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1、剖析现行外资立法中的缺陷及发展方向剖析现行外资立法中的缺陷及发展方向【摘要】本文根据我国建立社会主义市场经济体制的目标和即将加入WTO的现实情况，梳理了我国外资立法的进程，分析了现行外资法中存在的缺陷，研究了国民待遇原则对于完善我国外资立法的意义，并在借鉴外国外资立法经验的基础上，提出我国外资立法的当前目标是制定一部外资基本法。 【关键词】外资法、国民待遇原则、外商投资企业、立法完善 外资立法是我国改革开放的成果之一，并伴随着改革开放的整个进程。现在，不仅市场经济的体制已经得到我国宪法的确认，而且我国即将加入世界贸易组织，真正需要与世界大多数国家采取相同的贸易与投资规则，因此，重新检视我国外资

2、立法的经验与教训，理性思考外资立法基本原则的定位，客观剖析现行外资立法中的缺陷，是非常必要而迫切的课题。 一、 对我国外资立法的历史考察 改革开放以来，我国利用外资取得了举世瞩目的成就。我国利用外资的方式主要有外商直接投资、对外借贷和国际证券投资三种。八十年代利用对外借款方式占的比重很大，1992年后，由于偿债的压力，我国对外借款开始减少，而与此同时，外商直接投资比重稳定快速上升，1994年以来一直占整个利用外资比重的78%。截至1999年9月，全国共批准外商投资企业342，573家，合同外资金额6，亿美元，实际使用外资金额2，亿美元。 据统计，全国现已投产的外商投资企业占全国就业人员比例、税

3、收比例、固定资产投资比例、工业产值比例分别为11%、12%、13%、14%。可见，外商投资企业已对我国的社会经济各个层面产生了广泛而深远的影响。 伴随我国外商投资企业从无到有、从少到多的是外商投资企业法产生、发展的过程。外商投资企业法，也有学者称其为外资法，是指关于外商投资企业组织和活动的各种法律规范的总称。 我国没有专门、统一的外资法典，而是制订了一系列关于外商投资的法律、法规和条例。所以我国的外资法是包括设立外商投资企业的条件和程序、外商投资的税收、外汇管理、技术引进、劳动管理、进出口管理、财会、金融、海关、仲裁和诉讼等方面的法律规范群。 外资立法的发展阶段 1979年7月8日，全国人大第

4、五届二次会议通过了第一部规范外资的法律-中外合资经营企业法，标志着我国外资立法的开端。尽管这部法律在今日来看存在着许多不足之处，但回溯到二十年多前的历史条件下，应当肯定它是适应改革开放大势的，对我国刚刚启动的改革开放政策和经济建设产生了深远的影响，也对日后的利用外资及外资立法工作积累了必要的经验。在以后的二十多年间，我国制定了大量的外资法律、法规和部门规章。据不完全统计，中央一级颁布的此类法律、法规有200多部，国务院各部门以及地方政府公布的法规、规章有1，000多部， 已经形成了比较完整的外资法律体系。由于我国外资法的发展是一个从无到有的过程，立法技术、指导思想都是从不成熟状态不断进行调整、

5、完善的，所以综观起来，我国外资立法的产生和发展过程可分为以下两个阶段： 第一阶级：从1979年至1992年。这一阶段，中国利用外资的重心在于引进外资的数量，实际吸收的外资质量不高。截至1992年底，每项投资平均仅为万美元， 创办的投资项目大多数档次不高，以劳动密集型项目为主，主要投向一般加工业、服务业以及房地产业，先进技术型和产品出口型企业所占比重较小，基础设施、基础产业、资金技术密集型和新技术项目以及农业综合开发项目引进外资不多。引进外资的地理分布也不合理，主要表现为突出沿海，忽略内陆。外资主要集中于广东、福建、上海等沿海地区，而资源丰富的内陆缺乏外资项目。形成上述利用外资的格局与我国外资立

6、法的导向密切相关。在这一阶段，我国对外商直接投资的审批和管理水平较低，对外资的进入和投向往往未加以很好地选择和审查。同时，以给外资优惠待遇为重要内容的外资立法实际上也鼓励了低质量外资的流入。而对外资优惠程度从沿海到内地逐步递减的梯级层次，则是导致引进外资区位失衡的一个重要原因。 从立法形式上看，这一阶段，我国的企业立法由于仍受计划经济体制的影响，采取的是主体立法的模式，即根据企业所有制形式的不同，分别制定不同的企业法律。针对国营企业，有全民所有制工业企业法；针对集体所有制企业，有城镇集体所有制企业条例和乡村集体所有制企业条例；针对私营企业，有私营企业暂行条例；针对外商投资企业，有专门的外商投资

7、企业法。由此，也就产生了内外资企业适用不同法律的双轨制立法体制，从而形成对内外资企业的差别待遇。 第二阶段：从1992年至今。1992年之后，中国的外资立法进入了一个新的转型时期。1993年对宪法作了一次重要修改，最终确立中国将实行社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制，意味着内外资企业要成为平等的市场主体。反映在立法上，就是要采取行为立法的模式，即根据各类企业的行为，而不是按照其身份立法，由此将带来内外资企业立法的统一，使企业立法由内外分立的双轨制立法体制向内外合一的单轨制立法体制转化。在这方面，1993年中国公司法首开先例，迈出了第一步。该法第18条规定，外商投资企业采用有限责任公

8、司形式的，除法律另有特别规定外，也应适用该法的规定。另一方面，社会主义市场经济又是开放的经济，这就决定了我国在外资立法上必须与国际经贸条约和国际经贸惯例接轨，尤其面临着与世界贸易组织有关体制接轨的问题。 从新时期我国外资立法转型的内容来看，突出注重以立法手段提高利用外资的质量，表现在：首先，从单纯依靠惠政策优惠，转向主要依靠市场优化，即创造优越的投资环境来吸引外资；其次，在拓宽外商投资领域和扩大利用外资规模的同时，积极提高利用外资的效益，把外商投资引导到我国急需发展的产业上来，促进外商投资结构的优化，使外商投资与国民经济的发展、产业结构的调整更好地衔接。1995年发布的指导外商投资方向暂行规定

9、和外商投资产业指导目录就集中体现了这一新的立法精神和立法趋势。此外，为进一步扩大改革开放，并为逐步缩小地区差距创造条件，积极促进内地吸收外资成为我国今后外资立法的又一项重要决策。例如，1995年指导外商投资方向暂行规定第5条第5款已明确将属于能够发挥中西部地区的人力和资源优势，并符合国家产业政符的外商投资项目列为鼓励类的外商投资项目；近年国务院又扩大了内地省、自治区和计划单列市审批外商直接投资项目的权限，使之与沿海各省、直辖 市看齐，等等。 外资法的渊源 我国外资法是由国内法渊源与国际法渊源两大部分组成的。国内法渊源可划分为根据法律的效力而确定的纵向外资法律体系和根据法律的内容而确定的横向外资

10、法律体系。 根据各种法律渊源的效力等级，我国的纵向外资法律体系主要由三个层次构成：第一层次为宪法性规范。1982年，全国人大公布了全面修改后的中国新宪法。新宪法第18条明确规定：中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营企业，都必需遵守中华人民共和国的法律。它们的合法权利和利益受中华人民共和国法律的保护。这就从根本法上确立了外商投资企业在我国的法律地位，成为我国其他一切有关外资立法的最高法律依据。第二层次是施行于全国范围的单项立法。包括全国人

11、大及其常委会、国务院及其所属部委制定的法律、法规和部门规章，其中国务院及其所属部委行使这方面立法权的依据为，按照六届人大第三次会议的决定，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施。这一层次的立法构成了我国外资法律体系的主体。第三层次是施行于局部地区的地方立法。地方性外资立法包括授权立法和职权立法两大类，授权立法即全国人大常委会先后授权广东、福建、海南、天津、浙江等省市以及深圳、厦门等经济特区，可根据有关法律、法令、政策规定的原则，按照各地的具体情况和实际需要，制定

12、有关单行经济法规，包括有关外资立法；职权立法为各省、直辖市、自治区以及经批准计划单列的城市依宪法规定的立法权限和程序，可制定适用于本地的有关地方性法规，包括外资立法。地方性外资法规是国家外资立法的具体化和补充。 横向外资法律体系也由三个层面的立法构成：第一层面是关于外商投资企业的专门立法，许多此类专门立法是根据投资方式及其企业形式制定的，主要有中外合资经营企业法(1979年颁布，1990年修订)及其实施条例(1983年)、中外合作经营企业法(1988年)及其实施细则(1995年)、外资企业法(1986年)及其实施细则(1990年)、对外合作开采海洋石油资源条例(1982年)和对外合作开采陆上石

13、油资源条例(1993年)以及关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定(1995年)，等等。现在，已有越来越多的专项外资立法是按照不同的投资行业制定的，如外商投资开发经营成片土地暂行管理办法(1991年)、外商投资举办投资性公司的暂行规定(1995年)、关于设立外商投资建筑业企业的若干规定(1995年)以及关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法(1996年)，等。有的专项外资立法则是综合性的，如指导外商投资方向暂行规定和外商投资产业指导目录(1995年)、国务院关于鼓励外商投资的规定(1986年)等等。这部分立法是我国外资法律体系的主干部分。第二层面是关于外商投资企业的相关法律，包括涉外

14、税收、工商、行政管理、外汇管理、劳动管理、进出口管理、海关等法律、法规、条例等。这部分立法是上述专项外资立法的配套法律。第三层面是其他法律、法规中涉及外资的专门规范，如原涉外经济合同法、技术引进合同条例、民事诉讼法等法律、法规中的相关条款。这部分法律规范是我国外资法的补充。 改革开放以来，我国在不断健全和完善外资立法的同时，也缔结或参加了大量的国际投资条约及双边协定，由此形成了我国外资法的国际法渊源，它包括：双边投资协定。从1982年开始，我国已对外签订70多个投资保护协定 。除与美国、加拿大以及爱尔兰之外，中国已同其他所有的发达国家有了此类协定关系。多边投资条约。如我国于1988年加入了多边

15、投资担保机构公约，1990年签署了解决国家与他国国民间投资争端公约，等。目前，中国参加WTO的谈判已进入尾声，一旦谈判成功，WTO协定中的与贸易有关的投资措施协议(TRIMs协议)和服务贸易总协议(GATS)等，亦将成为中国外资法的重要国际法渊源，并对中国现有的外资国内立法产生重大影响。 二、现行外资立法存在的主要问题 我国外资立法是在我国特定环境和国情下形成的，毫无疑问，现行外资法在我国利用外资工作中发挥了相当重要的作用，但是毋庸讳言，外资立法中存在的问题也是明显的，概括起来，主要有以下几个方面： 从立法权限上看，存在着立法权限不够明确，法出多门的现象。 由于立法权限分散，多层次立法，使中央

16、和地方立法的调整对象缺乏明确界限，导致调整同一关系的法律条文分散规定在一系列不同的法律、法规中，其中既有全国人大及其常委会制定的法律、法规，国务院及其有关部委制定的行政法规和部门规章，又有地方性法规，其内容既有重复、交叉的，又有分散、混杂的。此外，由于各地立法权限不一致，导致地区间的不公平现象严重。以企业所得税为例，外商投资企业的基本税率是33%，设在沿海经济开放区、经济技术开发区所在城市老市区、沿海开放城市、沿边开放城市等地区的生产性外商投资企业可按24%的税率征收；设在经济特区的外商投资企业、设在经济技术开发区和上海浦东新区的生产性企业则可按15%的税率征收。这种地区差异固然与我国对外开放

17、的总体战略相适应，但现在却事实上造成地区间的不公平现象，这种不公平现象影响了我国利用外资的整体效能，损害了我国的投资环境。同时导致各地在给予外商优惠待遇方面竞相攀比，使国家财产蒙受损失，其负面效应是明显的。 从立法方式上看，内外资分别立法的双轨制立法方式不适应市场经济的发展需要，本质上是计划经济的产物。 内外资分别立法是改革开放初期的特定国情决定的，但是，随着国内经济体制改革的深化，特别是市场经济体制的建立，这种双轨制立法方式已远远不能适应形势的发展。首先，市场经济要求各民事主体处于平等的竞争地位。因此，民商立法应统一适用于各市场主体，既适用于国内企业，也适用于外商投资企业。只有这样，才能确保

18、各市场主体处于平等的竞争地位；其次，市场经济要求参与商品交换的市场主体均遵守平等、自愿、等价有偿以及诚实信用的原则，与市场主体的性质无关。因此，国内企业和外商投资企业适用不同的法律，与市场经济的这种基本要求相背。此外，对外商投资企业的国民待遇已成为最近国际投资规范的基本要求，内外资分别立法至少在形式上造成对外资非国民待遇的印象，因此有加以改进的必要。 从立法技术上看 ，按企业形式分别立法造成外资立法重复、矛盾现象严重，对法律的权威性以及统一实施带来了很大影响。 如目前中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法三部基本法重复规定的条文竟占一半以上，而且三部法律之间缺乏协调，规定很不一致，

19、如关于审批期限，合资企业法规定审批时间为三个月，外资企业法规定审批期限为90天，合作企业法则规定审批期限为45天；又如关于投资方向，合资企业法对外国投资者在我国的投资方向没有规定，在其后的实施条例中作了补充规定，允许在六个方面20个行业设立中外合资企业，却未明确何为国家鼓励、何为国家限制或禁止；外资企业法规定，国家限制或禁止的行业由国务院规定，其后颁布的实施细则明确了国家限制或禁止设立外资企业的行业；合作企业法则明确规定国家鼓励举办产品出口或技术先进的生产型合作企业，却没有关于允许、限制或禁止投资的规定；等。 从立法内容上看，原则性的软条款多，可操作性的硬条款少，且很多条款已陈旧过时。 现行外

20、资法中的一些规定已不适应市场经济发展的需要，有些规定显得过时、落后，如合资企业法中关于计划、购买与销售的规定，已经毫无实际意义，又如关于外商投资审批的规定，显得过于繁琐，审批期限过长，等。另外，有些领域的立法由于当初制订条件不成熟尚为空白，而今日的经济生活需要这些规范，如关于设立中外股份有限公司的问题、关于外商投资企业破产清算问题等。此外，中央一级立法中不少规定由于明显不科学、不协调，地方政府已作了修正，由此造成中央立法与地方立法的冲突、法律规定和法律实施的矛盾，例如，在投资主体的范围上，中外合资经营企业法、中外合作经营企业法规定，外方投资主体既可以是外国的公司、企业和其他经济组织，也可以是个

21、人，而中方的投资主体则必须是中国的公司、企业和其他经济组织，而不能是个人，但由于经济发展的需要，实践中不仅已突破了这一法律限制，而且有的地方法规已经以立法的形式准许个人参与外商投资企业的活动；又如，在注册资本制度上，存在缺少外方股东首期出资最低额的统一要求、允许外方投资者抽回出资、缺乏严格的出资责任制度等弊端。 三、确定国民待遇原则是完善外资法的必然选择 国民待遇原则对外商投资企业的适用 笔者认为，导致上述我国外资立法中的问题和缺陷的原因固然是多方面的，而外资立法中对外国投资者采取的待遇原则定位不科学是其最主要原因之一。 纵观各国国内立法和国际条约的实践及有关外商投资待遇的各种学说，一国对外国

22、公民与投资者的待遇标准比较常见的有：公平合理待遇、非歧视待遇、国民待遇、最惠国待遇、国际标准待遇，等。其中，国民待遇与最惠国待遇两个标准使用得最为普遍。 国民待遇作为一项制度则是在资产阶级革命后才形成的，1804年的法国民法典首次在国内立法上对国民待遇加以规定。国民待遇主要指一主权国家在互惠的基础上，授与他国国民或公司在投资财产、投资活动及有关的司法行政救济上以不低于本国国民或公司的待遇，简称为外资的国民待遇。根据具体适用对象的不同，它大致可分为外国投资者的国民待遇和外商投资企业的国民待遇。但在实践中对外国投资者与外商投资企业的待遇的区别往往并不十分明确，所以这里着重探讨后者。虽然严格地讲，对

23、外商投资企业是不存在国民待遇的问题的，因为它们往往是依东道国法律并在其境内设立，一般都是东道国的法人，属内国人。然而现实中的问题是，由于这些企业中有外国资本的参与及存在，与内国一般企业有着性质上的差别。正因如此，各国对这些企业往往采取不同的对待方式，故容易造成对此类企业的歧视，而其实质即对外资的歧视。应当说，外商投资企业实际上是外商权利的载体和媒介，尽管外商将其资金投入东道国，组成外商投资企业后，外商即与其资本相对独立和分离，但一个国家给予外商投资企业何种待遇，最终将给外商的投资决策以重大影响，从而影响外资的进出及流向。因此，外商投资企业国民待遇的提出，是具有一定的现实意义的。 国民待遇原则的

24、涵盖范围 综观各国的双边投资保护协定(或条约)，国民待遇的具体涵盖范围一般包括： 对投资财产及其收益的控制权与处分权。这里投资财产包括东道国法律所允许的任何股份权、金钱债权或类似的请求权、专利权、商标权等工业产权和专有技术权，关于动产与不动产的权利及勘探、开采自然资源的特许权等等。这里收益是指投资财产所产生的任何价值形式，包括利润、利息、股息、特许权使用费和手续费等等。对投资财产及其收益的控制权与处分权主要表现为对资金投向、投资形式的选择权，在必要时候转让或收回本金的权利，对所得利益的汇出的权利等等。 与投资有关的业务活动。又称投资活动，系指投资者对投资产业所进行的日常经营、管理活动。按中日鼓

25、励和相互保护投资协定的解释，这种活动包括：A、设立和维持分公司、代理店、办事处、工厂和其他用于业务活动的适当的设施；B、控制和经营自己设立或取得的公司；C、雇佣和解雇专家，包括技术工人、高级职员和律师及其他职工；D、缔结和履行合同，等等。 与投资有关的司法行政救济措施。亦即因投资而产生的纠纷的司法审理与行政申请等方面的平等待遇。 值得强调的是，国民待遇并不意味着在对内资与外资待遇上的绝对平等。在目前的国际条件下，还没有任何一个国家能给予外国投资与国内投资完全相同的待遇。外资的国民待遇只可能在一定范围内适用。例如，就投资领域而言，各国对内、外资从来都是有区别的。许多关涉国家安全与国计民生的领域，

26、一般都不允许外资涉足；即使是非关键的经济部门，也可能基于国家经济规划与发展目标而对外资的引进有所先后、有所厚薄。这种限制，发达国家与发展中国家同样存在，毫无例外。这种差别待遇还可能包括对外资的审批手续与监督、雇佣限制、投资期限与本地化要求，等等。这些适当的限制与例外不仅为一国经济社会发展所必需，也是国家主权的一种体现。当然，这种限制与例外应不与既存有效的国际法规则相抵触为前提。 另一方面，绝大多数发展中国家为吸引外资纷纷制订了许多优惠政策，使外资企业在税收、经营管理权等方面甚至享有比本国公司和国民更优惠的超国民待遇。这与国民待遇原则也是相容的。所以，各国间的双边投资保护协定关于国民待遇的措辞，

27、都是用不低于本国国民或 公司的待遇，而不是完全等同于本国国民或公司的待遇。事实上，这同样也是国家主权的一种表征。不过，从理论上说，国民待遇原则是不鼓励超国民的优惠待遇的。 市场经济是实行国民待遇的基础 国民待遇标准较之于其他待遇标准，具有不可替代的优点。国民待遇标准通过双边或多边条约确定，以国内法进一步明确，其透明度、可靠性与可操作性是其他待遇标准所不具有的。它不仅符合国家主权的最高原则，也符合世界上大多数国家的意志与利益。正是因为国民待遇的这些不可替代的优越性，使得它越来越多、越来越广泛和深入地适用于市场经济的国际交往之中。 国民待遇的实行并非毫无条件，它需要一个相应的经济基础作为前提。这既

28、是我国过去未敢泛提国民待遇的根本原因，也是我国现在适应新的形势而逐步实行国民待遇的主要依据。过去，我国在中外双边投资保护协定中，很少提及国民待遇，主要是因为：在计划经济体制下，我国企业是按所有制形式划分的，作为内资企业的有全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业三种所有制形式。不同类型的企业在经济上的权利义务千差万别。根据我国颁布的一系列的企业法与有关的法规、政策，不同所有制的企业在资金来源、物资供应、产品销售、劳动人事、财政信贷、税收、工资福利等方面各不相同。内资企业之间的待遇尚且相差如此悬殊，又谈何内、外资企业的同等待遇?！ 与计划经济相反，市场经济所具有的平等性、竞争性、国际性、透明性和

29、规范性等特性，使得国民待遇的提出与实行有了理论上的基础与现实的可能。从国际经济法的角度看，我国正在积极准备加入世界贸易组织，并且已签署乌拉圭最终协议文件，其中就包括有与贸易有关的投资措施协议(TRIMs协议)，而国民待遇是TRIMs的基本原则之一。所有这些都表明，我国必须及时调整对外资的立法和政策，走上国民待遇的道路。 1993年以来，我国在立法上朝着这一方向已经作出了重大的努力。公司法规定，该法同样适用于外商投资企业，可以说是朝着全面的国民待遇迈出了坚实的第一步。对外贸易法明确提出，我国在对外贸易方面将根据有关条约规定或互惠精神给予对方以国民待遇。再如，税制改革使得内、外资企业在税负上逐渐统

30、一起来，从实体利益上平等了待遇，是朝着国民待遇方向所作的又一次重大的努力。 必须指出，我国目前的外资立法与TRIMs之间尚存在较大的差距，表现在：一方面，外商投资企业仍享有许多超国民待遇。例如，就所得税而言，内资企业所得税税率现改为33%，表面上与外商投资企业的所有税税率持平，但按照外商投资企业和外国企业所得税法的规定，外商投资企业的所有税税率根据设立地区(如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等)、企业性质(如生产性企业)和所属行业(如基础设施或第一产业等)的不同，可以减按24%或15%甚至更低的税率征收。同时，它们还可以享有免二减三的待遇，其实际税负仍比内资企业低很多。就企业的生产

31、经营自主权而言，虽然经过了种种转换机制的努力，内资企业的经营自主权仍难以落实；而外商投资企业一开始就有比较广泛和充分的生产、采购、销售、人事、资金、物资等各方面的自主经营管理权，特别优厚的是，它们可以享有一般内资企业难以企盼的进出口经营权。与此同时，外商投资企业在关税等方面还享有比较优惠的待遇。例如按照1983年颁布的中外合资经营企业法实施条例，合营企业进口四类物资免征关税和工商统一税(后分解为增值税、消费税和营业税)，合营企业生产的出口产品，一般免征工商统一税。外资企业法实施细则亦有类似的税收优惠规定。此外根据国务院关于鼓励外商投资的规定和中外合资经营企业法实施条例等法规，我国对外商投资设立

32、的进口替代项目与以产顶进项目还可享受特殊优惠待遇。另一方面，外商投资企业在享受种种优惠的同时，又受到较多限制，居于次国民地位，例如当地成份要求方面，我国有关法律虽没有明确的当地成份要求条款，但有关法律却有外商投资企业所需的设备、原材料、燃料、配套件等物资，应当尽先在中国购买的规定，如外资企业法第15条及中外合资经营企业法第9条及其实施条例第57条即是。在审批外资项目时，我国各级政府往往也有规定，要求购买一定数量的国内产品作为生产投入，并以此作为获得批准或享受优惠的先决条件。例如我国在审批外商投资汽车项目时，就把国产化程度作为要件之一。还有的文件则以国产化率高低作为适用差别税率的主要依据，对不按期实现国产化计划的企业征收高税率。在国家批准的建设期内，对按合同规定国产化计划进度进口散件组装轿车时，关税可适当调减，对不按期实现国产化计划的，则适用高税率。同