国有企业改革中政府角色的定位.doc

1、内容提要本文分三部分，第一部分写我国国有企业改革两大理论思路中政府角色的体现；第二部分写西方发达国家在处理政府与国有企业关系中是怎样定位政府角色的；第三部分写我国新政企关系架构中的政府角色定位。我试图通过理清国有企业改革思路，借鉴西方成功经验，完成我国国有企业改革中政府角色的定位。在国有企业改革思路上，我主张坚持政府控制国家经济命脉前提下，将国有企业分为“政策型”和“经营型”两大类，“经营型”企业必须全部推向市场；在借鉴西方成功经验上，我认为最重要的有三点：一是政府对国有资产的管理从着重控制投入转向着重控制产出，二是强调增强国有企业活力，在国有企业中引进私人资本进行监督，三是政府主要运用经济杠

2、杆、法律和产业政策进行宏观经济调控；在我国新政企关系架构中，将政府角色定位为：国有资产的所有者和监督者、宏观经济目标的设计者和调控者、市场规划者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。引言我国的国有企业改革既有国有企业内部管理方式的改善，又有体制环境的变革；体制的转变涉及多种社会关系，其中最重要的是改革过程中和改革后政府与企业的关系，即在社会主义市场经济中的企业和政府角色定位问题。国有企业改革与政府角色定位是相互包容，紧密相连的两个过程。国有企业体制改革必然涉及政府在政企关系中的地位和作用，政府角色的定位是国有企业体制改革大环境的重要组成部分。因此，要给

3、政府角色定位，弄清楚政府该做什么和不该做什么，首先必须理清国有企业改革思路和政府功能与角色定位。二者之间存在一定的逻辑关系。一是从公共行政理论看，政府是为社会运行、发展提供服务的，政府功能应适应其管理、服务社会的需要；只有理清国有企业改革思路才能根据需要对政府管理企业的功能进行改造。二是就政府与企业的关系讲，国有企业改革应是政府功能调整的先导；要谈政府与企业的关系，必须先讲清楚国有企业怎么样改，然后根据国有企业改革目标，进行政府角色定位。我国国有企业改革理论思路中体现的政府角色我国国有企业改革存在两种理论思路。第一种理论是国有企业改革必须在坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的前提下，建立

4、现代企业制度。认为国有企业应控制国民经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业，政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国家经济。第二种理论是以现代西方经济学理论为依据，认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占绝对主体和控制地位的传统所有制观念。完全按市场经济的要求进行。将国民经济划分为赢利和非赢利两大部门。赢利部门基本上由非国有企业经营，这类企业称之为“经营型”企业；而非赢利部门一般由国有企业经营，这类企业称之为“政策型”企业。国有企业按这两大类进行体制改造，不再强调企业的公有制性质问题，要求国有企业从竞争性行业退出。认为政府是为经济发展提供公共服务的工具，没有必要控制“经营型”企业，也没有

5、必要控制国民经济命脉。前一种理论思路是我国政府所倡导的所有制理论和确定的国有企业改革方向。这一理论思路的主要观点如下：一、强调社会主义国家性质要以公有制主体作为保障，必须坚持政府对国民经济的控制力。以十五大报告关于社会主义所有制结构和国有企业改革的论述最权威：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。这一制度的确立，是由社会主义性质和初级阶段国情决定的”“公有制主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用”“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。”二、认为建立现代企业制度是国有企业的改革方向。十五大报

6、告要求国有企业改革要按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。认为产权清晰的企业法人财产制度是建立现代企业制度的关键；科学的法人治理结构是现代企业制度的管理模式。三、认为股份有限公司制是国有企业改造的主要方式。之所以形成这一认识是因为股份有限公司制能适应社会大生产的需要，为财产的社会化和市场化提供有效的财产组织载体和机制。这集中体现在四个方面：一是财产形成的社会化、市场化。即公司可以在全社会的范围广泛集资和组合资产，从而突破了财产分割封闭的格局和产权作为个别人的、分散的局限；二是资本运用和支配的社会化、市场化，即现代公司从

7、其起点即是以集合方式凝结成一个法人实体并执行着“社会资本“的职能。三是资本运作极其评价的社会化、市场化，即原始产权与法人产权分离，公司资产运作同时受商品市场和股市两重市场的导向、评价和约束；四是产权权能角色的社会化、专业化，即职业理论的形成。四、反对国有企业退出竞争性行业。认为，一是应保持公有制为主体的社会主义性质。国有企业如果从竞争性行业退出就很难做到这一点。二是我国是发展中的社会主义国家，为了维护社会公平及利用国有经济在实行发展中国家的赶超战略目标中所具有的某种优势，政府具有能“集中力量办大事的特点”，国有经济必须保持对国民经济一定的控制力；三是国有企业从竞争性领域退出意味着大量国有企业要

8、卖掉，这需要巨大的社会购买力。这个问题很难解决。我国的私人储蓄增长虽然较快，但这种储蓄主要是用来消费的，资金较分散，无力购买；而且普通居民又不是专业投资者，由于惧怕风险，购买意愿不会很强。我国的民营企业规模，与国有企业相比，相对较小，发展还很不充分；也同样是资金分散，因而无力购买。如果让国外大集团来买断大部分国有企业，则显然是不妥的。因此大面积买掉国有企业是不可能的，那么国有企业退出竞争性领域也就不可能。这一理论思路的长处：一是符合社会主义初级阶段理论关于所有制结构的论述，具有最大的政治生命力。二是改革思路是渐进式的，“摸着石头过河”，边改边看，社会振动较小。三是以建立现代企业制度为方向，进行

9、公司制改革，这是符合现代社会化大生产客观要求的。这一理论思路的模糊之处：1、国家控股企业的产权是否真的明晰。、国家股份的代表者是否明确，代表者是否能实现企业的利益要求；是否能真正建立起“三会”“四权”的科学法人治理结构。、国家控股与建立企业法人财产制度是否相容。第二种理论思路的主要观点如下：一、明晰产权是国有企业的改革关键，但与国有企业产权公有制性质即国家控股不相容。因为某一产权关系是明晰的或者说其边界是清楚的，是指这种产权具有排他性。根据该定义，产权依法归自然人占有是明晰的；现代企业中的法人产权是明晰的，它由公司决策机构即法人代表机构拥有，公司法人依法拥有对公司财产的占有、使用、处置和收益权

10、。而目前改革中的国有企业的产权是不清晰的。一是全民所有产权不是自然人产权；二是股份制国有企业中国家股由谁代表是不清楚的；三是要保持改制后的国有企业仍然是公有制性质，就要求国家股占控制地位，这样作为国家股的政府代表必然控制董事会，法人产权无法独立于原始产权。二、将国民经济分为赢利与非赢利两大部门。国有企业存在的理由是“政策型”企业在国民经济中的必要性：竞争性的市场难以提供具有公共消费即不付费也可消费的产业，使追求自身利益的私有企业不愿涉及，如国防工业；或者是这些产品的社会效益很大，由私有企业提供可能排斥社会上无力付费的消费，如公共交通；同时这些产品与劳务对于整个国民经济与社会平等至关重要。三、国

11、有企业退出竞争性行业。因为只有“经营型”企业私有化，其产权才能真正明晰，才能按照现代企业制度的要求建立企业法人财产制度和法人治理结构；国民经济才能既在微观上保持效益，又在宏观上保持总量平衡。这一理论的长处是在理论上更为透彻地剖析了现代企业制度对企业财产组织形式的内在要求；缺点是风险大，俄罗斯经济改革失败使人心有余悸，意识形态上很难令人接受，涉及巨大的社会购买力问题很难解决。这两种理论思路的分歧点主要是：1、政府是否有必要控制国家经济命脉。2、国有企业应不应该退出竞争性行业。3、国家控股企业是否产权清晰。前者认为政府必须控制国家经济命脉，国家控股企业的产权是明晰的，是能够按照现代企业制度的要求使

12、国有企业成为独立企业法人和市场竞争主体的。后者认为政府没有必要控制国家经济命脉，只要是国家控股企业，其产权关系就是不明晰的，出路只有国有企业退出竞争性行业，以便按自由市场的要求将企业改造成独立市场主体。这两种理论思路共同点是：都认为政府有干预经济的理由，在政府与企业的关系上都主张政企分开，企业按市场经济的要求自主经营，自负盈亏。通过对以上两种改革理论思路的分析，我认为国有企业改革中公有制主体地位应该坚持，政府有必要控制国家经济命脉，国有企业改革主要是研究改革的方法问题，即如何建立现代企业制度的问题。这主要有三点理由：一是我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主体地位；社会主义制度的优越性

13、就在于政府能集中力量办大事和实现人民共同富裕。二是任何一个国家的宏观经济要实现总量平衡，健康和可持续性发展，政府必须拥有足够的宏观经济调控能力。之所以强调这一点，因为我国经济体制正处于向市场经济过度时期，市场体制不健全，市场制度不完善，市场机制无法发挥应有的功能；象西方市场经济国家政府那样利用税收和货币政策两大经济杠杆及极少量的国有企业对国家宏观经济实施调控，对我国经济来说是不够的。我国在经济体制转轨过程中，国家经济需要政府实施调控的地方还很多；宏观经济离不开政府指导和干预，政府也不能失去对国家经济的控制力。我们还可以看到西方国家的政府在大的经济危机面前可干预的能力是极有限的；而我国政府去年在

14、控制亚洲金融危机对我国经济的冲击中所表现出的能力是令人高兴的，这不能不部分地归功于我国经济的公有制主体性质使得政府能力显得强大起来。再一点就是我国是发展中国家，必须利用国有经济的控制力维护社会公平和稳定，实现赶超战略。虽然强调公有制的主体地位；但实现这种主体地位的形式不需要体现在任何一个企业中，而应体现在国民经济总体质和量上。一部分企业可以是国家独资，一部分企业可以是国家控股，更多一部分可以由国家参股。虽然国家对具体企业失去了控股权，但从国民经济总体上讲，分散国有资产可以使国有资产进入更多的企业，更有利于国有资产保值，增值和在整个国民经济中占主体地位，控制国民经济命脉。在这样的前提下，我认为明

15、晰产权，确定法人财产制度是建立现代企业制度的核心。国有企业改革的思路是将国有企业理清为“政策型”和“经营型”两大类，但我国的“政策型”企业可划得更宽一些。“政策型”企业改组为国家独资公司或国家控股公司。“经营型”企业改组为国家参股公司。具体可采用分类指导方法。事实上，一些地方已按照这一思路在国有企业改革方面闯出了一条新路。广东顺德市原有各类国有企业1000多家，1992年后进行大胆改革，仅仅保留了101家，其余国有企业采用兼并、股份合作制等形式，按照现代企业制度进行改组，实现产权主体多元化，成为市场竞争的主体。事实证明，顺德市的国有企业改革是成功的。西方国家政企关系中的政府角色西方理论界根据国

16、有企业改革中出现的新情况和政府管理社会经济功能的新要求，提出了新公共行政管理理论，作为国有企业改革中政府角色定位的指导思想。这一理论的内容较多，与国有企业改革和政府功能有关的观点主要有：1、对政府控制经济的认识。以前认为自由放任的资本主义带来的许多弊端，可以通过国有化来医治；只要把有关国计民生的企业掌握在国家手里，一切问题都解决了；现在认为，即使实现了国有化，企业仍然存在怎样花钱投资才能有效益，提供什么样的服务才算尽职尽责的问题，否则国有化就成了政府越背越重的包袱。企业既然要按照市场规律运作，要生产效益，政府就不能直接管理企业；政府不必通过直接管理企业来保证国家经济基础和社会的稳固，而应当靠国家机器，即通过确立自己的合法性，利用法律赋予的权力去规范、控制市场，使经济按符合国家利益的方向发展。如果将行政管理看成一个过程，那么政府应该从着重控制投入转向着重控制产出。