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1、财政学讲义第一章 财政概念和财政职能第一节 政府与市场1. 市场：市场效率和市场失灵明确财政学从市场说起的原因，阐明市场失灵是政府介入或干预的必要合理依据。2. 政府：政府干预与政府干预失效明确现代社会中政府的经济作用，在此基础上，确定政府干预的程度并选择干预的适当手段，避免过度干预导致政府干预的失效。3. 公共物品和公共需要（1）公共物品是和私人物品对应的。人类社会需要各式各样的商品和服务，由于存在市场失灵，有些商品和服务市场不能提供，或不适于由市场提供，则必须由政府系统通过本身的特殊运行机制来提供。因此，人类社会需要的各式各样的商品和服务，依据需要主体和供给渠道的不同，可以分为两大类：公共

2、物品和私人物品。由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务称为私人物品，由国家机关和政府部门公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称为公共物品。区分或辨别公共物品和私人物品通常应用两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。有些物品兼备公共物品与私人物品的特征，因而称之为混合物品或准公共物品。（2）公共需要是和私人需要相对应的。在现代市场经济条件下，由市场提供私人物品用于满足私人的个别需要，由国家公共部门提供公共物品用于满足社会的公共需要。公共需要的特征可从四方面来理解。第二节 财政概念1.财政的基本含义从人类发展史来看，财政是伴随国家的产生而产生的，所以财政活动是一种历史悠

3、久的经济现象。中文财政词汇从日本进口，来自于英文Public Finance一词。虽然在学术研究上还有不同的理解，但一般把财政理解为一种国家或政府的经济行为。简略地概括财政的概念，从不同的角度，可以有不同的理解。从实际工作来看，财政是指国家（或政府）的一个经济部门，即财政部门，他是国家（或政府）的一个综合性部门，通过他的收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家（或政府）的职能。2.财政的基本特征：阶级性和公共性；强制性与非直接偿还性；收入与支出的对称性。3. 关于财政与公共财政财政一词至今已经约定俗成应用了100多年，在中国财政改革中，近年提出了市场经济体制下的财政应是公共财政，并提出构建公

4、共财政框架的命题，于是出现两词并用，而且对两个词赋予不同的涵义的现象，并由此引起一场学术争论。由于本书仍名之曰财政学，没有同时使用公共财政一词，因此，本书从英文public finance一词的译法、财政学的理论发展方向以及公共财政一词实际应用三个方面，对二者的区别进行了相应解释。第三节 财政职能1. 研究财政职能的思路和意义研究财政职能的任务，是从理论上概括财政在国民经济中的地位和作用，因而财政职能的概括与分类对构建财政学的理论体系，对确定财政学研究的内容、方向和目标有至关重要的意义。本书总的思路是，财政是政府的一种经济行为，是履行和实现政府经济职能的手段，所以财政职能就是政府的经济职能，即

5、资源配置、收入分配、经济稳定和发展。这里要研究的问题，主要是分析和研究财政在履行和实现政府经济职能中的地位和作用，以及财政履行和实现政府经济职能的特殊机制和手段。2. 资源配置职能财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。因此，财政的资源配置职能要研究的问题主要是：资源配置效率用什么指标来表示、如何通过政府与市场的有效结合提高资源配置的总效率以及财政在配置资源中的特殊机制和手段。3. 收入分配职能收入分配的核心问题是实现公平分配，因而财政的收入分配职能

6、所要研究的问题，主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。4. 经济稳定与发展职能经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。经济发展是一个通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公等现象。财政实现经济稳定和发展职能的机制和手段是与上述概念相联系的。第二章 财政支出的基本理论第一节 公共物品的生产、提供和定价1. 公共物品的提供方式（1）关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是有关研究公共物品时需要解决的一个前提问题。解决这个问题的思路，一般是通过公共物品

7、的市场需求和供给曲线来得到。（2）公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。一般而言，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出的规模。为此，需要规范政府和市场的关系以及提供公共物品的政治决策程序，加强财政管理，提高财政支出效率，尽可能减少可能带来的效率损失。（3）混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混

8、合提供方式。（4）20世纪80年代以来，财政学有关公共物品理论在许多方面取得了进展，其中尤以公共物品的私人供应问题的讨论最为引人注目。传统理论认为，公共物品特别是纯公共物品领域是公共部门活动的范围，但公共物品私人提供的研究对此提出了挑战。2. 公共生产（1）公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。公共物品的生产方式和提供方式并不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产；有些公共物品是公共提供、私人生产；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、

9、混合提供或私人生产、混合提供。（2）社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力发展的要求，也不利于国民经济的全面、协调、可持续的发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分别管理。提供公共物品的国有部门和单位，采取国有国营模式；垄断性国有企业宜采取国有国控模式；竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造；中小型国有企业的改革方向是放开搞活。3. 公共定价政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公

10、共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定，就是所谓的公共定价。公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，二是管制定价或价格管制。公共定价方法一般包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。政府若要既充分提供公共物品，又要提高有关政府支出的效益，就必须适当选择定价方法。第二节 财政支出效益的分析和评价1. 财政支出中的效率与公平效率与公平是经济活动的两个基本原则，效率与公平的一般关系，协调效率与公平两大原则，根本问题在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。2. 财政支出的效率财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品（包括混合公共物品）的生产效率组成，这实际上是研究财政支出效率的两

11、个方面。财政支出规模与结构的确定要和市场经济的运行状态联系在一起考虑，是在宏观的范围内考察效率与公平问题，在此基础上确定的财政支出规模与结构更符合市场经济运行的要求。3. 财政支出效益的分析财政支出的规模应当适当，结构应当合理，要完善支出制度并加强管理，根本的目标就是提高财政支出效益，提高财政支出的效益是财政支出管理的核心问题。从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控主体的地位，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。表现为：（1）两者计算的所费与所得的范围大相径庭，（2）两者的选优标准不同。财政支出效益的内涵和范围包括三

12、个层次的内容，它们是（1）财政支出内源性效益，（2）财政支出的部门绩效评价，（3）财政支出的单位绩效评价。4. 财政支出效益评价方法（1）成本效益分析法，也称为成本收入分析法，最早产生于美国1936年防洪法案，目前在许多国家的中央政府、地方政府及世界银行等国际组织得到广泛应用。这种方法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，更多地用在公共支出决策程序中。它通过多个预选方案进行成本效益分析，根据对边际社会效益和边际社会成本的对比，选择最优的支出方案。（2）成本-效用评价法，也称为成本-效应分析法，它是在实物目标确定之后，通过对各种可能的方案的成本计算，帮助选择效率最高位方案的方法。（3）

13、因素分析法。是将影响投入(财政支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析，并将投人产出比进行计算据以评价的一种方法。（4）最低成本法，也称最低费用选择法，此方法适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，它们所提供的商品或劳务不可能进入市场交换，因而无法用货币计量其社会效益，只能计算每个被选项目的有形成本，但可以采用比较多个方案成本高低的方法，并以成本最低为原则来确定最终的支出项目。第三节 财政的法制化、民主化1. 公共选择理论简介（1）公共选择理论作为西方经济学的一个分支，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论。公共选择理论对政府决策程序和选举制度也进行了深入的研究。

14、 公共选择理论指出了市场经济条件下政府与市场关系的某些共性问题，指出了政府干预的限度和政府失败的表现和原因，以及寻求公共选择法制化和民主化的思路。（2）公共选择理论对于我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，处理政府与市场的关系，协调政治体制和经济体制的关系，转变政府的经济职能，具有一定的启迪意义。2. 我国财政决策的民主化和法制化财政领域的民主化与法制化主要包括四方面的内容：一是确定国家预算收支规模，实现国家预算效益最大化的目标。二是按国家的方针政策确定公共项目的种类。三是通过立法确定预算收入的筹资方式和制度，即确定税种、税率、纳税人和合法收费等事项。四是对预算执行实施日常财政监督，审核

15、国家决算。财政活动是国家（或政府）的一种经济行为，依法理财是财政活动的基本要求，而财政法制则是财政决策和财政管理的基本依据；没有财政法制，财政决策管理活动就缺乏法律依据，就不可能规范有序、公正合理。财政法制建设包括财政立法、财政执法、财政行政复议等方面内容。财政法制化要求，就是要按照一定的原则建立和完善这三方面的内容。第三章 财政支出规模与结构分析第一节 财政支出分类1. 按财政功能分类按财政功能的分类，过去也称为费用类别的分类，这里的类指国家职能的分别，所以，按财政功能性质的分类，又可称为按国家职能所做的分类。我国依据国家职能的分别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费

16、和其他支出五类。2. 按支出用途分类按支出用途分类，在我国财政统计表上名之曰财政主要支出项目，是我国迄今为止的财政支出的主要分类方法。我国财政支出按用途分类，主要包括基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。3. 按经济性质分类 -购买性支出与转移性支出以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。4. 按支出产生效益的时间分类-经常性支出和资本性支出根据财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出

17、和资本性支出。这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。5. 国际分类方法按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。第二节 财政支出规模分析1. 衡量财政活动规模的指标衡量财政活动规模可以用财政收入和财政支出的绝对数指标来表示，但通常是以两个相对数指标来表示，即财政收入占GDP（或GNP）的比重和财政支出占GDP（或GNP）的比重作为衡量财政活

18、动规模的指标，然而，财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重更能反映实际情况。财政支出规模可以用绝对数指标来表示，也可以用相对数指标即财政支出占GDP的比重来表示，由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支出发展变化的三个指标：财政支出增长率，以G（）表示；财政支出的增长弹性系数，以Eg表示；财政支出的增长边际倾向，以MGP表示。2. 财政支出规模发展变化的一般趋势（1）对于财政支出不断膨胀的趋势，许多学者做了大量的研究工作，19世纪德国经济学家阿道夫瓦格纳(Adolf Wagner)最先提出财政支出扩张论，他的研究成果被后人称之为瓦格纳法则。瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的，经济发达

19、国家自18世纪末到如今100多年经济发展的实践，证明了瓦格纳法则符合财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋势。尽管由于各经济发达国家的国情有所不同，因而财政支出占GDP比重的高低以及变化情况也有所不同，但明显存在一种共同的趋势：随着人均GDP的增长而逐步上升；同时，历史数据也说明，财政支出占GDP比重的上升不可能是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈相对稳定的趋势，即稳定在一定的水平上，上下有所波动，目前的经济发达国家已经达到这个阶段。（2）皮科克和威斯曼在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890-1955年间英国的公共部门成长情况的研究，提出了导致财政支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外

20、在因素是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因。（3）马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论解释了公共支出增长的原因和财政支出结构发展变化的一般趋势。3. 我国财政支出规模发展变化的特殊性由于各国国情的不同，因而不同的国家以及同一个国家的不同发展时期，这一比重的高低也是不同的。我国财政支出占GDP 比重的发展变化有本身的特殊性，这主要是由我国短期的经济发展阶段和经济体制转轨决定的。4. 财政支出合理规模的选择（1）财政支出合理规模制约回归模型。横截面回归方法、时序回归方法。（2）合理的财政支出规模需要考虑影响财政支出规模的宏观因素，即经济性因素、政治性因素和社会性因素三个方面。（3）为了寻求

21、合理的财政支出规模，不仅需要分析影响财政支出的宏观因素，而且要从分析和控制影响财政支出的微观因素入手。（4）财政是一种国家（或政府）的经济行为，可以说财政学是名副其实的政治经济学，财政是一种与政治联系最紧密的经济问题，因而政治决策必然是确定财政支出规模的重要因素，政治决策对我国财政支出规模的发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。第三节 财政支出结构分析1. 政府职能与财政支出结构财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，政府职能可以划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。随着社会主义市场经济的

22、确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到九五时期的38.3%，下降了近20多个百分点；相反，社会公共管理支出则大幅度提高。其中有合理原因，也存在不尽合理的因素。2. 财政支出的经济性质与财政支出结构以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占比重的大小，反映财政在不同时期的经济作用的不同和财政职能的变化。中国的支出结构具有发展中国家的特征，但又有其特殊性。3. 财政支出结构的调整和优化（1

23、）利用内生增长理论，调整和优化财政支出职能结构和支出用途结构。（2）调整和优化财政支出的经济性质结构的方法。（3）当前调整和优化财政支出结构的政策和措施。第四章 社会消费性支出购买性支出之一第一节 社会消费性支出的性质1. 社会消费性支出的属性社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出，但两者之间存在着明显的差异，最大的区别在于前者是非生产的消耗性支出，它的使用并不形成任何资产。然而，两者又有共同之处，即在必要的限度内，它们都是为社会再生产的正常运行所必需。2. 社会消费性支出项目在国家财政支出项目中，属于社会消费性支出的有行政管理费，国防费，文教、科学、卫生事业费，还有工交商农等部门的事业费

24、等。在不同国家的不同时期，社会消费性支出的规模也有所不同。第二节 行政管理费和国防费1. 行政管理费和国防费的属性国家的基本职能是对内管理国家，对外巩固国防，从而行政管理费和国防费是国家的两项基本支出，意思就是说，失去这两个职能和两种支出，国家就不成其为国家了。行政管理费和国防费以及由这些费用支持的各种活动，究竟对经济产生了好的影响还是不好的影响，可由三个方面来进行考虑。2. 行政管理费（1）政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。 （2）行政管理费规模变化的一般规律：行政管理支出的绝对数是

25、增长的，但他在财政支出总额中所占的比重却应是下降趋势，世界各国一般都是如此。（3）从动态和静态两个方面分析我国行政管理费规模变化与现状。（4）行政管理费的规模是由多种因素形成的，而且具有历史延续性。直接的影响因素主要有经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能、机构设置、行政效率以及管理费本身的使用效率等，因而规范行政管理费的规模以及加强管理必须从多方面着手。3. 国防费（1）我国国防政策：中国始终奉行防御性的国防政策。建立巩固的国防是国际现代化下的一项战略任务，是维护国家安全统一和全面建设小康社会的保障。中国实施积极防御的军事战略方针，立足于打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争，注重遏制战

26、争的爆发，坚持和发展人民战争思想。（2）国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用，包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和防空经费等。（3）从国际比较来看，目前国防费的规模，无论是绝对规模还是相对规模，都是偏低的。 第三节 文科卫支出1. 文科卫支出的经济属性究竟是生产性支出还是非生产性支出需要多方面的考察。2. 教育支出（1）根据教育支出特点，各国政府特别是发展中国家一般在提供教育服务方面发挥主导作用。（2）我国教育经费规模，虽然近年来得到大幅的增长，但同世界发达国家和某些发展中国家比较，仍然存在差距。（3）我国教育经费规模偏低和教育经费级次结构失调的现状，造成了教育经费的效率和效益长期

27、低下。3. 科学研究费支出（1）科学技术是对历史起推动作用的革命力量（2）科学研究是为社会共同需要的，但由于一部分科学研究的成本与运用科研成果所获得的利益不易通过市场交换对称起来。所以，用于那些外部效应较强的科学研究活动主要是基础科学的经费应由政府承担，而那些可以通过市场交换来充分弥补成本的科学研究主要是应用性研究，则可由微观主体来承担。（3）我国科学研究投入虽有较快的增长，但与发达国家2%3%的水平仍存在较大的差距，比某些科技进步较快的发展中国家也有差距。4. 卫生支出（1）政府对卫生事业进行干预的三条理由：第一，减少贫困是在医疗卫生方面进行干预的最直接的理论基础；第二，许多与医疗卫生有关的

28、服务是公共物品，其作用具有外部性；第三，疾病风险的不确定性和保险市场的缺陷是政府行为的第三个理论基础。（2）我国卫生费用总规模以及政府投入规模都是偏低的。从投入结构来看也不尽合理。从国际比较来看，在公共卫生支出方面，中国在世界上属于最低一档。（3）一场沸沸扬扬的SARS，足以引起全国上下对我国公共卫生的深刻反思，树立全面、协调和可持续发展观，特别是建立突发事件的应急机制，是当前一件刻不容缓的事情。5. 加强管理，提高文科卫支出的效益逐步规范财政资金供应范围，改革和完善文科卫事业单位的财务制度，改革事业单位管理形式，推行定额管理，改进资金分配办法，多种形式发展事业，多渠道筹集资金，实行收支统一管

29、理。第五章 财政投资性支出购买性支出之二第一节 财政投资支出的一般分析1. 投资与经济增长投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。马克思的论述和凯恩斯的理论从不同角度论证了这一论断。投资可以刺激需求的增长，同时又可以增加和改善供给；投资过程首先是刺激需求，投产后才增加供给。2. 政府财政投资的特点、范围和标准（1）政府投资与非政府投资相比，有自身明显的三个特点。（2）政府投资在各国社会总投资中所占的比重存在着相当大的差异，影响这个比重的因素主要有两个：一是，经济体制的不同。二是，经济发展阶段的不同。我国在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，政府投资占社会总投资的比重有所下降，

30、是符合一般发展趋势的。（3）适应投资主体和投资格局的变化，政府对投资的宏观调控方式也将发生变化。近年来对预算外资金的清理整顿，特别是自1998年开始实施积极财政政策以来，加大预算内投资和调整产业结构的力度，对刺激内需以及国民经济的稳定和持续增长，已经发挥并将继续发挥积极作用。（4）政府财政投资的标准，主要是：资本产出比率最小化标准；资本劳动力最大化标准；就业创造标准。第二节 基础设施投资1. 基础设施投资的性质基础设施与其他产业相比，具有不同特征。从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供共同生产条件。经济欠发达国家在经济增长过程中常常经受基础瓶颈的困扰，由于民间经济的财力有限，政府只能通

31、过财政集中动员一部分资源，以加快基础瓶颈部门的发展。实际上，发展中国家的财政，除具有一般弥补市场失灵的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。基础设施投资与一般投资的关系：基础设施是处在上游的产业部门，基础设施投资是一种社会先行资本。它所提供的产品和服务构成其他部门(也包括本部门)必需的投入品和服务，如供电、供水、道路和交通等等。基础设施在产业锁链中属于这样一类产业，即当基础产业、加工工业和服务业发展时，一般要求适度加大基础设施投资，要求基础设施的适度超前发展。从价值构成上分析，基础设施所提供的产品和服务的价格，构成其他部门产品成本的组成部分，因而它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成本的波动。2. 基础设施投资的提供方式从我国的实践来看，基础设施投资的提供方式主要有以下几种形式：（1）政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。（2）私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。（3）政府与民间共同投资的提供方式。（4）政府投资，法人团体经营运作。（5）BOT投资方式（建设经营转让投资方式）。第三节 财政对农业的投资1. 财政对农业投资的重要性（1）农业是国民经济基础的原因。（2）农业部门的特殊性和财政投资的必