府建设的重要意义地方政府作为一个国家政治制度的重要组成部分，对于国计民生的意义重大。随着我国经济的不断发展，地方公共需求的日趋变化，对地方政府的公共服务能力提出了新的要求。按照经济发展的一般规律，一个地区人均GDP达到1000美元以上，工业化进入中期阶段，将进入一个加速发展时期。从国际经验看，人均

8、GDP达到1000美元，是向更高层次迈进的阶段，也是经济增长的瓶颈阶段，更是经济高速增长阶段。在这一阶段，要注意全面、系统地完善政府的公共服务职能，强化公共基础设施建设，适度扩大社会福利的覆盖面。因此，在地方政府在治理的过程中，必须大力开展公共服务型政府建设。可以说，构建公共服务型政府是地方政府转型的关键战略，对一个地区乃至一个国家，尤其是我们这样一个人口大国的经济社会的发展和繁荣具有异乎寻常的意义。第一、 实践“三个代表”重要思想的重要体现。 “立党为公、执政为民”具体体现为全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设。这就对政府的执政能力和执政水平提出了更高的要求。我们积极建设“行为规范、

9、运转协调、公正透明、廉洁高效”的公共服务型政府，就是新时期践行“三个代表”重要思想的具体体现。在建设服务型政府过程中，人民群众的利益始终是第一位的，要切实维护人民群众的经济、政治和文化权益，努力解决关系群众切身利益的突出问题，不断满足人们日益增长的物质文化需求。第二、 落实科学发展观的需要。科学发展观是我党对社会主义现代化建设指导思想的新发展。它进一步明确了发展是硬道理，要以经济建设为中心，注重提高经济增长质量和效益；要以人为本，注重统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济与社会发展、统筹人与自然发展、统筹对内改革与对外开放。如果我们各级政府仍然一味地追求GDP的增长，很容易忽视本该由各级政府提供

10、的公共产品和公共服务，进而造成“跋足”发展的局面。特别是当前城乡之间、区域之间、阶层之间差距拉大的倾向比较严重，如果不能对之及时加以矫正，将严重影响我国经济、社会的可持续发展。故此，我们务必要把科学发展观贯彻到公共服务型政府建设中来。第三、 加强政府自身的需要。我国传统计划经济体制下形成的管制型政府长期过于重视和强化管制社会的政治职能，忽视和弱化了社会管理和公共服务职能，致使政府行为出现不少缺位、越位及错位现象。在政治多极化、经济全球化、文化多元化的行政环境下，政府部门已经无法成为惟一的权威治理者，它必须依靠与公众、企业、各种社会组织共同协作治理。相应的，政府必须用公共管理的理念改造自己，必须

11、适时调整政府与市场、企业、事业单位、社会组织、公众的关系，必须调整行政组织结构并优化行政流程。可以说，建设公共服务型政府是我国政府实现自身革命的一个重要载体。第四、 实现政府职能转变与构建和谐社会的需要。在我国进入完善社会主义市场经济体制的阶段后，必然要求我们各级政府加快职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构。政府应该管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地投向社会管理和公共服务领域，把领导精力更多地放在促进社会事业发展并着力建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满

12、活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。第五、 政治文明建设的需要。通过建设公共服务型政府，“公民本位、权利本位、社会本位”的思想逐步确立，政府信息逐步公开，公共管理权力逐步趋于多中心化，政府决策越来越合乎民意，政府法制逐步健全，政府服务水平不断提高，政府责任逐渐明晰，这无疑为加快我国政治文明建设找到了一个合适的突破口，同时也在一定程度上丰富了我国政治文明建设的内容。第六、 应对全球化挑战的需要。全球化实际上把各国政府都置于同一平台上进行竞争，如果政府的治理能力不够强大，很可能会导致其在国际竞争中丧失优势，这就使得各国政府的施政能力都面临着巨大挑战。中国加入WTO是中国融入世界经

13、济的重要里程碑，能否抓住机遇、应对挑战、趋利避害，将是决定未来中国经济走势的关键。因此，入世后我国各级政府必须加快改革步伐，以公众为主体，以市场为导向，以组织提供公共服务为宗旨，不断改善发展环境，不断提高国际竞争力。三、 我国公共服务型地方政府建设存在的问题及其根源探析对当前公共服务性政府建设的状况，我们应该有一个清醒的认识。各个地方政府在公共服务性政府建设中，以前所未有的魄力着重在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进方面，并且在比较短的时间里就能够见到一定的效果。但是与人民群众日益增长的社会公共需求相比，与我国全面建设小康社会的战略目标要求相比，我国政府的公共服务

14、职能还较为薄弱。（一） 我国公共服务型地方政府建设存在的问题1政府与公民、社会的关系倒置，以管理取代服务的现象依然严重 公共服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，应该建立政府依据公民的意志而行动，增强政府对公民的回应性。而在许多地方，建设公共服务型政府只是作为口号，而政府的管理模式和理念还是停留在原先管制型政府的框架内。公务人员的主人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀，而公仆意识却荡然无存。服务观念还没有完全内化到自己的思维中。在行政活动中就表现为习惯于以管理者、命令者自居，偏好于单向的命令和强制方式，而忽视了与权力相伴随的责任。公共政策的制定与执行，往往从政府单方面意志出发，“由民做主

15、”变成了“为民做主”，从公共服务计划安排到服务方式都是政府部门说了算，公众的需求偏好、参与和监督权往往受到忽视。由此导致“政府本位”、“官本位”，进而产生官僚主义、形式主义、“形象工程”等等现象。在他们眼里，公众和社会是被管的对象，而不是服务的对象。2政府职能转变滞后改革的成功经验告诉我们，政府不要去做那些市场可以做到而且可以做好的事情，政府只需做市场做不到、做不好的事情；如果政府硬要越位去做市场该做的事情，那只能收到事倍功半、出力不讨好的效果；相反，如果对于那些市场做不到做不好而社会必需的事情，政府又不去提供服务，那就是政府的失职。在市场经济体制中，政府在发展经济方面应该越来越多地发挥间接的

16、服务和保证作用。也就是说政府职能范围应调整到“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”上来。 而目前的地方政府管理实践中，政府角色不清，既当裁判员，又当运动员的形象比比皆是。许多地方政府仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情，直接参与私人产品的具体经营活动。结果导致本应该由政府提供的公共产品与服务却不足或者短缺。3政府所提供的公共服务效益差、质量低 近年来，我国的公共服务水平取得了巨大的进步，但也仍然存在着很多缺陷和不足，与人民对公共服务的需求相比还有很大差距，公共产品和公共服务的质量有待提高。一方面，政府控制公共服务的范围较宽，难以满足社会投资多元化与消费多元化的需求。另一方面，政府对公共

17、服务的投入缺乏科学规划，不考虑本地实际情况，搞一刀切，盲目建设和重复建设现象比较严重。 公共服务是关乎百姓的生存之本，直接影响到政府的公信力以及公众对政府亲和度。据2005年度零点中国公共服务公众评价指数报告调查结果显示，当前中国公共服务水平总体并不令人满意，总体得分为63. 16分，刚达到及格线。各项公共服务指标得分由高到低依次为：基础教育76. 13分、公共交通71. 95分、医疗卫生67. 48分、公共安全67. 31分、公共事业66. 46分、环卫治理63. 56分、农业生产服务57. 99分、就业服务 45. 82分、社会保障43. 89分。其中，教育乱收费、交通阻塞和医疗服务价格过

18、高成为老百姓最为头疼的问题。4对个人利益、部门利益的追逐导致政府行为失范 从终极根源而言，公共权力来自于社会组织及其社会成员为了避免因彼此的利益冲突而导致的无谓消耗，基于某种契约而进行的自身权力的部分让度。而公共权力的合法性也正是建立在这种公民与政府之间的权能委托基础之上，它规定着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系，政府行使公共权力必须以增进公共福利，维护公共利益为其最基本的价值选择。这是民主国家所确定的一项根本的宪政原则。在我们这个社会主义国家中，政府及其公务员更应当公权公用，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。具体的来说，就是要把权力真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，使人民

19、安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。然而，我们可以看到某些政府部门及其公务人员却违背了人民的委托，公权私用，追逐私人利益、部门利益，造成很严重的权力滥用现象。有的部门违规创收和私设“小金库”，有的固守小团体利益，该下放的管理权限不下放；有的把公共服务型政府建设当成额外的工作，处于应付局面、应付检查状态；还有个别地方将之当作“形象工程”，甚至在建设的名义下，损害群众利益，如强行拆迁，低价征地等等。政府权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约，行政权力的滥用和行政机构的寻租成为阻碍公共服务型政府建设的因素。（二） 我国公共服务型政府建设中存在问题的根源探究1“政府本位”、“官本位”的

20、传统行政文化的桎梏行政文化作为影响整个行政系统的一个重要因素，渗透到行政管理的各个领域，渗透到构成行政系统的各种团体和各个行政人员中，并在其中发挥其特有的功能和作用，是行政组织、行政人员的精神支柱。行政文化先进与否直接影响到行政目标的实现程度和行政管理效率的高低。新中国的成立，使中国化的马克思主义取代了统治中国两千多年的儒学而成为意识形态领域里的显学，从根本上改变了我国传统行政文化的本质。但是传统行政文化的残存，最突出的就是根深蒂固的“官本位、政府本位”的思想，总是以潜移默化的方式对当代行政实践发生着影响。我国地方政府在公共服务型政府建设中所遇到的种种问题，都可以在这里找到思想根源。传统的行政

21、文化对公共服务型政府建设的阻碍主要表现在两个方面：其一、传统的政府本位主义下形成的“政府万能论”对公共服务型政府建设的羁绊政府本位主义的行为逻辑是以政府自身为中心，而以公民以及公民社会为统治或者管理的对象。这正是张康之在限制政府的规模一文中所提到的统治型行政管理型行政的共同特征。政府本位主义下的政府观通常直接表现为政府万能论，认为政府无所不能，对社会公共事务大包大揽，极大的损伤了政府的有效性和政府的服务能力。此外，“政府万能论”还有一个更加天真的幻想。认为政府天然就是公共利益的代表，过分倚重政府包容公共性的一面，而疏忽了政府也有可能偏离公共性的一面。无可否认，在许多情形下，政府与公共性是一致的

22、。从政府的产生、政府的运行及政府的目标等多种角度来看，政府与公共性有着高度的相容性。公共性是政府合法性的来源，是政府有效运作的保障，也是政府存在的意义所在。但是，政府又潜在地是实现公共性的障碍和威胁。由于政府及其公务人员的“经济人”属性，都有追逐私利的动机。政府因其特殊的地位和权力操纵着对公共性的解释权和认定权，一旦政府失去谋求公共性的立场，又缺乏道德和制度的约束，政府就可能出现对公共性的背离，形成一种披着“公共性”外衣的“私人性”。世界各国行政管理的实践表明，在“政府万能论”理念下，不仅有效性会受到削弱，而且公共性也难以得到维系。这也正是20世纪70年代中期以来席卷全球的改革政府运动的初衷所

23、在。其二、传统官本位思想是公共服务型政府建设的是绊脚石官本位实质上是一种官职崇拜，是一种以“官”为本、“官”贵民轻的社会群体心理。它持这样一种观点，即“官”是衡量一切的一般等价物或参照物.在官与民二者的关系中，官本位强调官权，泯灭民权；以“官”为主，以“民”为仆；“官”按其价值来评价、决定和操纵民的行为而“民”只有服从的权利，公仆与主人的关系被本末倒置了。由于这种价值观作祟，行政系统习惯于对经济、社会事务进行全方位的直接管理和管制，社会和人民也习惯于接受这种管理和干预，从而所被倡导的服务理念由于排斥心理总是无法内化为官员的服务行为。而和市场经济相结合的“官本位”则更加可怕，因为在这种情况下权力

24、本身也必然会市场化，腐败问题与权力寻租则不可避免。对落后地区的支援、对于弱势群体的保护、对生态环境的保护都并不能迅速带来经济增长，因此，持官本位思想的政府及其公务人员对这些社会问题都不会采取实质性的步骤来解决，官员们关心的是升官发财、搞政绩工程。显然上述问题的存在与建设公共服务型政府的目标是背道而驰的。因此，实现传统行政文化转型，逐步实现从“政府本位、官本位”到“社会本位、公民本位”的思想转变，对于公共服务型政府建设来说是至关重要的任务。2政府职能过于宽泛，公共服务输出模式亟待改革全球化时代，公民和社会的需求日益多样化、利益愈发多元化，对我国政府公共服务的效率和质量也要求愈来愈高。但由于我国历

25、史长期的积累，形成了“全能主义政府”、“无限责任政府”的管理模式，使得政府的公共服务职能混乱，整个社会还未建立起高效合理的公共服务体系。其根源在于：一方面，社会公共服务呈全方位膨胀趋势，政府负担过重在我国整个体制和社会转型期间，社会公共服务呈全方位膨胀趋势。随着我国社会经济的持续发展、生活水平的迅速提高和城市人口的成倍增长，人们对社会公共服务的需求越来越多，并趋于多样化和个性化。这样，公共服务领域不断扩大，财政供给能力不能满足需求。改革开放以来，我国政府财政支出规模持续下降，财政支出占国内生产总值的比重，己由1978年的31%下降至1999年的16，而发达国家普遍维持在近50%的水平上。以在财

26、政支出中占大比例的公共和社会支出为例，在公共和社会服务这部分支出中，不管是纯公共物品，还是准公共物品，都具有很强社会效应和外部效应。财政近年来虽然相对增加了这类支出，由1978年13.1%增至2005年的27.69，但增长速度不够快，特别是1991年至2005年15年间仅增长3.6%，占财政支出的份额较小，资金需求与资金投入的缺口很大。公共物品和公共服务的供给不足，不仅不能满足这些领域本身的要求，甚至影响到国企改革、市场化程度、公民素质提高和社会稳定等方面的发展。另一方面，是政府独家垄断公共服务的供给，造成市场失灵长期以来，由于我国经济发展水平较低，市场处于供不应求的不平衡状态，为防止市场混乱

27、产生私人垄断，危害公共利益，政府承担了提供公共服务的全部职责。不可否认，在一段时间内，政府对于公共服务的管理的确对保障人民生活、促进经济发展起到了积极作用。但是政府控制的公共服务范围过宽，会造成市场失灵，甚至引起某种程度上的政府垄断。由于公共服务涉及到人们生活的每一方面，公共服务的消费占有很大一部分市场份额，各个政府部门根据所管理的行业特点，均制定了行业规范，这些行业规范往往是凌驾于法律之上的，而市场经济是法制经济，这些部门政令不符合法制建设的要求，并且由于政出多门，常常互相冲突，造成市场混乱。同时，由于经济水平的提高，消费者的基本需求已经可以得到充分满足，并在此基础上产生了得到最优服务的需要

28、。在这种状况下，国家对于公共服务管得过宽，统得过死就不可避免的出现一些弊端，如生产效率低下，服务质量低劣等等。由此可见，重新选择公共服务的输出模式即实现公共服务输出的市场化和社会化，已经成为改善公共服务的必由之路。公共服务的社会化既有利于政府减轻自身负担，还可以形成新的经济增长点，促进市场发育，全面提升政府公共服务能力。3公民社会发育迟滞公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括NGO、公民的志愿性社团协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。而公共服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下

29、，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这意味着公共服务型政府的建设就离不开积极的公民社会。公民社会既主张多元特殊利益、个人权利和自由等等，又赞同普遍利益、公共领域及公共精神等，既制约、平衡和控制国家权力，又与国家互动合作，赋予政府权威以必要的合理性与合法性。公民社会对公共服务型政府有着积极的促动作用：公民社会可以发挥政府和市场所不具备的优势，承担部分公共服务的职能来减轻政府的压力；公民社会组织对政府权力的制约可以把政府行为限制在法律的框架内，确保政府责任的实现；公民社会是公民政治参与的有效依托，也是培育公民参与意识、实现行政民主化的重要条件；公民社会可

30、以充分凝聚并整合社会资本，减少公共利益实现过程中的阻力。难怪莱斯特萨拉蒙赞叹到：“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性政治运动领域，也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。” 公民社会的发展是公共服务型政府建构的重要的社会基础，然而目前以非政府组织为主要载体的公民社会还正处在生长发育阶段，远未定型和成熟，制约着我国公共服务型政府的建构。一是非政府组织体系发育不够健全，社会组织程度不高在我国行政管理体制改革中，由于社会组织化程度低，政府管了许多不该管的事。即使政府正在进行职能转变，社会组织、尤其是非政府组织还

31、是无法有效地承接政府转移出来的职能，以至于有人称:非政府组织本身弱势和缺位的状态，成为了我国政府职能转变的制约瓶颈。二是非政府组织职能错位，导致非政府组织行为失范非政府组织的最大特点就是中介性，但目前的我国非政府组织官办色彩较浓，有的甚至还承担着部分政府管理职能。这样就导致许多非政府组织因有隶属或挂靠的单位而会自觉不自觉地产生倾向性，缺乏独立性和规范性。有些非政府组织在服务、沟通过程中甚至出现一些违法违纪的现象，成为社会寻租和腐败滋生的土壤。三是政府权力对非政府组织的过度影响，导致非政府组织发展乏力一些非政府组织由于挂靠在政府有关部门，其业务活动不是依靠市场，而是依靠政府主管部门的权力；不是依

32、靠平等竞争，而是实行行业事务垄断。在登记管理方面，许多地方没有严格规定，缺乏统一的规划和协调，一方面是乱办非政府组织，另一方面是多头管理、多头审批，加剧了非政府组织行为的不规范。还有的地区、部门和行业规定，本地区、部门和行业内单位验资、资产评估等事务必须由其自设的“翻牌公司”办理；有的行政部门规定与其有业务往来的单位必须到指定的机构办理有关事宜。结果这样的非政府组织实际成了政府办事机构，不利于政府管理部门的职能转变，也影响了非政府组织积极性的发挥。四是缺少规范非政府组织的法律法规体系，非政府组织管理制度还未完善我国目前还没有关于非政府组织整体发展的法律法规体系，对非政府组织的性质、职能、责任、权利等没有做出严格界定，在市场准入、市场秩序、市场监督等方面缺乏法律依据。非政府组织的管理体制还未理顺，政府部门对非政府组织的管理和发展还缺乏明晰的思路，这些方面从根本上制约了非政府组织应有的发展。因而，对于我国公共服务型政府的建构来说，培育成熟的公民社会成为公共服务型政府建设的又一项要务。4政府行为约束机制的不完善导致行政权力的失范公共权力基本职能也可以说是唯一的职能在于通过提供公共服务和公共物品来维护和增进公民的权利和公共利益。但是，由于行政权的目的转向、行政权的运行出现与