预算绩效管理的基础知识.docx

1、预算绩效管理的基础知识预算绩效管理基础知识案例一：英国运送犯人18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，使船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。3年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达12，其中最严重的一艘船上 424个犯人

2、死了158个，死亡率高达37。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。 案例一：英国运送犯人英国政府的办法1.派政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。2.把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。3.重新设计考核制度。政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬。问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个

3、人就意味着一份收入。死亡率下降，达到目的。案例二：中国大学教育2012年中国发展高层论坛年会 上，北京大学教授张维迎在会上向财政部部长谢旭人出了一 个尖锐的问题：中国的大学像一艘破船，到处漏油，政府不去修船，不断的加油，以为只要加足够的油就能跑好，我也想听听谢部长的意见。观点政府的公共支出也是讲绩效的。绩效考核的导向作用很重要，组织的绩效导向决定了员工的行为方式，如果组织认为绩效考核是惩罚员工的工具，那么员工的行为就是避免犯错，而忽视创造性。如果组织的绩效导向是组织目标的达成，那么员工的行为就趋于与组织目标保持一致，分解组织目标，理解上级意图，并制定切实可行的计划，与上级达成绩效合作伙伴，不断

4、改善，最终支持组织目标的达成。政府的绩效越来越受到公众的关注绩效有关概念1.绩效理念2.绩效评价3.绩效预算4.预算绩效管理绩效有关概念绩效理念1.管理学范畴绩效（performance) ：业绩和成效。是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出（成果），它包括个人绩效和组织绩效两个方面。绩：企业利润目标；效：效益，效率，效果。绩效管理：各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。 2.政府绩效管理理论公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论国内一观三论（马国贤）绩效结果的衡量原则绩效管理

5、理论公共选择理论公共选择理论是当代公共财政的理论基础，它认为公共财政模式的本质内涵是建立公共选择机制，由公共选择机制形成公共意志，再由政府代理执行。政府的财政收支行为必须体现公共意志的要求，反映公共利益。在这样的理念之下，政府必须设法找到符合公众选择目标取向的，提高公共资金有效性的途径。对政府公共支出实行绩效评价是民众的选择，也是政府的选择，是公共选择在财政支出领域的必然结果。绩效管理理论委托代理理论委托代理是契约理论的重要发展，委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。由于信息不对称和利益的非一致性，在公共资金分配使用的过程中，公众、公共资金的管理者（财政部门）和公共资金的使用者（用款单位）属

6、于三方博弈，形成了双重委托代理关系。 因此，一方面，政府作为代理人有义务向公众提供优质的公共产品，同时，政府作为委托人，有责任监督公共资源的使用部门是否履行了受托责任，是否提供了令公众满意的公共服务。绩效管理理论新公共管理理论新公共管理理论80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主导思想之一。新公共管理理论核心是政府再造。新公共管理理论强调政府从划桨者转换到掌舵者，从服务者转换到授权者，从关注投入转换到关注效果，从集权转换到分权。绩效管理理论新公共管理理论新公共管理理论认为政府活动主要是为了向公众提供公共服务，管理公共事务，因此政府

7、与公众的关系是公共服务提供者。一方面，政府在分配使用公共资金时，首先是根据公众对政府公共服务的需求，确定政府提供公共产品的目标，根据目标编制支出预算。另一方面，公共管理主要采取产出预算模式，强调投入产出原理，按部门的产出来配置财政资源。因此，财政支出活动要以公众为中心，以满足公众的需求为己任，积极回应公众对公共服务的要求，提高公众对财政支出的满意度。而绩效评价正是为此提供了一个行之有效的手段。绩效评价概念2.绩效评价评价：是通过对事物比较分析做出全面判断过程多，快，好，省想马儿跑，得让马儿吃草从管理过程来看（决策，执行，控制）绩效评价概念财政支出绩效评价定义：是运用科学、规范的绩效评价方法，对

8、照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。绩效评价概念财政支出绩效评价内涵：以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，即考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，以及强调公共支出管理中的目标、结果及其有效性情况，是体现公共财政面向结果的一种管理理念和管理方式。目的：在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系即绩效预算。绩效有关概念财政支出绩效评价绩效评价与财政监督财政监督：范围更广，侧重资金使用安全、合规、合法。绩效

9、评价：具有针对性（指标），侧重资金使用经济、效率和效益。绩效评价与绩效审计绩效审计建立在审计基础之上，不改变资金预算分配格局绩效评价侧重于整体评价，对其中绩效不佳的问题，可根据结果进行调整支出结构或规模，来引导和规范支出行为绩效评价可以将审计报告作为评价依据绩效有关概念3.绩效预算定义：绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。是指政府按照成本收益分析及绩效考核结果分配财政资金。绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联

10、系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。绩效有关概念绩效预算与传统预算的区别绩效有关概念4.预算绩效管理预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。预算绩效管理是指利用预算绩效信息设定统一的绩效目标，进行财政资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划、并且报告其结果与目标符合程度的过程。绩效有关概念预算绩效管理理念它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公

11、共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。绩效有关概念预算绩效管理内容预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。绩效有关概念预算绩效管理内容关键环节：绩效目标，绩效评价，评价结果应

12、用绩效有关概念绩效预算的发展历程绩效预算理念萌芽于1907年。纽约市政局提供的改进管理控制计划的报告中。该报告强调通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率（Schultze,1968）。绩效预算理念最早用于实践始于30年代。1934年时，当时的农业部开始采用绩效预算（Performance Budgeting,PB），同一时期，田纳西流域工程管理局提出并实施了与项目和任务要求适应的预算分类计划，在一定程度上提高了部门运作效率。20世纪40年代，美国的重组政府运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调。绩效有关概念绩效预算的发展

13、历程1949年，胡佛委员会根据1948年海军提交的既以传统支出预算为基础又以项目为基础的年度预算，在预算与会计报告中提出了以功能、活动和项目为基础的预算。从此正式的绩效预算管理开始出现于美国。这个报告首次将成本理念加入到了公共财政领域，重点强调产出而非投入。此后，政府预算的绩效、效率观念开始深入人心。当年，国家安全法修正案通过，绩效预算在美国国防部的运用取得了良好效果，从而推动了次年的预算与会计程序法的通过，促使在全国范围内将绩效信息与项目成本信息引入预算决策过程的努力。到20世纪60年代中期为止，美国48个州中有33个州在预算决算中包含了某种程度的绩效测量。绩效有关概念绩效预算的发展历程遗憾

14、的是，绩效预算的推行的成效并不尽如人意，预期预算决策效率大幅提高的情形并未出现。在联邦层次，政府逐渐对绩效预算丧失信心，从20世纪60年代中期开始，作为一种实践模式的绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划项目预算（PPBS）、目标管理（MO）、零基预算（ZBB）。但在地方层面，与绩效预算有关的预算改革从未中断，而绩效预算所倡导的绩效、效率理念也深深渗透到历次地方预算改革中。1979年，英国撒切尔夫人任命雷纳勋爵任其顾问，并推行改革，开展了著名的雷纳评审(Rayne Scrutiny Programme)。 1980年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了部长管理信息系统 。1982年，撒切尔政府

15、公布了著名的财务管理新方案，要求政府的各个部门树立浓厚的绩效意识 。绩效有关概念绩效预算的发展历程20世纪80年代，美国政府支出膨胀、税收高涨、运作低效、浪费严重等问题引起了民众的强烈不满，美国政府重新祭出绩效管理大旗，再造政府运动如火如荼展开。随着新公共管理运动的兴起，政府财政支出绩效评价进入了一个新的高潮，绩效评价逐渐从财政绩效评价扩展到对政府活动的综合绩效评价，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分。1992年，随着克林顿政府的上台，提出了再造政府的目标，绩效预算成为美国政府改革的核心。1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会，主要负责绩效预算的监管和执行，绩效改革在美国全

16、面铺开。绩效有关概念绩效预算的发展历程同年，美国国会通过了政府绩效成果法案（GPRA），该法案对政府行政管理的评估由投入产出模型转变为目标结果的模式，同时要求各级地方政府必须制定出五年的战略规划，每间隔五年进行修订，并且将对战略报告分解成为每年定量化的实施目标，在进行预算的编制、提出支出的请求时，必须制定相应能综合反映部门业绩，利于考核的绩效指标，在整个过程中，包括年终结算时，国家绩效评估委员对其进行监督和评估。在这个阶段美国经济快速增长，大量的财政赤字变成了财政盈余。形成美国历史上罕见的两高一低经济现象。随后的2001年，小布什政府将私营部门的绩效管理理念进一步引入美国联邦政府管理领域，将绩

17、效预算的发展推向了一个全新的阶段。 开展绩效评价的必要性政府执政理念变化建设责任和效能政府要求公共财政管理改革需要社会民主发展进程要求开展绩效评价的必要性政府执政理念变化科学发展观的提出，以人为本的思想执政为民，关注民生科学合理配置资源，把有限资金用好，发展成果让人民共享改善民生，构建和谐社会开展绩效评价的必要性建设责任和效能政府要求行政管理体制存在的问题1.政府职能交叉，权责脱节2.公共资源配置效率不高3.公共产品和公共服务供给不足4.考核体系不健全等，决策与责任不对等预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量和成本，关注财政资金的使用效益，其内容实际上已超出了公共支出管理本身加强预算绩效管理有

18、利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质量开展绩效评价的必要性公共财政管理改革需要推进财政科学化、精细化管理构建较为规范的公共支出管理体系开展绩效评价的必要性社会民主发展进程需求信息化、网络化社会。公众关注政府公共投入效果公众议政、参政意识增强。反腐败，听证政务公开，阳光政府。政府通过绩效评价这一途径，增强公信力，改善与公众关系，提升政府形象。实施绩效评价的现实意义有利于缓解财政收支矛盾有利于完善部门预算管理有利于提高资金使用效益和效率有利于调动预算部门积极性实施绩效评价的现实意义有利于缓解财政收支矛盾收入高增长的不可持续性刚性支出日益膨胀教育，社会保障，住房保障，国防开支等从支出有效性寻求突

19、破实施绩效评价的现实意义完善部门预算管理当前的部门预算管理仍存在不足，主要表现为：1.公用经费实行平均主义2.项目预算编制模糊化，缺乏绩效目标，项目的选择与安排易产生随意性，在实际项目排序过程中，真正考虑效率的项目不多。3.预算执行偏差，源于绩效跟踪不到位。4.部门整体预算缺乏长远性和战略性的发展规划。实施绩效评价的现实意义有利于提高资金使用效益和效率把钱用到该用的地方树立绩效目标有的放矢更加关注产出和结果发现问题，及时调整或整改实施绩效评价的现实意义有利于调动预算部门积极性1.优先考虑效率。避开平均主义2.更加注重激励。3.强调绩效目标。4.决策民主化，科学化。尊重部门意见国内外绩效管理现状

20、国外绩效预算实践预算绩效管理发源于西方国家，20世纪50年代初露端倪，20世纪70年代以后逐步成型。目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效管理。伴随着绩效管理的完善过程，这种预算模式形成了稳定的三种模式：即美国模式，澳大利亚和新西兰模式，欧洲模式。国内外绩效管理现状美国模式1993年美国第103届国会颁布了政府绩效与结果法案，明确了实行部门绩效评价和项目绩效评价，实现了绩效立法的突破。该法案明确了政府要达到的目标，通过比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心。主要特点：国会组织领导；重视战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告的编制，将绩效评价与预算安排和调整相

21、联系。国内外绩效管理现状澳大利亚和新西兰模式澳大利亚推行公共部门重组改革以及联邦权力下放，政府预算的过程围绕绩效管理的要求设计：首先政府确定行政目标，其次部门依据目标确定工作重点并提出预算需求，第三部门制定决策并执行预算，最后评估绩效并提供预算绩效报告。新西兰的绩效改革主要由国有企业法案国家部门法案公共财政法案财政责任法案四个法案来推动。法案强化了政府部门与执行机构的财政责任，由负责决策的部门与执行机构签订绩效合同（协议），根据支出的结果和效果来评估预算绩效。主要特点：预算绩效合同化；强调产出和结果；实行权责发生制的预算体系；国内外绩效管理现状欧洲模式以英国和瑞典为代表，将绩效评估 作为改进政

22、府部门绩效的管理工具，强调将绩效管理融入政府部门工作的各个环节、各个层面。明确公共部门的权利与责任，通过绩效测评和权责发生制会计制度，对成效进行综合考查，评估结果用于年度预算安排和落实行政责任制。主要特点：以公共服务效率和质量为导向；实行权责发生制会计；政府指导、部门实施、中介参与国内外绩效管理现状各国模式的共同点尽管各国由于政治、经济、文化等方面的差异，预算绩效管理实践的历程和侧重点各有不同，但也有不少共性之处，可以借鉴：1.以法制建设为保障2.以预算管理制度为基础3.以问责机制为约束手段4.以权责发生制计量政府成本国内外绩效管理现状国内绩效评价实践改革路线：自下而上2000年，湖北省财政厅

23、率先在恩施州进行绩效评价试点工作。随后湖南、河北、福建等地也开始了试点。2004 年广东省首次在政府工作报告中提出建立财政支出绩效评价体系,并将财政支出绩效结果作为预算安排的重要依据。同年8月,广东省财政厅等部门联合制定了关于印发广东省财政支出绩效评价试行方案的通知，正式将绩效预算纳入地方政府预算管理范围。国内外绩效管理现状国内绩效评价实践2003年，财政部教科文司对中央教科文部门7个项目资金进行试点，制定了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法2005年5月，财政部预算司印发了中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）的通知2006年8月，财政部财预2006406号关于完善和推进地方部门预算

24、改革的意见，提出探索建立预算绩效评价体系，要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。2009年，财政部印发财政支出绩效评价管理暂行办法2011年，财政部重新修订财政支出绩效评价管理暂行办法2011年4月，财政部在广州召开首次全国预算绩效管理工作会议2011年7月，出台关于推进预算绩效管理的指导意见国内外绩效管理现状广东实践构建了“事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价和问责”的预算绩效管理框架。1.建立目标管理机制2.建立绩效自评和重点评价相结合的机制3.建立结果应用管理机制4.建立竞争性分配绩效管理机制专项资金的竞争性分配国内外绩效管理现状江苏实践一是建立预算编制、预算执行、绩效管理、财政监

25、督“四位一体”的财政管理 体系，发挥绩效管理在公共财政中的核心作用。二是强调绩效目标管理，评审意见作为当年预算安排、年度预算调整、项目进入财政预算滚动项目库的重要依据 。三是实行“财政组织、中介评价、部门协作、专家和公众参与”的绩效管理模式，建设绩效指标库、专家库和中介机构库，开发绩效管理信息系统，完成绩效管理与预算管理在信息系统上的对接。国内外绩效管理现状浙江实践一是采用财政部门重点评价和部门（单位）绩效自评两种方式，点面结合地推进项目绩效评价。重点项目按照统一指标、统一标准、分级评价、上下联动的方式，先由各市县财政部门组成评价组或委托中介机构评价，再由省财政厅委托中介机构进行抽查。二是建立

26、了以部门（单位）为主体，评价工作组、中介机构及专家参与的评价实施体系。制定中介机构参与绩效评价工作暂行办法、财政支出绩效评价专家管理暂行办法、中介机构参与绩效评价工作规程（试行）等制度，指导专家开展绩效评价工作，规范对中介机构的管理。国内外绩效管理现状上海实践闵行区：浦东区：国内外绩效管理现状河北实践一是建立了全方位的制度体系。省政府出台关于深化推进预算绩效管理的意见， 河北省预算绩效管理办法并附加河北省预算绩效问责办法、河北省财政支出项目竞争性分配办法。二是实行全过程的绩效管理。省级所有预算项目全面编制绩效目标；省级所有部门按要求编制部门预算绩效计划；绩效审核达标的项目才可进入预算编制流程。

27、财政部门根据绩效完成进度拨款 ；全面推行预算支出项目绩效评价，所有发展性支出项目和专项公用经费项目全部纳入预算绩效管理范围。国内外绩效管理现状各省的共同点一是地方政府领导高度重视二是强化绩效目标的“事前评审”三是第三方参与的制度设计四是人力资源是核心因素五是注重结果应用国内外绩效管理现状我市的绩效评价实践2009年起，我市积极开展试点工作，由09年的就业专项资金扩大到覆盖社会保障、教育、科技、旅游、城建、住房保障等各领域的16项专项资金，2012年评价金额达5.44亿元1.成立绩效评价领导小组2.开展预算绩效管理试点3.制订绩效评价年度计划4.创建实施绩效评价机制5.加强绩效评价制度建设绩效目

28、标管理绩效目标管理内涵绩效目标：指以客观的、可测量的绩效指标来表示的项目绩效水平，包括用量化的标准、数值或比率表示的使用财政资金达到的产出和效果。特点：预期的绩效水平，量化的目标，完成时限例子： 到2012年，将11岁儿童的识字率由63%提高到80% 到2013年，将护照办理的单位成本减少5%绩效目标管理目标层级体系目标一般包括远景目标（使命）、战略目标和绩效目标三个层次。远景目标（使命）：是指某个组织或项目工作的基本目的，即其本身存在的理由，是组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。战略目标: 组织的职能或长期目标。绩效目标: 具体项目(或计划)的产出和效果。目标的层级体系如图所示。绩效目标

29、管理绩效目标内容绩效目标应当包括以下主要内容：（一）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（二）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（三）服务对象或项目受益人满意程度；（四）达到预期产出所需要的成本资源；（五）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。绩效目标管理绩效目标跟绩效评价指标的关系绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，绩效目标是用指标表示的项目的计划绩效水平。二者关系如下表所示： 某交通部门绩效水平展示绩效目标管理绩效目标设立绩效目标设立- 主体：预算部门，也包括财政部门- 内容：绩效内容，绩效指标，绩效标准- 环节：编制部门预算时设立，也包括执行中的调整绩效目标管理绩效目标设立原则指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。 具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。 合理可行。制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。绩效目标管理绩效目标设立流程绩效目标管理1.设计项目逻辑模型项目逻辑模型是一种