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1、湘潭大学行政管理专业考研书目行政管理学笔记第二章 行政环境第一节 行政系统与外部环境的互动分析一、行政环境的含义（一）行政系统的界线行政系统的界线是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相区别，又彼此关联的中介环节。行政系统的界线有两种功能：一是抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。行政系统的界线具有开放性和可渗透性。（二）行政环境的含义行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。某种因素或条件之所以成为行政系统的外部环境，首先，必须处于行政系统界线之外，其次

2、，必须与行政系统相关联。二、行政环境的构成行政环境可分为自然环境与社会环境两大类。（一）自然环境自然环境指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。（二）社会环境社会环境指在行政系统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。三、行政系统与外部环境的互依性（一）行政系统对外部环境的依赖这是行政系统与外部环境互依性的首要表现。行政系统只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。（二）行政系统对外部环境的选择与塑造行政系统与外部环境的关系是辩证统

3、一的关系。外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。行政系统首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。（三）宏观环境与微观环境影响行政系统的外部环境有宏观与微观之分。宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。第二节 经济和政治环境对行政系统的影响一、经济环境对行政系统的影响经济生活是人类社会生活最基本的领域。经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境。它是有重要影

4、响的各经济要素的综合。这些要素，又可高度概括为生产力（包括物质生产和人口生产）与生产关系（包括经济体制）两大方面。（一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响1. 生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质。2. 生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置。3. 生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础。4. 人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响1. 基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化。2. 具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。行政系统功能配置和运行模式有以下特征：直接而广泛；命令强制；企业被动适应。二、

5、政治环境对行政系统的影响。（一）国体直接决定着行政系统的基本性质（二）整体规定了行政系统的具体形式和地位（三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善制度（四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度。（五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态（六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位（七）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响一、文化环境对行政系统的影响广义的文化是指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。狭义的文化是指社会的意识形态

6、。即价值观念和行为模式。行政文化是整个社会文化的一部分，它是人们关于行政系统的价值观念，以及该观念所相应要求的行政系统的行为模式。（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响1. 不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望2. 不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望3. 对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响1. 血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭。2. 唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志。3. 法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。（三）关于行政系统运行方

7、式的观念对行政系统的影响1. 行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度。2. 行政系统运行方式的法治观念，又分专制主义和民主主义的法治观念。（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响1. 特殊的人际关系观念2. 普遍的人际关系观念（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。1. 行政道德知道这行政系统成员的政治方向。2. 行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度。3. 行政道德影响行政系统成员的社会地位。二、民族环境对行政系统的影响（一）民族环境影

8、响政府的民族政策及相应的行政机构设置（二）民族环境影响着行政系统的体制（三）民族环境制约行政系统权力的行使（四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小（五）中国的民族环境对政府行政系统的影响三、宗教环境对行政系统的影响（一）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使（二）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统的影响一、 自然环境对行政系统的影响（一）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式（二）自然资源与国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功

9、能体系（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织二、国际社会环境对行政系统的影响国际社会环境是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和。1. 国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构。2. 重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构。3. 国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构。4. 国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。5. 国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有

10、法律约束力的国际法所制约。第五节 创建良好的外部环境一、 创建良好的经济环境（一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构（二）建立、健全符合本国国情的经济体制（三）充分调动一切人才物力，发展生产力，提高人民的生活水平1. 充分、合理地开发与利用自然资源。2. 合理开发与利用人力资源3. 建立科学的微观控制机制4. 建立科学的宏观调控机制二、创建良好的政治环境（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法治化（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现（三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社

11、会主义方向（四）大力推动法治建设三、创建良好的文化、民族和宗教环境（一）创建良好的文化环境1. 树立民主意识2. 树立法律意识3. 树立双向沟通意识4. 树立政绩意识5. 树立新的行政道德意识（二）创建良好的民族环境1. 坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯。2. 加强民族团结，培养国家民族意识。3. 在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实现民族区域自治。4. 积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。（三）创建良好的宗教环境1. 实行政教分离。2. 保护宗教活动的正当场所。3. 加强行政系统与宗教界的双向沟通。4. 宗教信仰自由与其他民主权利一样受法

12、律的约束。四、创建良好的国际社会环境（一）培养行政系统成员的国际意识（二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境（三）坚持独立自主的外交政策（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流第三章 行政职能第一节 行政职能概述一、行政职能的含义和特点行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；反之，它发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。行政职能有如下特点：执行性；多样性；动态性。二、行政职能体系（一）行政管理的基本职能1. 政治职能这是维护国家统治的基本职能，核心在维护和

13、巩固国家政权。包括专政和民主两个职能方面。2. 经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。我国政府经济职能主要有两类：社会经济管理职能和国有资产管理职能。3. 文化职能4. 社会职能（二）行政管理的运行职能1. 决策职能2. 组织职能3. 协调职能4. 控制职能（具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反馈控制）三、行政职能研究的意义1. 科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义。2. 科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。3. 科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。第二节 西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行

14、政职能特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法。奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。三、垄断资本主义时期的行政职能这一时期资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合。四、当代资本主义的行政职能当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：1. 行政职能扩大。2. 政治职能中的暴

15、力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强。3. 政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行第三节 转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必然性、必要性（一）政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求（二）政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要（三）政府职能转变是机构改革的重要前提和基础二、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。（二）职能关系的理顺职能关系指不同管理职能该由谁来行使和管理主体间职责权限的划分。1. 理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系。2. 理顺政企关系（基本原则是权力下

16、放，政企分开）。3. 理顺政府与市场关系政府与市场关系的总原则是：市场机制能解决的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。4. 理顺政府与社会的关系5. 理顺政府内部各职能部门的关系（三）职能方式的转变职能方式的转变主要体现在：1. 由运用行政手段为主转为运用积极手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。2. 由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。第四章 行政组织第一节 行政组织概述一、行政组织的基本概念（一）行政组织的含义行政组织是形态组织结构和动态组织活动过程的统一。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。（二）行政组织的基

17、本要素1. 组织目标 2. 机构设置 3. 人员构成 4. 权责体系 5. 法规制度 6. 物质因素（三）行政组织的特性第一，政治性与社会性。第二，法制性与权威性。第三，系统性与动态性。行政组织与其他社会组织有联系又有区别。1. 行政组织与共产党组织的区别。2. 行政机关与权力机关的区别。3. 行政机关与司法机关的区别。4. 行政组织与民间组织的区别。5. 行政组织与非正式组织的区别。二、行政组织的类型以上下级的权限关系为标准，可分为集权制与分权制；以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制与职能制；以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会制和混合制；以组织的不同功能和作用

18、来区分，可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、辅助机构、派出机构。三、行政组织结构（一）行政组织的纵向结构纵向结构即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。1. 管理层次与管理幅度的关系幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。2. 层次管理的原则：一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层。（二）行政组织

19、的横向结构横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，也是同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。从各部门的职能范围和业务性质看，可分为一般权限和专门权限部门。横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能部门，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。缺点是事权分散，容易有扯皮和推诿的现象。（三）行政组织纵向、横向结构的统一单纯纵向、横向型结构各有优缺点，一般把两者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其相互补充、制约，是前两种结构的发展。第二节 行政组织理论一、西方行政组织理论的演变这种演变大致分三

20、个时期，形成三种理论。（一）古典行政组织理论共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。（二）新古典组织理论特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。（三）现代组织理论主要有系统分析组织理论和权变组织理论。二、马克思主义的行政组织理论（一）马克思、恩格斯的组织理论（二）列宁的组织理论（三）毛泽东、邓小平的组织理论第三节 行政组织的编制管理一、

21、编制管理的含义及其意义（一）编制管理的含义广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备进行的管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理三个方面。（二）编制管理的意义1. 是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。2. 是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。3. 有助于节省财政开支。二、编制管理的原则和方法（一）编制管理的原则 1. 精简原则 2. 统一原则 3. 编制立法原则（二）编制管理的基本方法 1. 行政方法 2. 经济方法 3. 法律方法

22、第五章 行政领导第一节 行政领导概述一、领导及其特点（一）领导的概念领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。按权力基础进行分类，有正式领导和非正式领导；按行为发生的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按行为发生的领域分类，有政治领导、行政领导和具体业务领导。（二）领导的特点1. 领导是一个社会组织系统此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。2. 领导是动态的行为过程领导的三要素构成两对基本矛盾：一是领导者与被领导者的矛盾；二是领导活动参与主体（领导者与被领导者）与领导活动客体的矛盾。3. 领导是高层次的管理4. 领导是体现高度权威的管理活

23、动（三）“领导”与“管理”：概念的异同辨析1. 在广义或外延层次上二者具有相等性。2. 在狭义上两者具有本质差异性。3. 二者广义和狭义的混合关系。二、领导、管理工作的专业化（一）领导、管理工作专业化的含义领导、管理工作的专业化，是科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。（二）领导、管理专业化的意义1. 在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于第一，领导、管理工作健康发展的需要。第二，纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要。第三，有利于提升领导、管理者的专业素质。2. 在理论方面，准确认识领导、管理工作专业化有利于领导、管理学科的建设和发展。（

24、三）领导、管理专业化的途径关键是各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训和进修，自觉掌握领导、管理理论与方法，主义总结提高，较快、较好地实现由专业知识与技术的“硬专家”领导、管理，向具有战略决策、组织指挥、教育与激励及协调控制能力等的“软专家”领导、管理的转变。三、行政领导的含义和作用（一）行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。（二）行政领导的特点1. 行政领导发生在行政管理活动中2. 执行性是行政领导的重要特征3. 从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有

25、鲜明的政治性（三）行政领导在行政管理中的地位和作用1. 行政领导是行政管理协调、统一的保证2 行政领导是行政管理过程的战略核心3. 行政领导是行政管理成败的关键第二节 行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位（一）行政领导者职位的含义行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体。（二）行政领导者职位的特点1. 职位是以“事”为中心确定的2. 职位设置有数量的规定性3. 职位本身有相对稳定性二、行政领导者的职权（一）行政领导者职权的含义由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。职权是行政领

26、导者发挥支配性影响力的实质条件。（二）职权与职位的关系1. 从职权的特点来看（1）职权与职位联系在一起。（2）职权与职位有对称关系（3）职权是法定权力2. 从职权的范围来看行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权。三、行政领导者的责任（一）行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。（二）行政领导者责任的内容主要由政治、工作、法律三个方面构成。四、行政领导权威（一）行政领导权威的含义行政领导的权威是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。（二）行政领导权威的意义坚强有力的行政领导权威

27、是我们整合多元化利益、调动一切积极因素、捍卫全体人民长远和根本利益、实现四化建设的重要保证。（三）维护行政领导权威的原则1. 首先取决于党中央和国务院的权威。2. 必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导机制。3. 必须在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强领导核心。4. 必须与维护国家法律的权威统一。5. 必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。第三节 行政领导制度一、民主集中制（一）民主集中制的含义民主集中制是民主制和集中制相结合的制度。（二）民主集中制的主要内容民主集中制是我国根本的行政领导制度。（1）全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产

28、生，对人民负责，受人民监督；（2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；（3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响其他行政领导制度。二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制（一）集体领导与个人分工负责制的含义（1）集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。实行集体领导，应坚持少数服从多数原则。（2）个人分工负责制是领导集团内成员为执行集体领导意志而

29、密切配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。（二）集体领导与个人分工负责制的关系集体领导和个人分工负责是辩证的统一，不可偏废或分割。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。（三）行政首长负责制集体领导与个人分工负责制的具体形式行政首长负责制。它是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。三、日常的具体行政领导制度（一）行政领导者与行政活动参与者的关系制度这种是行政领导的民主原则最直接的要求和体现

30、。（二）上下级行政领导者之间的联系制度最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件是：一是对行政领导的共同使命提高行政效率、增强合作意识、提高社会效率、提高社会效益、实现行政目地有共同的认识。二是对对方都抱着尊重的态度。（三）协调行政领导班子内部关系的制度（1）行政领导班子要有搞好工作的共识。（2）行政领导班子应主要依靠公开、合理的制度安排协调内部关系。（3）行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。第四节 行政领导的方法、方式和艺术一、行政领导方法的含义行政领导方法是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：（1）领导制度要求的有广泛制约力与影响力的根本方法。（2）提高工作效率具体可变的方法，随时间和条件的变化而改变，即行政领导方式和艺术。二、根本的行政领导方法（一）实事求是的方法1. 实事求是方法的含义实事求是既是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法、工作方法。2. 实事求是方法的基本内容第一，一切从实际出发，反对主观主义。第二，发挥主观能动性。第三，坚持用实践检验和发展真理。（二）群众路线的方法1. 群众