苏州城道路机动车泊车管理办法.docx

1、苏州城道路机动车泊车管理办法苏州市城市道路机动车泊车管理办法立法后评估报告苏州市市容市政管理局摘 要苏州市城市道路机动车泊车管理办法（苏府2009161号，以下简称办法）由苏州市人民政府于2009年9月15日转发，办法自公布之日起施行，今年由苏州市市容市政管理局对其进行立法后评估。办法立法后评估报告开篇介绍了办法的立法概况和立法后评估工作概况，然后从合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、立法技术性标准、绩效性标准六个方面展开分析，对办法进行全面、客观的评估，并最终形成评估结论，即从管理客体角度，办法实施以来客观上规范了停车泊位的设置和管理，泊车车位得到了一定数量上的增长；从社会评价

2、角度，办法实施效果为一般。接着报告根据评估结论提出建议需对办法进行修改，并从八个方面提出修改意见。一、苏州市城市道路机动车泊车管理办法立法概况近年来，苏州城乡道路交通基础设施建设取得了长足的进步，全市道路公路总里程12346公里，国道498.5公里、省道749公里、市（县）道1576.3公里、乡道3993.3公里、村道5489.5公里，高速公路通车里程达到548公里。随着经济社会的发展和居民生活水平的提高，我市机动车保有量和驾驶员人数连续几年保持高增长率，截止2011年底，全市已拥有机动车223万辆，非机动车272万辆，驾驶员超过196万人。人、车、路之间的矛盾也不可避免的凸现出来，带来了交通

3、安全问题和城区交通拥堵问题。目前，早、晚流量高峰期间，主城区主要道路大多处于流量饱和或超饱和状态，许多地段经常发生拥堵。因此，为了规范城市道路机动车泊位行为，维护交通秩序和市容环境，根据中华人民共和国道路交通安全法、城市道路管理条例、城市道路内汽车停车泊位设置标准等，结合苏州市实际情况，苏州市人民政府于2009年9月15日转发了市公安局、市市容市政管理局制定的苏州市城市道路机动车泊车管理办法（苏府2009161号，以下简称办法）。办法自公布之日起施行，至今已过去三年多。办法共十七条，包括道路泊车位的管理部门、泊车服务单位的选择与管理、泊车规范、违规泊车行为的查处部门等内容。二、立法后评估工作的

4、基本概况（一）立法后评估工作的法律依据江苏省规范性文件制定和备案规定（江苏省人民政府令第 54 号）第三十四条规定：“制定机关应当开展规范性文件制定后评估活动。规范性文件制定后评估的具体办法，按照国家和省有关规定执行。”苏州市规章立法后评估办法（苏州市人民政府令第 98 号，以下简称评估办法）第七条规定：“规章有下列情形之一的，应当进行立法后评估：（一）事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的，其他规章实施满五年的；（二）拟废止或者作重大修改的；（三）拟上升为地方性法规的；（四）人大代表、政协委员提出较多意见和建议的；（五）行政复议、行政诉讼反映出较多问题或者

5、公众、新闻媒体提出较多意见和建议的；（六）市人民政府认为需要评估的。”第二十八条规定：“规范性文件或者重大行政决策的后评估工作，可以参照本办法执行。”鉴于办法实施以来已满三年且涉及公民切身利益，故将其列入本次立法后评估。（二）立法后评估工作过程为了对办法的实施情况进行全面客观的评价，我局成立了以吴文祥局长为组长的评估领导小组，负责对办法立法后评估的领导工作。为了保证评估结论的客观性、公正性和专业性，我局根据评估办法第六条之规定，通过竞争性谈判的方式，聘请江苏简文律师事务所为办法立法后评估活动的项目法律顾问，委托专业法律工作者全程参与评估工作。江苏简文律师事务所接受评估委托后，制定了评估方案，主

6、要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经费使用和组织保障等。在办法立法后评估实施阶段主要开展以下工作： 1.发布评估公告。根据市政府关于印发2012年立法有关工作计划的通知之要求及评估办法第五条之规定，办法作为首批进行立法后评估的政府规范性文件之一，由苏州市市容市政管理局负责具体实施评估活动。2012年3月，我局在局门户网站发布关于规章和规范性文件立法后评估公开征求意见的公告，向本市各级国家机关、社会团体、教学研究机构以及其他单位和个人征求意见。2.开展调查研究，通过多种途径搜集整理评估意见和建议。我局对办法中涉及到的相关群体采取调查问卷、座谈会等形式广泛征集意见。具体情况如

7、下：（1）调查问卷。为了充分做好基础调研工作，广泛听取相关意见，了解不同的社会群体对于办法的认知情况及立法建议，有针对性地设计了调查问卷，并组织开展了立法后评估问卷调查活动。（2）座谈会。办法涉及的相关社会群体征求意见座谈会是向管理相对人征集意见的又一种形式。座谈会邀请了停车管理的相关单位以及停车服务公司和行业协会，对于办法本身、实施后取得的社会效果、管理中存在的问题、对今后立法的建议等有关方面征询了意见。（3）文献调查，包括对与评审对象相关的法律、法规、规章、规范性文件的调查和研究。3.汇总和分析评估意见和建议，并得出初步结论。4.召开专家论证会，听取专家对评估报告的意见和建议。5.召开评估

8、小组讨论会，形成最终的报告文件。三、立法后评估内容（一）合法性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，所谓合法性标准即制定的规范性文件是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的规定。1.合法性审查的依据规范性文件制定应遵循江苏省规范性文件制定和备案规定以及苏州市规范性文件制定和备案审查规定。2.办法制定主体和权限是否符合江苏省规范性文件制定和备案规定以及苏州市规范性文件制定和备案审查规定的规定。经审查，根据江苏省规范性文件制定和备案规定第三条第二款第（二）项的规定以及苏州市规范性文件制定和备案审查规定第六条第二项之规定，市人民政府所属工作部门是规范性文件的制定机关，故本办法制定主体符合规定。

9、 中华人民共和国道路交通安全法第三十三条第二款规定：“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”城市道路管理条例第六条第三款规定：“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。”苏州市市政设施管理条例第三十二条规定：“公安机关交通管理部门应当会同市政设施行政主管部门，根据交通状况和停车需求，依据综合交通规划、公共停车设施发展规划以及城市道路汽车停车泊位设置标准，在城市道路范围内施划停车泊位。”根据上述规定，本办法制定权限符合规定。3.办法制定程序是否符合江苏省规范性文件制定和备案规定以及苏州市规范性文件制定和备案审查规定的

10、规定。经审查，办法由市公安局、市市容市政管理局制定，由苏州市人民政府于2009年9月15日以政府规范性文件的形式按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。故办法的制定程序符合规定。4.办法立法冲突的审查（1）与办法规范客体相近的上位法有： 中华人民共和国道路交通安全法（2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，自2011年5月1日起施行） 中华人民共和国道路交通安全法实施条例（2004年4月28日国务院第49次常务会议通过，自2004年5月1日起施行）城市道路管理条例（1996年6月4日中华人民共

11、和国国务院令第198号发布，自1996年10月1日起施行）江苏省道路交通安全条例（2004年10月22日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2012年1月12日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议第三次修正，自2012年2月1日起施行）苏州市市政设施管理条例（2009年10月27日苏州市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议制定，自2010年3月1日起施行）城市道路内汽车停车泊位设置标准城市道路路内停车泊位设置规范（GA/T850-2009）（2）办法与上位法之间的冲突一是内容上的冲突：行政许可项目不符合法律规定。办法第十条规定：“对泊车服务单位的要求：（一）

12、具备泊车服务从业资质。”经查询，上位法中没有泊车服务从业资质行政许可，而根据中华人民共和国行政许可法、江苏省规范性文件制定和备案规定、苏州市规范性文件制定和备案审查规定，苏州市政府规范性文件无权设定该行政许可。办法第一条依据的江苏省城市道路内汽车停车泊位设置标准，已被城市道路路内停车泊位设置规范（GA/T850-2009）替代，应变更法律依据。办法制定时依据的中华人民共和国道路交通安全法于2011年4月22日进行修正，内容上也应做相应变更。二是审批权限上的冲突：江苏省道路交通安全条例第三十一条规定：“机动车停车位不足的城市街区，市、县公安机关交通管理部门可以根据交通状况和公共停车场建设规划，在

13、不影响行人、车辆通行的情况下，在城市道路范围内施划临时停车泊位，并规定停车泊位的使用时间，设置警示标志。在交通情况发生变化时，公安机关交通管理部门可以撤除停车泊位。停车泊位施划工作规范由省公安机关交通管理部门制定。停车泊位的收费及使用管理办法由省人民政府制定。”而办法第八条规定：“道路机动车泊车实行服务收费，收费标准由市物价部门会市财政部门制定。泊车服务收费使用统一票据。”三是执法主体上的冲突：办法第十四条规定：“车行道违规泊车行为由公安交通管理部门予以查处。人行道违规泊车行为由城管执法部门予以查处。”但是，中华人民共和国道路交通安全法第三十六条规定：“根据道路条件和通行需要，道路划分为机动车

14、道、非机动车道和人行道的，机动车、非机动车、行人实行分道通行。没有划分机动车道、非机动车道和人行道的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。”同时，中华人民共和国道路交通安全法第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”根据中华人民共和国道路交通安全法的规定，人行道属于道路，执法主体应为公安机关交通管理部门，与办法中规定的城管执法部门存在冲突。（二） 合理性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，合理性标准即公平、公正原则是否得到体现；各项管理措施是否必要、适当；法律责任的设定是否

15、与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。通过座谈会和问卷调查，我局认为办法在实施以来体现了公平、公正的原则，且适用的对象未提出在实施以来在公平公正性上存在疑问。但是在实践中，仍存在一些问题。1.办法第九条规定：“道路服务收费收入由财政部门实行专项管理，用于泊车服务管理和设施维护建设”。道路停车泊位是社会公共资源，实行有偿使用，使用道路停车泊位临时停放车辆，是对公共资源的消耗与利用，理应缴纳道路临时停车位资源占用费，而非道路服务费。2.在泊车管理方面还缺乏以下内容：（1）关于扩大利用城市道路扩充临时泊车场所的具体规定；（2）缺乏灵活有效的利用收费制度改变出行习惯、停车习惯的方法（如：鼓

16、励分时收费等）由此可见，办法实施以来总体上合理性较高，但是在解决现实问题方面仍有改进的空间。（三）协调性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，协调性标准即规范性文件与同位阶的规范性文件以及国家政策是否存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。办法与同位阶的规范性文件以及国家政策不存在冲突。但有一点需做特别说明：根据苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法第十五条的规定：“城管执法部门行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的，对不按照规定在城市人行道上停放机动车的行政处罚权。”这一点与上述法律冲突中执法主体的冲突是不一致的。（四）可操作性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，可操作性

17、标准即规定的制度是否切合实际，易于操作；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当、简便。1.办法第五条规定：“道路泊车服务的管理工作由市市容市政管理部门负责。”办法第六条规定：“道路、广场的泊车服务管理工作由市市容市政管理部门组织市区道路停车管理所具体实施；街巷的泊车服务管理工作由各区政府组织区市容市政管理部门或属地街道办事处具体实施。”在办法中，将泊车管理分区域地设定了市容市政管理部门和街道办事处双重的管理主体。规定的制度不切合实际，双重的管理主体，必然引发矛盾。2.办法第十一条：“对泊车服务人员的要求：（三）加强巡查，避免发生停放车辆被损被盗”。此款规定对泊车服务人员要求过高，不易操作

18、，实现的可能性较小。因为泊车服务人员非安保人员，其职责更多的是实现公共停车泊位的有序、规范使用。（五）立法技术性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，立法技术性标准即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规范性文件的正确、有效实施。经过评估，办法立法技术方面存在以下问题：1.苏州市区划发生改变，办法第十六条规定：“本办法实施范围为平江区、沧浪区、金阊区。吴中区、相城区、苏州工业园区、苏州高新区可参照执行。”现应变更为：“本办法实施范围为姑苏区。吴江区、吴中区、相城区、苏州工业园区、苏州高新区可参照执行。”2.如可操作性标准中所述，办法第五条规定：“道路泊车服务的管理工作

19、由市市容市政管理部门负责。”第六条规定：“道路、广场的泊车服务管理工作由市市容市政管理部门组织市区道路停车管理所具体实施；街巷的泊车服务管理工作由各区政府组织区市容市政管理部门或属地街道办事处具体实施。”在同一市区不能够出现二个主管部门，上述规定明显存在矛盾。（六）绩效性标准根据苏州市规章立法后评估办法的规定，绩效性标准即规章是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益是否明显高于规范性文件制定和执行的成本。1.效益评估方法（1）调查问卷。为充分做好基础调研工作，广泛听取各方意见，了解管理方、发布人与受众对办法的了解情况及立法建议

20、，有针对性地设计了一份调查问卷。现根据问卷调查统计数据（共427份），主要就以下几项数据进行归纳汇总分析：被调查人群的结构说明对市民停车需求的分析市民所反映的停车现状市民对停车规范的意见和建议分析根据以上图表以及未呈现出来的问卷调查中的其他统计数据，得出结论如下：一是有车一族数量较多，且车的用途偏向刚性，泊车将成为市民日常生活中的普遍问题；二是市民对现存的泊车管理评价一般；三是市民普遍觉得泊车位供不应求，管理效果不理想，使用者自觉性不高；四是大多数市民接受经济杠杆方式的管理。（2）座谈会在了解了社会公众，尤其是泊车位的使用者对城市道路泊车管理情况的反馈后，又召开了针对泊车管理服务公司和泊车行业

21、协会的座谈会，询问了管理过程中遇到的相关问题，并展开讨论。根据泊车服务公司反映，泊车人员按序停放的情况比较差，停车位被强行占据的情况也较严重，特别是一些商家长期固定占用店门前的停车位。对于这些违反规范性文件的情况，实际操作中没有有效的解决方式。（3）办法实施以来的绩效办法实施以来，停车管理不断创新，道路停车泊位不断拓展，管理服务不断提升，有效地缓解了市区停车难这一矛盾。2009年停车泊位3885个（截止到2009年12月），2012年停车泊位6200个（截止到2012年12月），三年停车泊位增长2315个。办法实施以来，共组织联合执法12次，较好地解决了停车泊位周边车辆乱停乱放现象，占用停车泊

22、位、设置障碍物的情况有所减少。停车泊位设置更加规范，停车资源管理逐步规范统一，新增道路停车泊位由停车管理部门进行日常管理。市场化管理停车泊位达到91%。四、评估结论及立法建议（一）评估结论从社会评价角度，办法实施效果为“一般”。办法实施以来，对于市区泊车的管理以及扩充停车的场所确实取得了一定程度的成绩，对泊车服务人员的服务规范起到了较好的引导和管制作用。但是，由于车辆保有数量不断增长，而停车场所的建设远远跟不上车辆的增长，因此从社会评价角度，办法实施以来效果一般。从管理客体角度，办法实施以来客观上规范了停车泊位的设置和管理，泊车车位得到了一定数量上的增长。而这一点在调查中也得到了认同。根据上述

23、分析，规范城市道路机动车泊车十分必要，对此办法具有不可替代的积极作用，因此建议修改办法，使其在规范城市道路机动车泊车行为，维护交通秩序和市容环境上取得更大的社会效益。（二）立法建议1.将办法中第一条、第三条中的江苏省城市道路内汽车停车泊位设置标准修改为城市道路路内停车泊位设置规范（GA/T850-2009）。2.第五条、第六条应当协调一致，确定管理主体。或者按照办法第五条的规定将所有管理工作归由市市容市政管理部门负责，或者按照办法第六条规定，将道路、广场与街巷的管理工作相区分，并分别定义道路、广场、街巷，保证该规定能得到正确执行。3.办法第八条：“道路机动车泊车实行服务收费，收费标准由市物价部

24、门会市财政部门制定。泊车服务收费使用统一票据。”修改为：“道路机动车泊车占用公共资源实行收费。泊车收费使用统一票据。停车泊位的收费及使用管理办法根据省人民政府有关规定执行。”另，可考虑短时间内免费停车的便民规定。4.删除办法第十条第一项：“（一）具备泊车服务从业资质。”5.将办法第十一条：“对泊车服务人员的要求：（三）加强巡查，避免发生停放车辆被损被盗”。修改成 “在城市道路泊车场所内，泊车服务人员负责引导车辆停放，收取公共资源占用费用。泊车服务人员不承担车辆保管职责，但泊车服务人员应加强巡查，发现停放车辆正在遭受被损被盗的，应予制止”。 6.办法第十四条规定：“车行道违规泊车行为由公安交通管

25、理部门予以查处。人行道违规泊车行为由城管执法部门予以查处。”鉴于“人行道违规泊车行为由城管执法部门予以查处。”与上位法冲突，并且考虑到其他地方性法规中已有规定，因此建议删除。7.根据座谈会以及专家论证会的意见，建议在修改中考虑将办法扩大为一部规范所有停车行为的规范性文件或政府规章。有利于以综合性的方式，从宏观和微观方面最大程度的解决或减轻停车难的问题。8.由于苏州市区划的改变，办法第十六条规定：“本办法实施范围为平江区、沧浪区、金阊区。吴中区、相城区、苏州工业园区、苏州高新区可参照执行。”现应变更为：“本办法实施范围为姑苏区。吴江区、吴中区、相城区、苏州工业园区、苏州高新区可参照执行。”苏州市

26、城市道路机动车泊车管理办法第一条 为规范城市道路机动车泊车行为，维护交通秩序和市容环境，根据中华人民共和国道路交通安全法、国务院城市道路管理条例、江苏省城市道路内汽车停车泊位设置标准，结合我市实际，制定本办法。第二条 城市道路机动车泊位（以下简称道路泊车位）是指利用城市道路、广场、街巷等公共场所，由政府主管部门依法统一设置的供机动车临时停放的场所。第三条 道路泊车位按照江苏省城市道路内汽车停车泊位设置标准设置，设立统一标识。第四条 道路泊车位的设置（撤除）由市公安交通管理部门负责。第五条 道路泊车服务的管理工作由市市容市政管理部门负责。第六条 道路、广场的泊车服务管理工作由市市容市政管理部门组

27、织市区道路停车管理所具体实施；街巷的泊车服务管理工作由各区政府组织区市容市政管理部门或属地街道办事处具体实施。第七条 道路泊车服务单位由管理工作具体实施部门按照市市容市政管理部门确定的办法择优选用。第八条 道路机动车泊车实行服务收费，收费标准由市物价部门会市财政部门制定。泊车服务收费使用统一票据。第九条 道路服务收费收入由财政部门实行专项管理，用于泊车服务管理和设施维护建设。第十条 对泊车服务单位的要求：（一）具备泊车服务从业资质；（二）遵守有关法律、法规、规章和行业管理规范；（三）建立并落实教育培训、服务、安全等各项管理制度；（四）接受有关部门的指导、检查和考核。第十一条 对泊车服务人员的要

28、求：（一）统一着装，佩戴服务牌证，按标准收费，一车一票；（二）对寻泊车辆应主动引导、安全提示，维护泊车秩序；（三）加强巡查，避免发生停放车辆被损被盗。第十二条 对泊车驾乘人员的要求：（一）按照标志牌公布的车型、时间和标线、方向有序泊车，规定位置以外不得泊车；（二）不得损坏泊车设施，自觉维护公共环境；（三）按规定标准支付泊车费，保管好泊车凭证；（四）关闭车门、车窗，落实防溜、防盗等安全措施，贵重物品随身携带；（五）不得将载有易燃、易爆、有毒、有害等危险品及违禁物品的车辆驶入泊车位。第十三条 任何单位和个人不得擅自设置、撤除泊车位，不得在泊车位内设置障碍、妨碍泊车。第十四条 车行道违规泊车行为由公安交通管理部门予以查处。人行道违规泊车行为由城管执法部门予以查处。第十五条 违反本办法其他规定的，由职能部门依据相关法律法规予以处理。第十六条 本办法实施范围为平江区、沧浪区、金阊区。吴中区、相城区、苏州工业园区、苏州高新区可参照执行。第十七条 本办法自公布之日起施行。