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1、上海市自然灾害救助应急预案共13页上海市自然灾害救助应急预案2009年5月5日 10:46来源:东方网 选稿:顾卓丹 目录 1 总则 1.1编制目的 1.2编制依据 1.3适用范围 1.4工作原则 2 组织体系 2.1领导机构 2.2应急联动机构 2.3工作机构 2.4专家机构 3 预警预报与信息管理 3.1灾害预警预报 3.2灾情信息管理 3.3灾情信息报告时间 3.4灾情核定 4 应急响应 4.1分级响应 4.2响应程序 5 后期处置 5.1灾后生活救助 5.2救灾捐赠 5.3灾后恢复重建 5.4其他 6应急保障 6.1经费保障 6.2物资保障 6.3通信和信息保障 6.4应急救助装备保障

2、 6.5应急队伍保障 6.6社会动员保障 7 监督管理7.1安全宣传 7.2培训7.3演练 7.4奖惩8 附则8.1名词术语解释 8.2预案管理 1 总则 1.1编制目的 为建立健全本市自然灾害应急救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力，迅速、有序、高效地组织应急救助行动，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护灾区社会稳定，保障经济社会持续稳定发展，编制本预案。 1.2编制依据 依据中华人民共和国公益事业捐赠法、中华人民共和国防洪法、中华人民共和国防震减灾法、中华人民共和国减灾规划（19982010年）、国家自然灾害救助应急预案和上海市突发公共事件总体应急预案等。 1.3适用范

3、围 凡在本市发生的台风、暴雨、风暴潮、赤潮、龙卷风、浓雾、高温、雷击、地质、地震或其它突发自然灾害，造成人员伤亡，需紧急转移安置或生活救助，并达到启动条件的，适用本预案。 发生其他种类突发公共事件，经市政府批准，也可根据本预案组织实施应急救助。 1.4工作原则 统一领导、分级负责，以人为本、依靠群众，以防为主、防救结合，分工协作、协同应对。 2 组织体系 2.1领导机构 上海市突发公共事件总体应急预案明确，本市突发公共事件应急管理工作由市委、市政府统一领导；市政府是本市突发公共事件应急管理工作的行政领导机构；市应急委决定和部署本市突发公共事件应急管理工作，其日常事务由市应急办负责。 2.2应急

4、联动机构 市应急联动中心设在市公安局，作为本市突发公共事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台，履行应急联动处置较大和一般突发公共事件，组织联动单位对特别重大、重大突发公共事件进行先期处置等职责。各联动单位在各自职责范围内，负责突发公共事件应急联动先期处置。 2.3工作机构 2.3.1市民政局 市民政局是市政府主管本市自然灾害应急救助的职能部门和综合协调机构，作为本市自然灾害应急救助的责任单位，承担本市自然灾害应急救助的管理工作。主要履行以下职责： （1）组织、协调本市有关灾时宣传动员、转移安置、接受捐赠（募集）、恢复重建以及遗体处理等应急救助； （2）贯彻落实国家和本市应急救助工作的方针、政

5、策，制定本市备灾规划； （3）收集、掌握有关自然灾害的信息，部署灾害救助的各项应急准备与实施； （4）会同市有关职能部门及时核查、统计灾害影响范围和受灾程度，评估、核实自然灾害所造成的损失以及开展应急救助的综合情况，并及时向民政部和市政府报告； （5）与市发展改革委、市经委、市财政局等部门配合，争取国家应急救灾物资和资金支持； （6）根据受灾情况和应急救助实际需要，经市政府批准后，统一组织实施救灾捐赠活动； （7）指导区县民政部门迅速设立灾民安置场所和救济物资供应站，搞好灾民的安置与安抚，及时处理和焚化遇难者尸体，搞好救济款物的接收、发放、使用和管理，确保灾民的基本生活； （8）承办民政部和市

6、政府交办的其他应急救助事项。 2.3.2市自然灾害应急救助指挥部 2.3.2.1本市发生特别重大、重大自然灾害，市政府根据市民政局的建议，视情成立市自然灾害应急救助指挥部（以下简称市应急救助指挥部），统一组织、指挥、协调本市自然灾害应急救助工作，开设位置根据应急救助需要确定。市应急救助指挥部办公室（以下简称市应急救助办）设在市民政局。市应急救助指挥部工作任务完成，报请市政府批准后解散，转入常态管理。 2.3.2.2市应急救助指挥部指挥长由市领导确定；副指挥长由市政府分管副秘书长、上海警备区分管领导、市民政局领导担任；成员由相关部门和单位分管领导组成，并可根据自然灾害的种类、等级和应急救助的实际

7、需要进行调整。 2.3.3相关成员单位及职责 （1）市发展改革委。安排重大抗灾救灾基建项目，协调落实项目建设和以工代赈资金；负责灾时价格监督管理。 （2）市经委。负责组织和协调化工等相关企业和单位，紧急处置灾区有毒、有害物质泄漏，防止次生灾害发生；搞好受灾工矿企业的灾情核实和上报，帮助企业开展重建和恢复生产；组织救灾所需的粮食、食品等生活物资的供应，确保市场稳定。 （3）市教委。负责协调灾区各级各类学校的防灾减灾，按照所在地政府要求，组织制订和实施有关应急避险计划，恢复灾后正常教学秩序，协助搞好校园校舍教科设施的恢复重建。 （4）市公安局。负责指挥灾害现场警戒、道路交通管制、维护灾害现场的治安

8、，配合搞好人员疏散、紧急转移和安置；负责灾区因灾形成的火灾扑灭及防范，控制易燃、易爆物质泄漏，参与事故现场抢险。 （5）市财政局。负责抗灾救灾的资金安排、拨付和监督检查。 （6）市建设交通委。负责组织规划、环保、房地资源、水务、交通、市政、绿化（林业）、市容环卫等部门制定灾后恢复重建规划和工程设计施工；负责检查、落实自然灾害易发地区建（构）筑物、市政、公用设施的安全措施；组织、协调因灾损毁的建（构）筑物、市政、公用设施的恢复重建；负责组织铁路、民航、港口等部门抢修被破坏的铁路、公路、水路、空港及有关设施，迅速恢复正常的交通秩序，保证运输安全；负责组织运输队伍，保证应急救助人员和物资的运输及灾民

9、的疏散。 （7）市农委。搞好农业灾情统计，指导灾后恢复农业生产。 （8）市卫生局。开展对灾区的疫情和环境卫生监测，对灾区的重大传染病疫情发出预警，组织实施灾区的医疗救治和卫生防疫。 （9）市水务局（市防汛指挥部）。负责组织、协调灾后水务设施的修复。掌握和发布汛情、旱情，组织协调防汛抢险，并协助开展应急救助。 （10）市政府新闻办。特别重大、重大自然灾害发生后，经市政府授权，在市相关职能部门配合下，准确、及时地发布自然灾害及应急救助信息。 （11）市通信管理局。负责组织、协调应急救助通信保障。 （12）市地震局。负责现场地震监视、监测和震情分析会商，并协助应急救助。 （13）市气象局。负责气象灾

10、害的实时监测、预警和预报，搞好救灾气象保障，并对重大气象灾害作出评估。 （14）市海洋局。负责风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害预警预报及有关信息发布。 （15）上海警备区。根据市政府的请求，负责协调驻沪部队、民兵预备役部（分）队参加应急救助、紧急转移灾区群众和灾后的恢复重建。 （16）武警上海市总队。组织武警部队参加应急救助，协助公安部门维护灾区和紧急避险场所的社会治安，协助当地政府紧急转移灾民。 （17）市电力公司。负责灾区被毁电力设施的抢修，保证电力供应。 2.3.4现场指挥部 各区县政府根据市应急救助指挥部指令和实际需要，成立现场指挥部，并按照属地和分级管理原则，确定本地区应急救助保障措施。

11、对本辖区发生的自然灾害，在组织应急处置的同时，开展应急救助，及时组织力量紧急转移安置灾民，妥善安排群众生活。 2.4专家机构 组建自然灾害应急救助专家组，主要由民政、气象、地震、水务、海洋、卫生、房地资源等方面专家组成，并与其他专家机构建立联络机制。在应急救助响应启动后，从自然灾害应急救助专家组中确定相关专家，负责对自然灾害应急救助提供决策咨询建议和技术支持。 3 预警预报与信息管理 3.1灾害预警预报 3.1.1本市建立自然灾害相应的数据库，搜集和掌握易发灾害地区的人口、经济、地形地貌、河流水库、生命线工程等数据资料。 3.1.2各类自然灾害的预警预报信息（市气象局的气象灾害预警报信息，市地

12、震局的地震趋势预测和震情监测信息，市防汛指挥部的洪涝灾害预警信息，市海洋局的风暴潮、海啸和赤潮预警报信息等），应及时向市民政局通报。 3.1.3市民政局根据市有关部门提供的灾害预警报信息，结合预警地区的数据库进行分析评估，及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预测。 3.1.4根据灾情预测自然灾害可能造成的严重人员伤亡和财产损失，以及大量人员需要紧急转移安置或生活救助，市民政局及相关部门做好应急救助准备并采取应对措施。 3.2灾情信息管理 3.2.1市、区县灾情综合报告责任单位为市、区县民政局。 3.2.2自然灾害发生后，街道、乡镇等基层单位应按照灾情统计规定，及时报告区县政府

13、，同时报区县民政局。 3.2.3灾情信息报告内容包括：灾害种类、发生的时间、地点、背景、灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失）、已采取的救灾措施和灾区的需求等。 3.3灾情信息报告时间 3.3.1灾情初报。市民政局应在自然灾害发生后4小时内，将初步灾情报告民政部和市政府。区县政府应急救助机构对本辖区内发生的自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间掌握灾情，并在灾害发生2小时内向市民政局报告初步情况。市民政局在接到区县报告后，应在小时内完成初步审核、汇总灾情相关数据，向民政部和市政府报告。 3.3.2灾情续报。在自然

14、灾害灾情稳定前，市和区县两级民政部门均执行24小时零报告制度。区县应急救助机构每天上午9时前将截止前一天24时的灾情上报市民政局，市民政局每天12时前向民政部和市政府报告。对特别重大、重大灾情，根据需要随时报告。 3.3.3灾情核报。区县应急救助机构在灾情稳定后，应在2个工作日内核定灾情，向市民政局报告。市民政局在接到区县报告后，应在3个工作日内审核、汇总灾情数据，向民政部和市政府报告。 3.4灾情核定 3.4.1各级民政部门协调同级农业、水务、防汛、地震、海洋、气象、统计等部门进行综合分析、会商，核定最终灾情。 3.4.2市民政局组织专家评估小组，通过全面核定、抽样调查、典型调查和专项调查等

15、方式，核实灾情。 4 应急响应 4.1分级响应 4.1.1按照“条块结合，以块为主”原则，灾害救助以地方政府为主进行组织。灾害发生后，街道（乡、镇）、区县、市有关部门要根据灾情，按照分级管理原则，启动相应层级的应急救助响应，搞好灾民紧急转移安置和生活安排，落实抗灾救灾工作，组织灾情调查、评估和报告，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。 4.1.2按照自然灾害造成的损失和可能造成的严重后果，自然灾害应急救助响应分为四级：级、级、级和级。 （1）级响应 本市一次自然灾害过程出现下列情况之一的，启动级响应： 死亡100人以上（含本数，下同）； 需紧急转移安置30万人以上； 倒塌房屋10万间以上； 发生

16、破坏性地震，死亡50人以上，或需紧急转移安置20万人以上，或因灾倒塌房屋5万间以上，或直接经济损失10亿元以上。 （2）级响应 本市一次自然灾害过程出现下列情况之一的，启动级响应： 死亡50人以上、100人以下； 需紧急转移安置20万人以上、30万人以下； 倒塌房屋5万间以上、10万间以下； 发生破坏性地震，死亡30人以上、50人以下，或需紧急转移安置10万人以上、20万人以下，或因灾倒塌房屋1万间以上、5万间以下，或直接经济损失5亿元以上、10亿元以下。 （3）级响应 本市一次自然灾害过程出现下列情况之一的，启动级响应： 死亡30人以上、50人以下； 需紧急转移安置10万人以上、20万人以下

17、； 倒塌房屋1万间以上、5万间以下； 发生破坏性地震，死亡10人以上、30人以下，或需紧急转移安置5万人、以上10万人以下，或因灾倒塌房屋0.5万间以上、1万间以下，或直接经济损失3亿元以上、5亿元以下。 （4）级响应 本市一次自然灾害过程出现下列情况之一的，启动级响应： 死亡10人以上、30人以下； 需紧急转移安置5万人以上、10万人以下； 居民家中进水1万户以上，或倒塌房屋0.5万间以上、1万间以下； 发生5级以上破坏性地震，死亡5人以上、10人以下，或需紧急转移安置2.5万人以上、5万人以下，或因灾倒塌房屋0.25万间以上、0.5万间以下，或因灾房屋受损0.5万间以上，或直接经济损失1亿

18、元以上、3亿元以下。 4.1.3特别响应 本市发生事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等其他突发公共事件，造成大量人员伤亡，需要紧急转移安置或生活救助的，经市政府批准，启动特别响应。 4.2响应程序 特别重大、重大自然灾害发生后，市民政局立即组织应急力量赶赴现场开展应急救助工作。在核实灾情初步情况后，根据灾害级别，提出启动级、级响应建议，经市政府同意后迅速开展应急救助。较大、一般自然灾害发生后，市民政局在核实灾情初步情况后，根据灾害级别，组织开展应急救助。 4.2.1级、级响应程序 （1）响应启动 市民政局在接到灾情报告后的第一时间向市委、市政府报告，经市政府同意后启动级、级响应。 （2）应急

19、值守及信息处理 市应急救助办负责向市应急救助指挥部报告灾情。 市应急救助办承担市应急救助指挥部灾情信息处理等日常事务和应急救助具体组织工作。 市应急救助指挥部开设后建立值班机制，与灾区应急救助机构实行全时联系，专人值守。 （3）灾情信息管理 受灾区县应急救助机构从灾害发生时起，级响应每2小时、级响应每4小时与市应急救助办或市民政局联系一次，级响应每日9时和17时前、级响应每日9时前上报灾情动态信息。必要时，街道（乡、镇）救助部门可越级与市民政局联系，直至灾情稳定。 市应急救助办或市民政局接到自然灾害信息后，迅速编发灾情快报，报送市应急救助指挥部，并与市发展改革委、市建设交通委、市财政局、市农委

20、、市教委、市卫生局、市地震局、市水务局、市气象局和市海洋局等部门保持联系；迅速编发救灾要情专报，上报民政部和市委、市政府。 市应急救助办或市民政局负责组织有关部门和专家，分析、评估自然灾害损失情况，对同类灾害后续发展的可能性进行预测。 市应急救助办或市民政局及其他有关部门应在第一时间将所掌握的灾情以书面形式告知市政府新闻办，市政府新闻办根据市政府授权，统一对外发布灾情和救灾信息。 （4）响应措施 市应急救助办或市民政局向灾区派出救灾工作组，协调、指导受灾区县政府搞好自然灾害应急救助。 市应急救助办或市民政局根据灾区应急救助机构的申请和经核实的灾情，制订市救济应急资金补助方案报市政府审定，并商市

21、财政局及时下拨到受灾区县。 市应急救助办或市民政局负责向受灾区县紧急调拨市救灾储备物资，协调落实有关救灾物资的调配和临时购置，并监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的规范使用。 灾情稳定后，市应急救助办或市民政局根据受灾区县政府的报告，结合灾情评估报告，提出恢复重建救灾补助方案，报市政府审定。 （5）灾情评估 市应急救助办或市民政局及时组织有关人员和专家赴灾区进行现场灾情和救助需求评估，并及时将评估结果报告市政府、通报有关部门。 （6）实时工作报告 级、级响应启动后，市应急救助办或市民政局立即向国家民政部、市委、市政府报告灾情，并及时、定期报告救灾工作开展情况。 救灾工作结束后，市应急救助办或

22、市民政局向民政部和市政府报告自然灾害总体情况和救灾工作开展情况。 （7）响应的终止 灾情和救灾工作稳定后，市应急救助指挥部或市民政局向市委、市政府报告并经批准，由市应急救助指挥部或市民政局宣布终止级、级响应。 4.2.2级、级响应程序 （1）响应启动 市民政局值班部位接到灾情报告后第一时间向局领导报告，视情启动级、级响应，并向市政府报告。 （2）应急值守及信息处理 市民政局实行24小时灾情值班。 市民政局值班部位负责掌握灾情并向局领导报告。 市民政局相关人员保持24小时通信畅通。 （3）灾情信息管理 受灾区县应急救助机构从灾害发生时起，每日9时前上报灾情动态信息。必要时，街道（乡、镇）救助部门

23、可越级与市民政局联系，直至灾情稳定。 市民政局接到灾害动态信息后，迅速编发重要灾情，报送相关应急处置与救助机构，并与市发展改革委、市建设交通委、市财政局、市农委、市教委、市卫生局、市地震局、市水务局、市气象局和市海洋局等部门保持联系。 市民政局在灾情发生后，负责及时编发救灾要情专报，上报民政部和市委、市政府。 级、级响应的灾情和救灾信息可由市有关部门自行发布，但须及时通报市政府新闻办。 （4）响应措施 市民政局负责派出救灾工作组赶赴灾区核查灾情，了解灾区政府的救助能力和灾区需求情况，指导灾区开展救灾工作。 市民政局根据灾区应急救助机构的申请，制订市救济应急资金补助方案报市政府审定，并商市财政局

24、及时下拨受灾区县。 市民政局负责监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的规范使用;灾情稳定后，根据受灾区县政府的报告，结合灾情评估报告，检查灾后重建情况。 （5）实时工作报告 级、级响应启动后，市民政局向民政部和市委、市政府报告灾情和救灾工作开展情况。 （6）响应的终止 灾情和救灾工作稳定后，由市民政局决定终止级、级响应。 4.2.3特别响应程序 本市发生特别重大、重大事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等其他突发公共事件，造成大量人员伤亡，并需要紧急转移安置或生活救助的，经市政府批准，启动特别响应。按照市政府的统一部署，开展应急救助工作。 5 后期处置 5.1灾后生活救助 5.1.1救灾物资发

25、放。受灾群众疏散转移后，本市各级应急救助机构应迅速组织救灾物资和生活必需品的调拨与发放，保证衣被、帐篷、饮用水、食品等必需品的供应。 5.1.2救助款物计划安排。市和区县民政部门应根据灾情和灾害损失程度，制定阶段性灾民生活保障计划，并向同级财政部门申请安排救灾资金，必要时可申请应急资金。同时，视灾情严重程度及灾情发展，及时向上级汇报灾情，申请救灾资金及物资。 5.1.3中央及本市各级政府安排的救灾资金，主要用于灾民转移安置、生活必需品供应、住房恢复重建、灾后生活安排等基本生活的需要和伤员的紧急医疗。 5.2救灾捐赠 5.2.1捐赠。启动响应后，经市政府批准，根据市民政局的统一部署，各级民政部门

26、应立即开通24小时捐赠热线，动员社会各界为灾区提供援助。必要时，市和区县民政部门应成立专门的接受捐赠领导机构和工作队伍，合理安排接受场所和仓储设施，保证接受捐赠的需要。 5.2.2捐赠工作原则。坚持尊重捐赠者意愿和专款专用的原则，对接受的捐赠款物按照规定程序，迅速安排使用，为灾民救助工作提供及时有效的支持。 5.3灾后恢复重建 坚持“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针，灾民倒塌房屋重建主要由区县政府负责组织实施，采取以自建为主、援建和帮建相结合的方式。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规

27、划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。 5.4其他 卫生部门做好灾后疾病预防和疫情监测，避免灾后的疫情发生；发展改革、财政、金融等部门搞好救灾资金的安排和信贷；教育、卫生、水务、电力、交通、通信等部门组织做好灾区学校、医疗卫生机构以及水利、电力、交通、通信设施的修复；农业部门下拨救灾柴油、化肥等物资，提供技术指导，协助做好恢复重建。 6应急保障 6.1经费保障 6.1.1按照“救灾救济工作分级负责、救灾救济资金分级负担”原则，市、区县政府负责救灾救济资金的安排与拨付。 6.1.2本市各级财政部门按照上海市财政应急保障预案有关规定，根据发生自然灾害的实际情况，采取相应的应急保

28、障措施，确保各项救灾资金及时、足额核拨到位。 6.2物资保障 6.2.1按照救灾物资储备规划，建立动态救灾物资储备机制（如救灾帐篷、衣被、食品、饮用水、药物和其他生存性救助所需物品）。 6.2.2灾情发生后，市应急救助指挥部可根据灾情需要，对各区县救灾储备物资进行应急调配或视情进行应急采购。 6.2.3制作灾时临时票据，当灾害发生时，向灾民发放临时票据，在灾民的临时安置点附近设置发放点，灾民凭临时票据向发放点领取相应的衣被、食品等生活必备物品。 6.3通信和信息保障 6.3.1加强地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）等先进技术和设备的开发、研制和配备，建立先进的

29、应急指挥决策支持系统。 6.3.2加强灾害信息管理系统建设，逐步建立覆盖市、区县、街道（乡、镇）三级应急救助通信网络，确保本市各级政府及时准确掌握自然灾害信息。 6.3.3建立信息通信应急保障队伍，承担灾害现场通信保障任务。以国家减灾中心为依托，建立本市部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。 6.4应急救助装备保障 各区县政府应急救助机构应配备应急救助必需的车辆、通信工具等设备和装备，并可视情配备具有视频、音频、数据信息传输功能的指挥通讯车。 6.5应急队伍保障 6.5.1完善各级应急救助专业人员队伍建设。 6.5.2建立健全与部队、武警和公安、消防、卫生等系统专业救援队

30、伍的联动机制。 6.5.3培育非政府组织和志愿者队伍，建立社区应急救助志愿者队伍，在灾害发生时积极展开自救互助，减少灾害伤亡。 6.6社会动员保障 6.6.1建立和完善社会捐助制度，规范自然灾害社会捐助。建立民政部门救灾捐赠工作应急机制。 6.6.2在已有经常性社会捐助接收点的基础上，进一步建立健全经常性社会捐助接受点及其接收网络。 6.6.3完善社会捐助表彰制度，利用媒体对表现突出的集体和个人进行宣传和表彰，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。 7 监督管理7.1安全宣传 向社会公布和宣传突发公共事件统一报警电话。市有关部门要利用大众传媒、互联网等，宣传救灾救济的法律法规和预防、避险、自救、互救等常识，提高市民的自救防护能力。 7