西方行政学说史整理.docx

1、西方行政学说史整理导论1、西方公共行政学的产生：1）孕育：安培、斯坦因2）产生：威尔逊行政学研究（1887）古德诺政治与行政（1900）3）成熟：怀特和威洛比行政学导论（1926）、公共行政原理（1927）2、西方公共行政学的历史背景：一西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。“在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍。联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。”二科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。泰勒所倡导的科学管理理论最终形

2、成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。三相关学科（政治学、行政法学等）的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。3、西方公共行政学的发展历程：古典时期的公共行政理论（19世纪末至20世纪30年代）：威尔逊、古德诺、泰勒、韦伯、古立克等新古典时期的公共行政理论（20世纪30年代至60、70年代）：巴纳德、西蒙、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆等当代公共行政理论（20世纪80年代以来）：德鲁克、布坎南、奥斯特洛姆、诺思、奥斯本、盖布勒、罗伯特登哈特，福克斯、米勒等。公共

3、行政理论的古典时期（第1-5章）：这一时期行政管理学的研究特点：主要侧重于行政程序和行政规范等的静态结构，重视行政的内部结构和功能，注重于行政管理学的研究对象、内容及应遵循的基本方法等研究。在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩，视野开阔。1、威尔逊的现代行政学理论1）行政学研究的必要性：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。” “政府如同一个身强体壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身体已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，却不具

4、备相应的行动。”“我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。” 政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名。”行政学的根本任务就围绕怎样“促使政府管理变得合理化和高效率”而展开。2）行政学的目标与任务：目标：1如何合理界定政府的权限与职责：弄清楚政府能够“适当”并且成功的承担什么职责，行政学应该以行政职能作为其研究的起点2何构建一个廉价、高效、公正的政府：研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。3）行政的实质（政治与行政的

5、关系）： 威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。” 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。 而另一方面，行政与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样。行政科学是政治科学的最新成果。4）行政学研究的历史渊源：

6、“行政的博士都产生在欧洲，这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，是由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。”5）行政学研究的方法论： 历史研究法：着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，但它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。比较研究法：通过各国政府之间的横向比较，区别各国行政的类型和特征，鉴别优势、取长补短。“通过比较研究，我们将会以更

7、快的速度了解我们自己管理方法中的特点，而如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点。”6）人事行政思想：“为政在人”，威尔逊十分关注当时的文官制度改革。19世纪末，美国国会通过“彭德尔顿”法案对原有的政党分赃制进行改革，实行“功绩制”的文官制度。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为一种终身性的职业。7）行政监督思想：威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公众舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。在他看来，行政集权提高了政府的效率，而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用，最终使人民的自由和民主权利得到根本保证。

8、2、古德诺的公共行政理论政治与行政必须以某种方式取得协调：对政治-行政二分法的进一步阐述：在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。但是在实际的政治运作中，政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。1）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保政府的民治性（避免沦为一个政党或社会阶层的利益）和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度

9、。2）走向协调的道路之二：行政的适度集权化 “国家意志的表达可以委托给国家中央政府的一个机关。但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。” “在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的。” 要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调

10、。” “我们必须坚持这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”3）美国走向行政和政治协调的独特道路 美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统大一统性质，建立起一种必要的行政集权。总结评价和威尔逊一样，古德诺也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因而，古德诺的研

11、究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。3、泰勒的科学管理理论（科学管理的中心问题是提高劳动生产率）：1）建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事的办法。将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办。随着公认生产率的提高而促使工人的实际报酬降低，因而会抵消积极性，但首先要确定正确的标准，然后坚持下去。（工作定额原理）：a向工人提供需要的工具，这些工具被恰当地安置好。b分析任务，并将其分解成一些最小单位。c发现并取消一些无用的动作。d用秒表记录一个有技术的工人

12、的操作。（发现每一基本动作的最快和最好的方法）e以适当的序列组合任务的一些基本动作，最大限度地扩大对整个任务的操作。f描述任务操作的具体方法，记录并确定完成任务所需的时间。g准许所有不可避免的拖延。h应该有时间让新雇员学习。i要有休息，以使工人消除疲劳。2）实行刺激性的工资报酬制度：A通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。B采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度。C工资支付的对象是工人而不是职位。4、韦伯的官僚制理论1）三种纯粹形态的合法统治组织形态：传统型：最普遍的是形式是世袭制。统治者是“主子”，官员是“仆人”。这种组织的合法性是建立在遗传下来的制度和习俗基础之上，统治者是依照传统

13、遗传下来的规则确定的。A组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严。B组织权力的集中性与行使的任意性。C组织缺乏行之有效的行政管理。神秘型（个人魅力型）：维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情。A组织成员必须绝对服从领袖的命令。B组织内部管理的非专业化。C组织缺乏日常的、合理的经济支持，神秘型组织是一种“非经济性”的典型。合理化-合法化组织（法理性）：即韦伯官僚集权理论中所特别关注的官僚集权组织。韦伯认为，法理性组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式。法理性组织必然是借助官僚体制的行政管理班子进行管理与统治，在此意义上，官僚组织是法理性组织的纯粹形态。官僚集权组织被

14、认为是理想的组织结构，意味着组织的“纯粹形式”。2）“官僚制”的基本特征：A合理的分工B层级节制的权力体系C依照规程办事的运作机制D形式正规的决策文书E组织管理的非人格化F适应工作需要的专业培训机制G合理合法的人事行政制度优点：a组织的严密性b管理的非人格化c技术的高效率d统治的知识化5、古利克的一体化行政思想1）组织管理理论“自下而上”的任务归类：注意组织内部的分工和组合，强调了“统一性原则”，但忽视了控制和协调的必要性。“自上而下”的协调相统一：着眼点在控制和协调。一是建立一个权威结构，二是突出组织目的。2）管理职能的系统化：领导是通过权威进行协调的关键。古利克主张一个领导人既要受之以权，

15、还要授之以使用权利的时间。他将行政管理人员的主要概括为POSDCORB代表行政管理人员应该执行的七项重要任务：计划（planning）、组织（organizing）、人事（staff）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）公共行政理论的新古典时期（第6-15章）这一时期行政管理学的研究特点：突破了古典时期对行政程序、行政规范等静态结构的研究，注重研究组织中的人际互动、决策过程、组织内的人的正式协作、组织与个人的交换平衡等动态过程；突破了古典时期重视研究行政的内部结构和功能的特点，将行政组织与更大的社会环境联系起来，

16、发挥行政组织在解决重大社会、政治问题上的作用（政策分析）。这一时期的研究从规范方法转向了实证方法。1、福莱特的动态行政管理理论1）群体原则（“圆环形”的反应过程）与“建设性冲突”思想基础：1、格式塔心理学关于“知觉的整体性”。2、德国哲学家费希特“个人自由服从集体的民族主义”思想。群体原则：只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能在被群体生活释放出来以前，始终只是一种潜能，人只有通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。群体过程的核心是创造。她认为解决社会冲突的三个途径：压服、妥协、整合。她推崇整合。整合即圆环形的反应过程。群体原则包括以下几个方面的内容（“圆环形”的反应过程）：A个人存

17、在于相互的社会交往之中。B自由和民主是一种社会意识。C群体目标与成员结合的统一性。建设性冲突：“所有光亮的物品都离不开摩擦。小提琴之所以会奏出动听的音乐，关键就在于弓与弦之间的摩擦；同样，正是由于钻木取火，我们才得以结束茹毛饮血的时代。”2）权力与控制：情境定义：福莱特关心在怎样的情境下，人们才愿意接受权力的控制。权力分为“统治的权力”和“共同的权力”。权力的运用应纯粹根据情境需要来进行，不能滥用。认为权力存在于形势之中，而不存在于个人或地位之中。控制的基础在于自我调节、自我指挥的各个个人和群众认识到共同的利益，并对自己的工作进行控制，以便达到这个共同目的。管理人员所控制的并不是个别的要素，而

18、是复杂的相互关系；不是人，而是形势。3）行政领导思想（协调、预见目标和控制）领导：“能够对整个组织内在的关联性一目了然”；“能够为自己的团体尽心尽力，懂得如何调动人的积极性，知道怎样集思广益”；能够将情境与特定的目标和政策联系起来，能够懂得如何从一种情境过渡到另一种情境”。领导的职能有三种：协调、界定目标、预见。领导既要设法释放出所有员工的能量，还要将这些能量加以整合；既要实施既定的组织目标，还要制订更长远、更宏伟的目标。这些目标包含着那些人们赖以生存的基本价值。福莱特的领导观与传统上那套老的领导理论有着本质的区别。老的领导理论过分强调了个人品质，在她看来，组织能力比品质优势更为重要，学会工作

19、比利用人格更为重要。她认为，有效的领导所依据的并不是职位或人格，而是在组织内部发挥作用，创造团结的能力。2、梅奥的社会人管理理论1）霍桑试验：照明实验：照明度的改变对生产效率并无影响。福利实验：不管福利待遇如何改变，都不影响产量的持续上升。访谈实验：延长访谈时间，多听少说，详细记录工人的不满和意见。工人的产量大幅提高。 工人们长期以来对工厂的各项管理制度和方法存在许多不满，无处发泄，发泄过后心情舒畅，士气提高，使产量得到提高。群体实验：这一试验表明，为了维护班组内部的团结，可以放弃物质利益的引诱。由此提出“非正式群体”的概念，认为在正式的组织中存在着自发形成的非正式群体，这种群体有自己的特殊的

20、行为规范，对人的行为起着调节和控制作用。同时，加强了内部的协作关系。后经进一步的分析发现，导致生产效率上升的主要原因如下：a参加实验的光荣感。实验开始时6名参加实验的女工曾被召进部长办公室谈话，她们认为这是莫大的荣誉。这说明被重视的自豪感对人的积极性有明显的促进作用。B成员间良好的相互关系。2）梅奥的贡献：霍桑试验；人际关系学说的建立；社会人 假设3、巴纳德的系统行政组织学说他把组织视为一种由相互关联的人员组成的“开放系统”，认为组织是一个由协作意愿、共同目标和信息交流这三个相互关联的要素构成的有机整体，组织和组织中的所有成员都是寻求取得平衡即达到稳定状态的系统，他们调整内部和外部的各种力量以

21、维持一种动态的平衡。1）组织的本质协作是一种克服由物理环境或人的生物特征所强加的一些限制的手段，是整个社会得以正常运转的基本而又重要的前提条件。组织关注的是协作系统中的人的行为和人的协作关系。巴纳德将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。”组织的三要素：A协作的意愿：个人行为贡献于非个人组织，个人放弃其行动的控制权的意愿B共同的目标；C信息交流。2）组织平衡论所谓组织平衡，实质上就是贡献与诱因的平衡，这是组织生存与发展的关键环节。客观诱因：1）特殊诱因：a物质诱因b非物质机会c理想恩惠2）一般诱因：a社会协调b参与机会c思想感情交流主观诱因：1）强制手段2）合理化机会3）

22、动机的灌输诱因的“经济”：组织提供诱因所获得的贡献与其提供诱因的付出之差。A产业组织的诱因经济。B政治组织的诱因经济。C宗教组织的诱因经济。组织平衡的打破与维持：巴纳德还认为，组织的平衡从来不是一种稳定的平衡。在他看来，打破平衡的原因主要有两个：其一是外部环境恶化造成诱因来源不足；其二是由于组织成员的需求标准总是在缓慢地提高，由此破坏了原有的平衡。3）权威接受论巴纳德则给权威一种自下而上的解释。一个命令之是否有权威决定于接受命令的人。 “无差异范围”（或“接受范围”）巴纳德推测，无差异范围的大小取决于组织成员感到诱因超过贡献的程度以及组织成员所归属的态度。4）组织决策论组织决策的两个客观要素：

23、一是目标，二是环境。决策的作用：通过反复注意目标和环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。4、西蒙的行为主义行政学说西蒙为后来学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方行政学已日渐正视决策的重要性。1）行政学研究方法理论（价值中立、概念、操作定义）对传统行政学理论的批判“行政谚语”。区分事实与价值：事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的描述。科学命题都是事实命题，即科学研究是以事实问题为对象；而价值问题则是不

24、能用科学方法进行处理的。（价值中立）概念（抽象性）：行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。操作定义：是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。2）行政决策理论（有限理性和“令人满意的决策”）有限理性与决策准则：客观理性：（1）存在着数种可替代的行为类别；（2）每一类行为都能够产生明确的结果；（3）经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；（4）经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。有限理性：（1）理性要求具有足够的知识和对每项决

25、策影响的预期。实际上，对影响的了解总是不完整的。（2）既然这些问题出现在未来，想象可以满足对依附价值切身感受的不足。但对价值只能做不充分的预期。3）理性要求在所有备选方案中做出一项选择。在实际行为种，考虑到的只是少数备选方案。令人满意的决策：任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看做是一个绝对理性的体系。因此，西蒙主张用“行政人”来取代“经济人”。西蒙提出了他关于决策准则的看法应该用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。决策过程包括四个阶段：A“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；B“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；C“抉择活

26、动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；D“审查活动”，其任务是对已经做出的抉择进行评价。根据组织活动的类型和决策所采用的技术不同，将决策分为程序化决策和非程序化决策两种类型。程序化决策时经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策；而非程序化决策是新出现的并且不能被程序化。5、帕金森的帕金森定律帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构低效（工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间）臃肿（组织机构工作人员的多少与组织所完成的工作这两者之间并没有什么联系）的形

27、成原因的定律。1）帕金森定律：其一是增加部属的法则；其二是增加工作量的法则。建议：A在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作人员；B不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。C应想办法将组织内部人际互动的情境与组织的目标协调起来。2）组织机构的庞大和工作效率低下的原因：帕金森定律指出了组织机构的官僚化作风，即组织机构的运行，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。组织成员的行动动机，只是为了满足组织机构内部的所谓制度、条例和个人利益。定律一：冗

28、员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个源动因造成的。每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）；官员们彼此为对方制造工作（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使） 定律二：中间派决定原理:为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角。对决定的内容不十分清楚的人，意志薄弱的人，耳朵不大灵光的人 定律三：鸡毛蒜皮定律：大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间。 定律

29、四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比：事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。 定律五：鸡尾酒会公式：会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中。 定律六：嫉妒症（分三个时期）：在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务

30、正业。 第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”； 第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛” 第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了 定律七：退休混乱（50岁现象）：一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间。6、麦格雷戈的公共人事管理理论关注企业的人性面：以马斯洛的理

31、论为基。Y理论与X理论的比较：管理者的世界观。X理论：（1）人生来厌恶工作，干活越少越好；（2）人必须要有人控制、有人指挥、有人施加压力，才能做好本职工作；（3）人总是想回避责任。Y理论：（1）工作就像休息和娱乐一样地自然；（2）人懂得自我导向、自我控制，以达到他们承诺要达到的目标；（3）只要环境合适，人就会主动承担责任，在多数情况下都能够找到解决问题的有创意的办法。管理的方式。X理论：专制的管理方式（“胡萝卜加大棒”），将工人们的社交需求、自尊需求、自我实现需求统统置之不顾。Y理论： “注重创造机会，发挥潜力，去除障碍，鼓励成长，提供指导”。开创出一个有人情味的环境，使人们能够通过把自己的努力和组织的目标结合起来，从而实现自己的意愿。7、林德布罗姆的渐进决策理论1）全面理性模式与连续有效比较模式：林德布洛姆在渐进调适的科学中进一步批评了全面理性模式，并发展了自己的渐进决策模式渐进调适模式（连续有限比较模式）。全面理性模式的特征：A明确区分目标和行动，把目标作为政策分析的前提；B在目标与手段的分析中，先确立目标再寻找手段；C认为”好“的政策是实现目标的最佳手段；D主张综合或全面分析；E过分强调理论的作用。渐进决策模式的特征：A不区分目标和行动，认为它们是