城市化规律与我国城镇化战略策略选择及制度创新.docx

1、城市化规律与我国城镇化战略策略选择及制度创新城市化规律与我国城镇化战略策略选择及制度创新陈玉光（中共青岛市委党校，山东青岛，）摘要世界城市化进程遵循着“人口城市化与城市二、三产业对劳动力的需求相适应”等七条基本规律。推动我国城镇化快速健康发展，必须确立和实施以大城市带动城市群发展和产业带动两大战略。在策略上，要坚持城镇化与新农村建设协调并进，并在工业化进程中采取合理的技术选择。通过制度创新，建立起以人口迁徙自由为最终目标的户籍管理制度，规范的农地流转市场体系、统筹城乡的劳动就业制度和城乡一体化社会保障体系，促进农村人口向城镇的转移。关键词城市化规律战略策略 制度创新中图分类号 F291.1文献

2、标识码A 文章编号 1001-862X(2010)06-0017-06中国是一个农业大国，目前仍有占全国总人口%的人口生活在农村，人均耕地只有39亩。由于农村人与资源的矛盾非常突出，加之农业的风险大，比较效益低，尽管近些年来国家采取了一系列强农惠农政策，但也只是在一定程度上改善了农民的生产生活状况，而不能从根本上富裕农民。欲从根本上解决“三农”问题，就必须遵循现代化发展规律，积极推进城镇化进程，大量减少农村人口，设想一个国家的大量人口长期滞留于农村而能够实现现代化是不可能的。这些年来，“城镇化”问题成为国内理论界众多学者研究的重点和热点之一，研究涉及的内容非常广泛，包括城镇化的内涵、城镇化与工

3、业化进程、第三产业发展及现代化的关系、城镇化的发展速度、质量和动力、城镇化与资源节约和环境保护、城镇化与人口流动、城乡就业政策调整、户籍制度改革、农村土地流转、城乡社会保障体系的完善与对接、进城农民工问题、农民市民化、城中村改造、城市发展规划与管理等等，著述甚多，并取得了很多有重要价值的成果。但在一些重要问题上，无论是在理论研究还是实践推进上都存在一些不足，如在城镇化的战略上，如何认识大中小城市和小城镇的地位和功能定位？如何正确处理不同等级城镇之间的关系？学术界就先后提出过多种不同观点和模式，至今未达成共识，认识上不统一导致我们在实践上走了很多弯路。再如，片面追求城市规模扩张而忽视了城市基础设

4、施建设、就业空间的拓展、政策配套、功能的提高和生态环境的保护；长期制约城镇化的户籍障碍、就业歧视、城乡社会保障制度不衔接等问题至今未得到根本解决等问题的存在，说明我们还没有真正认识和驾驭城镇化的内在规律。迫切需要对城镇化的规律进行专门研究，以此为认识工具，重新审视我们走过的城镇化道路，理清发展思路，推动我国城镇化快速健康发展。一、世界各国的城市化遵循着不以人的意志为转移的客观规律尽管世界各国城市化所走的道路、采取的模式千差万别，但认真总结分析，就会发现其中蕴含着以下一些普遍规律：（一）人口城市化与城市二、三产业对劳动力的需求相适应的规律这是一条贯穿城市化进程始终的最普遍、最根本的规律。首先是工

5、业的发展产生了对劳动力等生产要素的需求，吸引农村人口流入工业区；人口的增加和工业的进一步发展又创造出更多的第三产业的就业空间，吸引农村劳动力进入第三产业。城市化进程遵循着工业发展（在初始阶段，第三产业对人口向城市的转移拉动作用不明显）人口城市化第二、三产业发展人口城市化的轨迹运行。工业化是最早推动城市化发展的根本力量。城市化进程与工业化发展相互促进，并与经济发展水平高度相关。著名经济学家钱纳里通过对101个国家的相关数据分析，认为在一定的人均GNP水平上总有一定的生产结构、劳动力配置结构和城市化水平相对应。把握城市化规律，客观上要求城市化发展要与工业化程度、经济发展水平相协调。第二产业和第三产

6、业在城市化发展的不同阶段所发挥的作用是不同的。在城市化的低级和中级阶段，第二产业对农村人口向城市的转移形成巨大拉力；在城市化的高级阶段或成熟阶段上，第三产业的作用明显高于第二产业。（二）城市化发展速度与城市化已达到的现实水平密切关联，使城市化进程呈现出明显的阶段性特征，整体趋势呈现为倒“S”平滑曲线英国学者范登和美国地理学家诺瑟姆根据对各国城市发展变化的实证研究得出结论：城市发展具有阶段性规律，整体趋势呈现为倒“S”平滑曲线。在初始阶段，农业经济占主导地位，城市化速度缓慢，当城市人口超过10%时，城市化水平逐步加快；当城市人口超过30%时，城市化进入加速阶段，工业规模迅速扩大，农业人口向城市快

7、速聚集，这一趋势一直要延续到城市人口达到70%以后才逐步减缓；此时，城市化开始步入成熟阶段，农业人口经历大规模的迁移后，人口压力减小，而且农村经济和生活条件大为改善，城市就业市场日趋饱和，导致城市对农村的吸引力大大减弱，城乡间人口实现动态均衡。（三）在一般情况下（除政府因政治和军事目的组织人口迁移外），人口城市化实质上是一个生产力要素在利益驱动下优化配置的过程，城市化健康发展的制度保证之一是人口迁徙自由城乡居民收入水平、生产和生活条件的巨大差距，是农村人口向城市迁移的内部驱力。这对于人口转移的方向和城市的发展规模影响巨大。“逆城市化”和“再城市化”都是这一规律的特殊表现。人口迁徙自由是城市化健

8、康发展的户籍制度保证。（四）良好的区位优势和企业投资环境是城市发展的重要条件区位优势包括：具有适宜于人类生存居住的地理和气候条件、适宜于农业发展的肥沃土壤、适宜于工业发展的丰富的矿产资源、具有天然水陆运输之便等，具备这些条件的地区将会优先形成城市，并获得较快发展。这一点对于城市规划布局至关重要。此外，城市政府管理成本和效率的高低，政策是否有利于企业投资后获得较其他地区更多的回报，都将影响企业的投资取向，并进而影响城市发展速度、规模和功能。（五）城市化的发展是一个“聚集效应”和“扩散效应”辨证统一的过程，由不同等级的城镇产业分工明确、密切协作，功能互补，在空间上合理布局，形成强大的城市群，是城市

9、化的主体形态和发展趋势城市与其周边区域存在各领域的联动关系，并与城市化的发展阶段紧密相关。在城市化的早期和快速发展阶段，呈现明显的“聚集效应”。城市凭借其在劳动技术、工艺、资金、交通、信息等各方面占据的优势，成为区域经济发展的增长极，在规模效应机制的作用下，周边地区的人口、信息和各种生产与生活资源源源不断地流向城市，并进一步推动城市规模迅速膨胀，实现更大程度上的集聚。当城市化步入相对稳定的成熟阶段后，城市更多是向周边地区释放其能量，以点带面，拉动整个区域的经济、文化和政治等全面提升，即由聚集走向扩散，形成“逆城市化”趋势，此时，“扩散效应”占据主导地位，由中心城市和周边卫星城市构成的城市群或城

10、市带开始形成。事实上，在城市化发展过程中，聚集与扩散并无严格的边界区分，这两大机制始终在发挥功效，只是在特定阶段某一种效应相对另一种效应表现更为显著而已。从各国走过的城市化道路看，以中心城市带动周边次中心城市、小城镇协调发展，成长为各方面综合实力和功能都很强大的城市群是普遍趋势。（六）在增长方式上，城市化的发展都经历了一个从粗放型增长到集约型增长的转变过程 早期和中期的工业化、城市化是以对农地等资源的大量占用、能源的高消耗和对生态环境的严重破坏为代价的；进入高级阶段，开始向集约节约利用有限的资源，保护生态环境转变，以求人类的永续发展。（七）从城乡关系来看，城市化的发展都经历了城乡分离、城乡对立

11、甚至是城市剥削乡村到城乡统筹发展、城乡良性互动、城乡一体化、城乡差别逐渐缩小的过程上述基本规律反映了城市化进程中各相关系统、要素之间的内在的本质的必然的联系，凝聚了世界各国城市化的宝贵经验，为我国城镇化建设提供了有益的借鉴，我们在推进城镇化的进程中必须严格遵循这些客观规律。二、中国城镇化的战略策略选择（一）推进中国城镇化必须确立并实施科学的发展战略城镇化发展战略的制定涉及到不同等级城镇的地位、功能、相互关系以及城镇化发展的动力等根本性问题。在不同等级城镇的关系问题上，我国理论界先后提出过五种不同观点，目前国家倡导的是重点发展中小城市并把小城镇放在非常突出地位，1这将导致两个方面的偏差：一是违背

12、世界城市化历史进程中大城市优先发展并带动城市群发展的普遍规律和趋势，将遏制中国城镇化的速度，影响城镇化的质量。这一决策忧虑的是“大城市病”的问题，而从中国的实际看，所有大城市在管理上都远远优于中小城市和小城镇，中小城市和小城镇在发展中存在的问题比大城市要多得多。这里要讨论的问题不是大城市要不要发展的问题，而是如何更好地发展的问题，如大城市最理想的空间扩展模式是什么？关于这一问题将另文论述。二是由于大多数小城镇缺乏完善的交通运输、能源供给、信息传输等网络体系，企业的投资成本会大大提高，因而小城镇对各种生产要素的集聚和辐射功能都较差，想依靠小城镇来解决数亿农民的转移问题是不现实的。小城镇应该发展，

13、但必须择优。2基于上述认识，推进中国城镇化应确立并实施两大战略：城市群发展战略要以城市群建设为重点，以城市群带动城镇化和城乡一体化发展，最终形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局第一，要发挥现有特大城市和大城市强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的发展，推进城市群建设。针对目前我国城市群发展中的问题，重点是加强城市政府之间和非政府组织之间的交流与合作，消除行政管理、市场壁垒等障碍，构建有利于区域经济整合的体制和运行、协调机制，发展各城市间的产业配套关系，建立科学合理的产业分工体系。3第二，以扩容为重点，积极鼓励中等城市发展，为特大城市设置保护带，并培育其逐步成长为大城市。第三，

14、小城市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市的雷同，走特色发展之路，与大城市形成优势互补的良性互动关系。在宏观层面上，要通过东部地区对中西部地区的对口支援、国家的财政和政策扶持等手段，帮助偏远落后地区人口分散、资源条件较差的小城市和小城镇的发展，增强其综合功能，使其成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。针对小城镇建设中缺乏科学规划，遍地开花，过于粗放，功能不强的问题，实践中一定要坚持注重实效、择优发展的原则。应把县域中基础条件好、发展潜力大的中心镇作为发展重点，并通过相邻建制镇的组团发展，增强其集聚辐射功能。产业带动战略城镇化必须

15、依托于城镇二、三产业的充分发展，如果没有二、三产业的发展，大量农村居民涌进城镇势必会带来更多的社会问题。扩大城镇就业空间，要在继续发展好第二产业的同时重视发展第三产业。世界上一些发达国家如美国，其第三产业的就业人员占总就业人数的比重已达到80以上，而在我国的就业结构中第三产业明显偏低。在总量不足的同时，第三产业的内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，大力扶持城镇第三产业的发展，挖掘第三产业的就业潜力。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可

16、创造大量的就业岗位。社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位就业门槛低，资金投入少，应该大力发展。（二）中国城镇化进程中应采取正确的策略在工业化进程中采取合理的技术选择策略现阶段我国经济增长的模式正由粗放型加速向集约型转变，靠科技、管理和结构调整促进经济增长的因素越来越大，这就产生了资本和技术替代劳动力的现象。同时，在激烈的市场竞争中一些企业效益不佳甚至破产，导致职工下岗分流，也进一步加大了城镇的就业压力。目前情况下欲扩大城镇就业空间，在工业化进程中我们应采取合理的技术选择策略。市场经济发达国家每千人平均50个企业，而我们国家每千人只有57个企业

17、。企业数量不足，特别是中小企业少，是我国城镇就业困难和农村人口得不到有效转移的重要原因之一。对一个国家来说，大型企业主要承担工业体系、综合技术水平、技术研发、国际竞争力等任务，而中小型企业则主要应发挥解决就业、稳定社会、促进竞争活力的作用。随着大企业资本有机构成和技术水平的提高，必然出现排斥简单劳动力的现象，因此，中国仅仅靠大型企业解决不了就业问题。而且，如果用其解决就业，在资本利润率下降和工资逐年上升规律的作用下，其就要倒闭。按照新增劳动力供给、下岗再就业和农村剩余劳动力转移的情况，中国未来10年每年需要提供1000万个就业机会，只有在坚持以信息化推动工业化、重视发展以资本和技术为依托的大型

18、企业的同时，大力发展中小劳动密集型企业，大中小企业并举，才能使中国既在国际竞争中具有优势，又能扩大吸收城乡劳动力的就业容量，使国内劳动力资源得到充分利用，降低失业率，使社会成员安居乐业，促进城镇化进程。城镇化与新农村建设协调并进尽管改革开放以后我国的城镇化不断加速，以年均0.93%的增速发展，至2008年末已达到45.7%，4但要实现数亿农民向城镇的转移还需要一个较长的过程。实践中如果我们仅仅注重城镇的发展而忽视农村居民生产生活条件的改善，城乡差距将会进一步扩大。城镇化与新农村建设是两个相辅相成的过程，只有两手抓，协调并进，才能推进城乡一体化发展，最终实现整个国家的现代化目标。三、推动我国城镇

19、化快速健康发展必须进行制度创新大量关于城镇化与工业化关系的研究表明，我国目前仍属于城镇化严重滞后的国家。在制约城镇化进程的诸多因素中，制度因素是主要障碍，推动我国城镇化快速健康发展的关键在于制度创新。（一）户籍制度创新：建立以人口迁徙自由为最终目标的户籍管理制度自1958年开始实行的户籍管理制度人为地把国民划分为农业人口和非农业人口两大极不平等的社会群体，成为农民进城的一个难以逾越的坎。近些年来这种分割体制虽然有所松动，但并未得到根本改变。农民进城仍受到许多限制，如一些大中城市要求外来人口（包括农民）必须在本市购买一定标准的房产、投资较高数额的资金或具有大学以上学历才能允许其将户口迁入，农民进

20、城成本仍然偏高。导致这种状况的原因主要是部分学者和政府决策者担心一旦户籍制度彻底放开，大量农民涌进城市会加重“城市病”，带来城市住房紧张、交通拥挤、公共资源紧缺、失业率上升等问题。事实上这种担心是没有必要的。人口从乡村流向城镇或从城镇流向乡村主要取决于人们对流动后收入和生活状况能否得到改善的预期以及由此所需承担风险的理性判断，如果一个农民进了城，在城市找不到固定居所和稳定的生活来源，最终还是要回去的，近些年部分进城农民要求将城镇户口迁回农村的“反城镇化”现象就有力地说明了这一点。且不说多少年来农民为国家的工业化、城镇化、现代化做出了巨大的贡献和牺牲，理应与城镇居民共享社会发展成果，从另一个方面

21、讲，进城农民不仅是消费者同时也是劳动者和奉献者，仅仅从维护城镇居民集团利益出发将农民拒斥于城市大门之外是毫无道理的。人口迁徙既是市场优化资源配置的必然结果，同时也是人口在利益驱动下对劳动和生活空间进行选择的结果，市场经济的发展必然必要要求建立与之相适应的人口自由迁徙制度。户籍制度改革的重点是要取消附着于户口上的各种利益，剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，达到户籍与各种福利待遇完全剥离，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份，达到凭身份证“一证走天下”的目的。农业人口和非农业人口仅仅作为职业划分的依据，不再具有利益分配的功能。改革的最终目标是按照国际惯例，建立统一的、流

22、动的户籍制度。任何人只要在一地有稳定的住所、职业和收入来源就应允许其在当地落户，并依法拥有该市市民应享有的权利和应尽的义务。实践中，许多省市已经加快了户籍制度改革的步伐，如湖北、湖南都建立了城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口性质和由此衍生的其他户口类型，统一登记为“居民户口”。湖北省允许在城市有合法固定住所、进城务工3年以上、与用人单位签订2年以上劳动合同并办理就业登记手续的农村劳动力，可申请办理户口迁移手续，在城市落户。这些都是有益的探索。（二）农地流转制度创新：建立规范的多级市场体系在城乡存在巨大差距的情况下，大量农村剩余劳动力进入城镇二、三产业就业。短距离流动的农民通常

23、采取兼业形式；而当他们作跨地区、跨省流动时，其承包的农地通常交给父母兄弟照料，由于缺乏中介组织和农地流转市场，亲朋、乡邻之间的农地流转多为口头协议，转包费常常难以兑现，转包期限也随时变动，导致许多纠纷。这既不利于对原承包者利益的保护，也不利于农地向优势经营主体的集中，迫切需要建立规范的农地流转市场。一要培育中介组织。其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集发布土地供求信息、咨询、预测、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务。二是形成科学合理的价格评估体系。从

24、目前农地承包经营权流转的实践来看，缺乏合理的价格依据、评估标准和利益分配机制已成为一大障碍。实践中可由政府部门和专家组成农地价格评估委员会，参照已经颁布的农用地分等规程、农用地定级规程和农用地估价规程，紧密结合当地实践经验和具体的评估地块，对其市场价格进行科学评估。在农地承包、转包、租赁、入股经营等流转过程中，不同的交易形式分别对应着不同的交易对象和权益关系，因此也就形成了不同的价格形式，无论何种形式，都要综合考虑农地当前的市场价格、将来的升值空间、政府对农业补贴的变化等因素，在给出一个确定的基数的同时与农地将来的经营效益挂钩，形成一种动态的利益补偿机制。三是尽快建立起规范的全国、省、市（地）

25、、县、乡镇多级市场体系，加快信息化建设，建立全国链网的信息平台，实现信息共享，扩大流转规模，提高流转效率。四是进一步完善相关立法，规范农地经营权交易行为，依法解决农地流转中的各种纠纷。五是进行农地制度创新。当进城农民在城镇获得固定住所、稳定收入并取得城镇户口时，如果农民自愿放弃在农村的土地承包经营权，可考虑将其承包土地及其在村集体土地中应占份额转换为财产权一次性卖出，本村村民和村集体组织有优先购买权。如果进城农民不愿放弃对土地的承包经营权，任何个人和组织不得以任何理由强行剥夺。六是在农地流转过程中，政府要发挥好引导、扶持、监管、服务职能，确保农地流转市场按照依法、自愿、有偿、互利、规范、有序的

26、原则健康运行。（三）就业制度创新：建立统筹城乡的劳动就业制度一是要建立对进城农民的职业技能培训制度。各级政府部门要把对进城农民的培训教育作为自己的一项重要职责，紧密结合城镇就业岗位的需要，抓好对进城农民的各种职业技能培训，提高进城农民的就业竞争力。培训应坚持自愿原则，由农民工自行选择并承担费用，政府给予适当补贴。用人单位应对所招用的农民工进行必要的岗位技能和生产安全培训。劳动保障等有关部门要对各类培训机构加强监督和规范，防止以培训之名，对农民工乱收费。二是要加快劳动用工制度创新，消除各种用工歧视，为城乡劳动者搭建公平的就业平台，维护农民在城镇就业的合法权益。三是要加快公共就业服务制度创新，建立

27、健全覆盖城乡的公共就业服务体系。政府劳动部门的职能应由城镇延伸到农村，统筹开发城乡劳动力资源，疏通城乡两条就业渠道。要尽快建立全国统一的劳动力市场信息服务平台，特别是省级劳动部门要掌握好不同地区、省、市的劳动力供求信息，对进城务工农民进行科学有效地指导和服务，提高他们的组织化程度，引导农村劳动力向城镇有序转移。要进一步加大对劳务中介市场和用工市场的清理整顿力度，取消各种不合理收费，坚决打击假借招工之名坑骗农民钱财的行为。要健全劳务纠纷协调仲裁机构，解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题，维护好农民工的合法权益，为进城农民创造一个良好的社会环境。（四）社会保障制度创新：逐步构

28、建城乡一体化社会保障体系相比较而言，目前我国城镇居民的社会保障体系建设得要好一点，而农村居民的社会保障体系尚远未真正建立和健全。保障体系的残缺使进城农民存在后顾之忧，成为制约城镇化进程进城的一个重要因素。在社会保障体系建设方面要重点抓好以下三个关键方面：完善失地农民社会保障制度农地不仅是农民获取收入的重要来源，而且是其最后的保障。要坚决制止在征占农地过程中对农民利益的再剥夺。这里主要涉及两个方面的关键问题。一是在公益性项目的建设中对农民的补偿、安置费过低。现行的以土地被征用前3年平均产值倍数计算补偿费和安置补助费的办法是计划经济时代思维惯性的产物，与市场经济的发展要求不相适应。这种计算办法未考

29、虑到以下因素：土地是农民基本的生产资料，是农民祖祖辈辈获得生活、养老、医疗等保障的重要基础，如果农民既失去了土地又未能进入城镇的就业、生活、医疗等保障体系之中，其本人和后代将靠什么为生？目前的“平均产值”是按农民种植一般作物来估算的，如果农民在现有土地上搞设施农业或养殖，其收入将是从事一般种植业的数倍甚至几十倍。另外，按照国家的现行土地政策，如果农民不离开农村或转移到城镇后却不愿意放弃承包权，那么农民将拥有对土地的永久性承包权，很显然，现行的将补偿的最长年限设定为30年也是极不合理的（调查中我们发现各地执行标准不一，有的地方只按十几年平均产值的倍数计算）。未考虑与被征用土地相关联的其他间接损失

30、。因此，在确因城镇建设和国家发展需要征用农地时，应引入市场化机制由专家组对土地补偿内容进行评估，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物损失外，还要至少增加农民两三代人经营农地所获正常收益的损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因丧失土地带来的生活成本的提高，就业、养老、医疗保障风险的增加等各项间接损失。制定一个科学合理的补偿安置费计算办法，以法规的形式加以规范。实践中依据这个办法，运用市场化手段评估确定不同地段、不同用地的补偿价格。二是用于商业开发性项目的征地过程中，地方政府通过低买高卖获得的巨额差价收入的绝大部分被归入地方财政，只有少部分用于被征地农

31、民的补偿和安置，这在全国是一种极为普遍的现象，实质上构成了对农民利益的巨大损害。在这一过程中，农民作为弱势的一方缺乏参与权和话语权，利益诉求得不到充分表达，无论补偿安置费高低，农民通常只能被动的接受，导致政府与被征地农民的深刻矛盾，为社会稳定埋下巨大隐患。这是违背我党执政为民理念的，严重损害了党和政府的形象，这种状况不应该继续下去。地方政府不可以继续与民争利，补偿金的主要部分应给农民，用于农民的培训和转产就业、自主创业、购买养老、医疗、失业保险等。无论因何种理由征地，都必须遵循谁征地谁安排就业、谁征地谁承担保障责任的原则，只有这样才能有效化解因征地引发的各种社会矛盾。完善针对进城农民工的社会保

32、障制度大量的调查数据表明，进城农民工参加各类保险的比例较低，既有用工单位的原因，也有农民工自身参保意识不强的原因。为此，一要加强对用工单位执行劳动法状况的监督检查，对违法者给予重罚，确保用人单位依法为农民工投保；二是加强宣传引导，培养进城农民工的参保意识，积极投保，提高自保能力；三是针对进城农民工流动性较大的特点，为他们建立全国统一的个人保险帐户，这样当他们在不同的城镇间流动时其保险年限能够连续；四是强化政府的公共服务职能，在有条件的地方，将在本城镇连续工作3年以上的农民工纳入城镇的社会保障体系当中。逐步提高全职农民的保障水平，并最终完成与城镇社会保障体系的对接主要是四个方面：一是进一步完善新型合作医疗制度，增加各级政府的投入，扩大报销范围，提高报销比例。二是全面实施大病救助制度，目前此项制度还仅在安徽、河南等少数地区试点，要在总结的基础上尽快推广。通过上述两项制度的实施，切实解决好农民看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。三是加快新型农村社会养老保险的试点和推广步伐，力争使该项保障制度覆盖全体农村居民。四是在技术上解决人口迁徙后各项保障的换算和接续问题，最终建立起城乡一体化社会保障体系，为推