两项制度有效衔接简明读本.docx

1、两项制度有效衔接简明读本两项制度有效衔接简明读本国务院扶贫办2010年12月目 录前言 2第一章 重大意义 3第二章工作程序 6第三章 前期准备 7第四章 衔接内容 11第五章 监督检查 19附件1：国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知 223附件2：贫困农户信息管理相关步骤 30附件3：贫困农户登记表 34附件4：行政村登记表 49附件5：县登记表 57附件6：残疾类别和简易识别方法 65前言实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策(以下简称两项制度)有效衔接，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，是党的十七届三中全会提出的一项重要任

2、务。搞好两项制度有效衔接，对于确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自力更生、艰苦奋斗的精神，具有重大意义。做好这项工作，要明确工作程序，认真做好前期准备工作，落实好衔接内容，加强监督检查，确保取得实效。现将两项制度有效衔接有关方面的内容编辑成简本，供大家在工作中参考。第一章重大意义两项制度有效衔接是农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的简称。农村扶贫开发是指以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。

3、农村最低生活保障制度是指对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。通过充分发挥农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的作用，在贫困人口识别程序、扶持政策、信息管理等方面实现有效衔接，保障农村贫困人口的基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富。搞两项制度有效衔接的意义在于：首先，实现两项制度的有效衔接，是确保实现十七大目标的重要举措。党的十七大明确提出了到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标。要确保目标的实现，必然要进一步完善现行的政策体系，对没有

4、发展能力的贫困人口做出兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进其脱贫致富，以形成低保维持生存、扶贫促进发展这样一个新的工作格局。这是保障实现减贫目标的重大制度安排，两项措施不但都要到位，而且要实现有效衔接，否则就会影响总体目标的实现。第二、实现两项制度的有效衔接，是党中央、国务院的一贯要求。2007年7月国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知第一次提出，农村低保“要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。”

5、2008年，十七届三中全会决定进一步明确要求，“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”2009年中央一号文件明确指出，要制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接办法。2010年中央一号文件又指出，逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接试点。第三、实现两项制度的有效衔接，是党中央、国务院交给扶贫部门的重要任务。2009年2月，国务院办公厅关于落实中央1号文件的分工意见（国办函【2009】16号），对各部门的具体任务进行了分解，其中明确我办牵头落实的工作任务只此一项，就是制定农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接的办法。第四、实现两

6、项制度的有效衔接，是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在要求。扶贫和低保都是针对贫困人口的政策措施，如果在工作中不能很好结合，不仅会增加基层的工作负担，还可能出现扶贫资源配置的重复或遗漏。共同识别贫困人口，分别采取有针对性的帮扶措施，不但可以减轻基层工作压力，提高政府扶贫资源的使用效能，而且对于完善国家扶贫战略和政策体系至关重要。通过两项制度衔接，完善贫困人口的识别机制，是提高扶贫工作水平的重要途径。我们现在很多面向贫困农户的政策措施难以落到实处，就是因为没有建立贫困农户的识别机制。实现两项制度有效衔接，是完善新阶段扶贫战略和政策体系的内在要求。总之，这是一项大

7、政策，是关系到今后十年乃至更长时间扶贫开发工作的基础性制度建设，是建立贫困瞄准机制的需要，是建立多部门通用工作平台的需要，是实现科学管理和分类扶持的需要，是改进贫困识别方法的需要，是新阶段完善国家扶贫战略和政策体系的奠基之作。第二章 工作程序两项制度有效衔接工作，一般包括前期准备、对象识别、信息审核与录入、落实帮扶措施、动态管理等环节。通用流程如下图所示。各地在开展两项制度有效衔接工作时，可参照此流程并结合各地实际情况予以扩充和细化。第三章 前期准备一、成立机构省（区、市）和县（区、市、旗）要及时成立工作领导小组，并抽调专门人员开展工作。二、确定标准及对象规模标准。农村低保标准，由县级以上地方

8、人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。扶贫标准，以国家公布的扶贫标准为准，各省（区、市）人民政府可根据实际情况，自行确定本地扶贫标准。对象。农村低保对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。扶贫对象，是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力和劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。农村扶贫对象规模，原则上以国家统计局公布的各省（区、市）贫困发生率为依据确定。省级扶贫部门结合本

9、省(区、市)的具体情况，测算扶贫对象规模，并落实到县。各乡（镇）村的扶贫对象规模，由县级人民政府自行确定。乡（镇）在审核时要根据农村扶贫标准，严格控制规模。三、制定实施方案省（区、市）扶贫办和县扶贫办要会同有关部门和单位制定实施方案。主要内容包括：两项制度有效衔接的意义和编制依据、指导思想、总体目标、基本原则、实施步骤及工作进度安排、保障措施等。实施方案原则上经省(区、市)人民政府同意后下发执行。四、宣传发动基本要求：要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心。主要方式：通过召开会议，如召开省、县两项制度有效衔接工作会议，现场经验交流会、

10、村民大会等；利用村务公开栏、标语等，加大宣传力度。实现效果：通过宣传，上下统一思想，提高认识，坚定做好两项制度有效衔接工作的信心。五、先期试点和业务培训培训前选择12个村进行先期试点。培训方式：采取分层次进行培训，国家培训省一级，省培训市县或以下，县培训到乡(镇)、村。县级培训要理论与实际相结合，对学员进行现场实地训练。培训内容：主要是两项制度有效衔接程序、相关政策、动态管理，以及典型案例介绍、贫困农户信息管理系统操作方法和贫困农户信息汇总分析等。学员范围：县、乡、村干部，参加两项制度有效衔接工作的志愿者。第四章 衔接内容一、程序衔接（一）户主申请。经过宣传发动，户主本人自愿申请，并在申请书上

11、签上户主姓名后，交村民委员会。（二）入户调查。村委会对申请扶贫对象和农村低保对象，按照扶贫对象识别指标和农村低保标准，入户开展家庭经济状况调查和劳动能力认定，并如实填写贫困农户登记表有关内容。贫困农户登记表除农户的一些基本属性外，主要包括四个部分内容，即家庭成员情况、贫困状况、需求情况、受扶持情况，共52个指标（具体指标见附件2）。（三）民主评议。在核算申请人家庭收入的基础上，村民小组组织群众民主评议，其结果要有村民代表签字。村民小组民主评议通过的申请对象，由村民委员会组织召开村民代表参加的民主听证会议，对村民小组提出的申请对象进行评议，并将评议通过的申请对象张榜公示。经公示无意见后的申请对象

12、，由村民委员会报乡（镇）人民政府。附件： 村贫困农户初定名单户主姓名身份证号码家庭人口贫困原因民主听证得票建议补助金额（元）补差重点保障合计（四）审核。乡（镇）人民政府通过召开乡（镇）长办公会，审核确认各村上报的贫困农户，对不符合贫困农户标准的农户要坚决否定，不予上报。同时，要将审核结果张榜公示。经乡（镇）级人民政府审核，并张榜公示无意见后，由乡（镇）级人民政府报县级人民政府扶贫、民政部门审批。属于扶贫开发对象的，报县扶贫部门审批；属于农村低保和五保对象的，报县民政部门审批。附件： 乡（镇）贫困农户审定名单户主姓名身份证号码家庭人口农户属性（五）审批。县级人民政府扶贫部门在征求有关部门和单位意

13、见后审批，并将审批结果张榜公示。（六）信息审核与录入。对批准的扶贫对象，要认真审核贫困农户登记表，再整理成册。做到村有册、乡有薄、县有电子档案。有条件的地方乡、村也要建立电子档案。同时，还要一次性填报行政村登记表（见附件3）和县登记表（见附件4）。在审核相关信息的基础上，按照国务院扶贫办提供的统一软件录入信息（见附件2）。二、政策衔接（一）扶贫开发政策。总体要求。对扶贫对象，要根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要规划到户，责任到人，努力做到应扶尽扶。专项扶贫政策。在产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金发放等方面对扶贫对象给

14、予重点扶持。县扶贫部门在编制年度扶贫项目计划时，要重点考虑扶持扶贫对象。行业扶贫政策。落实贫困农户家庭子女教育减免费及生活补助，以及养老保险等其它行业扶持政策。社会帮扶政策。要落实好扶贫对象的帮扶责任人，通过党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。加大对特殊扶贫对象的扶持。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。（二）农村低保政策。对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金。（三）农村五保政策。对农村五保户，要按有关规定享受五保政策。三、管理衔接（一）对象管理。对农村低保和扶贫开发对象实行动态管理。一是同步进行调整。县级扶贫

15、、民政会同统计、残联等部门和单位，对两项制度涉及的对象同步进行调整。二是组织核查。要采取多种形式，定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。三是对象退出。经过核查，对收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续;对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策。四是对象进入。经过核查，对收入下降到农村低保标准以下的，要将其纳入低保范围；对返贫的，要将其吸纳为扶贫对象。（二）更新信息。一是及时更新家庭人员信息。对已经确定的贫困农户，如果家庭人员有变化，要及时向村民委员会申报，经村民委员会汇总报乡政府审核后，及时更新信息。原则上一年更新一次。二是及时更新受扶

16、持情况信息。对已经确定的贫困农户，扶贫办要在该贫困农户得到扶持后的三个月内，将其受扶持的情况及时录入到贫困农户信息管理系统。第五章 监督检查一、加强督查各县市要把两项制度有效衔接工作作为督查巡察的重要内容。县级纪检监察部门要明确两项制度有效衔接工作的纪律要求，确保两项制度有效衔接工作公开、公平、公正。建立义务监督员制度，要通过民主选举的方式，每个行政村配备义务监督员。二、组织检查检查实行分级负责。国务院有关部门和单位不定期的对各省区市两项制度有效衔接工作进行抽查；各省区市有关部门和单位要及时对各县（区、市、旗）两项制度有效衔接工作进行抽查；各县（区、市、旗）有关部门要定期进行检查，对检查中发现

17、的问题要及时进行整改。三、组织考核要进一步完善工作机制，提高管理水平。要结合各地实际情况制定考核办法，明确考核程序、内容、单位等。四、严格奖惩要通过奖励先进、鞭策后进，调动基层干部的工作积极性，全面推进两项制度有效衔接工作。两项制度有效衔接工作涉及面广，工作量大，各地情况也存在差异。在实际工作中要积极创新，特别是在识别程序、政策兑现、动态管理等方面积极探索，不断总结经验，推动两项制度有效衔接工作健康发展。附件1：国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知国办发 201031号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:扶贫办

18、、民政部、财政部、统计局、中国残联关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。国务院办公厅二一年五月七日关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见扶贫办 民政部 财政部 统计局 中国残联改革开放以来，我国在缓解和消除农村贫困方面取得了巨大成就，积累了丰富经验。目前，在我国农村实行的最低生活保障（以下简称农村低保）制度和扶贫开发政策（以下称两项制度），都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自力更生、艰苦奋斗的精

19、神，具有重大意义。经国务院同意，在总结一些地方试点经验的基础上，现就进一步扩大两项制度有效衔接试点工作提出以下意见：一、目标、基本原则和试点范围（一）目标。通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富，为全面实施两项制度有效衔接、实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。（二）基本原则。坚持公开、公平、公正，合理确定农村低保和扶贫对象；坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导；坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，实现对农村贫

20、困人口的全面扶持。（三）试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县，有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。二、标准和对象（四）标准。农村低保标准，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。扶贫标准，以国家公布的扶贫标准为准，各省（区、市）人民政府可根据实际情况，自行确定本地扶贫标准。（五）对象。农村低保对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原

21、因造成生活常年困难的农村居民。扶贫对象，是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。三、主要内容（六）程序的衔接。要统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求，认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的，村民委员会要按照规定分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向

22、社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。（七）政策的衔接。对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象，要根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲

23、目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。（八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案，会同统计、残联等部门和单位，对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式，定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续;对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的，要将其纳入低保范围；对返贫的，要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县

24、人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享四、保障措施（九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性，将试点工作列入议事日程，成立领导小组，加强领导，抓好落实。（十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试

25、点县的实际情况给予支持。（十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合，相互支持，主动沟通，逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高识别扶贫对象的准确率，并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。（十二）大力宣传发动。要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试

26、点工作各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心。通过召开会议、广泛宣传和典型示范，统一思想，提高认识，坚定信心。（十三）加强队伍建设。要根据工作需要，抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员从事试点工作，确保试点工作正常开展。提供必要的工作条件，努力提高管理和服务质量。积极开展工作人员的业务培训，不断提高业务素质。要发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用，充实乡村两级力量，确保试点工作顺利进行。（十四）加大督查力度。要进一步完善工作机制，提高管理水平，加强对两项制度有效衔接试点工作的考核。对扶贫开发工作，重点考核扶贫对象的收入增加和生产生活条件改善程度；对农村低保工作，重点考核低保对象的应保尽保和规范管理

27、程度。要组织有关部门和单位，对两项制度有效衔接情况进行检查，及时解决工作中出现的问题。要通过奖励先进、鞭策后进，调动基层干部的工作积极性。附件2：贫困农户信息管理相关步骤第一，下载相关软件。在录入前，请登录网址第二，数据修改。扶贫对象信息录入完成后，要复核相关数据，对录入错误的数据要进行修改，确保数据的质量。具体步骤如下：第三，数据删除。县级扶贫部门要组织人员，对录入到“贫困农户信息管理系统”贫困农户逐一核对，对不符合政策规定的贫困农户，将其信息从系统中删除。具体步骤如下：第四，导出数据。为了方便对数据的编辑，可以将需要的数据从“贫困农户信息管理系统”中导出。具体步骤如下：第五、导入数据。即：

28、将Excel格式录入的数据导入到系统中。具体步骤如下：第六，统计报表。“贫困农户信息管理系统”可以自动产生20个统计表，供大家在工作中分析用。查看统计报表的具体步骤如下：第七，数据查询。主要有登记表查询、人员查询、需求项目查询、收入情况查询、子女情况查询、村情况查询、村小组列表、村级人员列表、帮扶人员列表等等。附件3：贫困农户登记表指标解释表头 1、户码由村委会对贫困农户按贫困程度统一编码后填写，如最贫困的户码编号为“0001”依次编写。今后新增贫困农户依次编写，不再使用前期脱贫的贫困农户的原户码。返贫农户仍使用原代码。2、联系电话是指能够联系到贫困农户本人的固定电话或手机、小灵通等移动电话。

29、3、银行名称和卡号是指贫困农户用于存取各类到户补贴资金所使用存折的具体银行名称以及存折或银行卡号码。4、扶贫标准(单选)：1国家农村扶贫标准，2省级农村扶贫标准。国家农村扶贫标准是指依据国家统计局公布的扶贫标准。省级农村扶贫标准：是指某些省根据自身财力和农村低保标准，自行确定的省级农村扶贫标准。本指标由省级统一确定填报口径，由登记员填报。执行国家农村扶贫标准的省，登记员填写国家农村扶贫标准；执行省级农村扶贫标准的省，登记员填写省级农村扶贫标准。5、农户属性(单选)：1扶贫户、2低保户、3扶贫低保户、4五保户。扶贫户是指家庭年人均纯收入低于国家农村扶贫标准（或省级农村扶贫标准），有劳动能力的农户

30、。低保户是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农户，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农户。扶贫低保户是指有劳动能力和劳动意愿的低保户。五保户是指农村五保供养工作条例中的五保供养对象，主要包括无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。6、计划生育户是指具有独生子女证和二女证的农户或经县级计生部门甄别并出具证明的农户。7、农民专业合作经济组织(单选)：是指农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金技术、生产、购销、加工等互助合作的经济组织。8、是否参加新型农村合作医疗(单选)： 1是；2否9、是否参加新型农村社会养老保险(单选)： 1是；2否10、贫困原因（单选）：1因灾、2因病、3因残、4因学、5缺技术、6缺劳力、7缺资金、8其它。选择最主要的致贫原因。一、家庭成员情况1、身份证号码：必填项。建议采用二代身份证或户口本提供的身份证号码填写（因为一代身份证存在一定比例错误和重码）。无证者：需经乡镇级公安户籍部门甄别并出具身份证号码证明，方可填入系统。2、性别(单选)：1男、2女。3、与户主关系(单选)：1户主、2配偶、3之子、4之女、5之儿媳，6之女婿，7之孙子，8