政策终结论文.docx

1、政策终结论文研究生课程考试成绩单（试卷封面）院 系人文学院专业行政管理学生姓名张远娜学号102865课程名称公共政策的理论与方法授课时间2011年2月至 2011年6月周学时2学分2简要评语考核论题公共政策终结理论研究综述总评成绩（含平时成绩）备注任课教师签名： 日期： 注：1. 以论文或大作业为考核方式的课程必须填此表，综合考试可不填。“简要评语”栏缺填无效。2. 任课教师填写后与试卷一起送院系研究生秘书处。3. 学位课总评成绩以百分制计分。公共政策终结理论研究综述摘要 政策终结是政策过程的一个环节，是政策更新、政策发展、政策进步的新起点。政策终结是20世纪70年代末西方公共政策研究领域的热

2、点问题。公共政策终结是公共政策过程的一个重要阶段，对政策终结的研究不仅有利于促进政策资源的合理配置，更有利于提高政府的政策绩效。本文简要回顾了公共政策终结研究的缘起、内涵、类型、方式、影响因素、促成策略以及发展方向等内容，希望能够对公共政策终结理论有一个比较全面深入的了解。关键词 公共政策；政策终结理论；研究综述 行政有着古老的历史，但是，在一个相当长的历史时期中，行政所赖以治理社会的工具主要是行政行为。即使是公共行政出现之后，在一个较长的时期内也还主要是借助于行政行为去开展社会治理，公共行政与传统行政的区别在于，找到了行政行为一致性的制度模式，确立了行政行为的（官僚制）组织基础。到了公共行政

3、的成熟阶段，公共政策作为社会治理的一个重要途径引起了人们的重视。与传统社会中主要通过行政行为进行社会治理相比，公共政策在解决社会问题、降低社会成本、调节社会运行等方面都显示出了巨大的优势。但是，如果一项政策已经失去了存在的价值而又继续被保留下来了，就可能会发挥极其消极的作用。因此，及时、有效地终结一项或一系列错误的或没有价值的公共政策，有利于促进公共政策的更新与发展、推进公共政策的周期性循环、缓解和解决公共政策的矛盾和冲突，从而实现优化和调整公共政策系统的目标。这就引发了学界对政策终结理论的思考和探索。自政策科学在美国诞生以来，公共政策过程理论都是学术界所关注的热点。1956年，拉斯韦尔在决策

4、过程一书中提出了决策过程的七个阶段，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。此种观点奠定了政策过程阶段论在公共政策研究中的主导地位。一时间，对于政策过程各个阶段的研究成为政策学界的主要课题。然而，相对于其他几个阶段的研究来说，政策终结的研究一直显得非常滞后。这种情况直到20世纪70年代末80年代初，才有了明显的改善。70年代末，由于理论完善和现实政治生活的需要，政策终结研究开始被很多专业人士和学者关注。许多研究公共政策的学者对政策终结表现出了极大的兴趣和热情，使得政策终结成为政治学界研究的热点之一。政策终结研究的兴起，不仅有利于节约政策资源，促进政策优化，而且有利于从政策发展历程的逻辑上进

5、一步完善作为政策过程基础性范式的政策过程阶段论。一、公共政策终结的研究背景与兴起一直到20世纪90年代初，政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着美国1994年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及其后美国再造政府运动的推展，需要终结的机构和过时的政策法规的增多，美国的研究者和政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。政策终结的研究在美国开始受到人们的重视，丹尼尔斯（Mark R. Daniels）在公共项目的终结一书中，对美国政策终结的研究的发展进行了回顾，我们不妨作简要的介绍。1976年，政策科学杂志出版了关于政策终结的一期特刊。作为

6、这一特刊的编辑，巴达克（Eugene Bardach）在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章。该文对“终结的形式，由谁支持终结，为什么终结很少被接受，怎样减轻终结的困难”等问题作了分析，他将终结看作政策采纳的一种特殊场合采纳政策A，就意味着终结政策B。 在这期杂志中，有本恩（Robert Behn）的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结”的文章，通过对这一成功政策终结案例的研究，他提出了关于政策和组织终结的12点建议。对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼（Herbert Kaufman）和

7、德龙（P. Deleon）等人。考夫曼在他的政府组织是不朽的吗？和时间、机遇和组织两本著作中，考察了组织的活动，通过对大量政府机构的数据分析和整理，他发现组织并不像有机体一样经历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程，组织在现实中生成和壮大，但是很少死亡。而公共组织比私营组织更难以在现实中终结，他认为，这是因为组织在发展中不断壮大，使组织自身抵抗终结的能力不断增强，而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时，组织才会死亡。考夫曼在组织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架（terminati

8、on obstacles framework），它包括6种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性；（4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架，被应用到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果，如缪勒（Keith Mueller）等人应用了考夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例，而诺里斯蒂雷尔（Norris Tirrell）则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结儿童伤残服务机构的解体。新近的政策终结研究成果则体现在国际公

9、共行政学杂志1997年的一期论政策终结的专刊上，这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”，收入了5篇论文，它们全部建立在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上。二、公共政策终结的涵义从字面上看，终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡（终结）的过程。因而终结既是一种普遍的自然现象，也是一种普遍的社会现象，例如，死亡、退休、破产等都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看，政策终结发生在政策评估之后，是人们采取的一种政治行为，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终结不仅意味着旧政策的了结，而且标志着新政策的开始。关于什么是政策终结，国内外学者下了不同

10、的定义。 德利翁认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。德龙认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为，德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义：政策终结是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。关于终结与政策过程的关系，他指出：政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展

11、的概念。布鲁尔定义则将政策终结定义为“公共部门对某一功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止”。还有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。在我国，陈振明教授认为，“政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治行为”。张金马教授认为，“政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用时，

12、采取必要的措施予以终止的行为”。 陶学荣教授认为，“政策终结是指经过由政府组织或社会自发的政策评估之后，政策的决策者采取一定的措施，将过时的、无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止或结束”台湾的林水波认为，“政策终结这个概念不仅隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤；而且还包含了新期望的提出，新规则、新惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织更新与发展”。因此，可以一般地将政策终结定义为：政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。政策终结有三个特征：（1）强制性

13、。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行；（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现；（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。三、公共政策终结的类型和方式（一）公共政策终结的类型 早期的政策终结研究者对终结进行了不同的分类。巴达克根据终结行为持续的时间将政策终结划分为突然暴发型、逐渐衰退型和混合型等三种类型。德利翁根据终结目标的不同，将终结分为功能终结、机构终结、政策本身终结以及项目终结。此后，德利翁在与布鲁尔的合著中又根据政策终结的程度，将政策终结划分为完

14、全终结和部分终结。在1983年与布鲁尔的合著政策分析的基础一书中，他详细阐释了五种部分终结的类型：（1）代替型。这是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧内容的类型。一般以革新的结果出现，是重新更换低效的技术和程序的类型；（2）合并型。这是正像在企业领域中为追求规模经济和有效控制而经常进行的企业合并和企业集中化一样，因整合政策或项目而部分地终结的类型；（3）分离型。这是把原来的政策划分为几种，从而用重新调整政策受益集团来弱化抵制，以此来达到逐渐终结的形态；（4）渐减型。这是在美国那样稳定的政治体制下最普遍的类型，是通过缩减预算或项目调整的方式逐渐重新组成政策和制度，从而达到终结的形态；（5）断绝

15、型。这是用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。（二）公共政策终结的方式丹尼尔斯在公共项目的终结一书中认为，政策终结的方式有两种：一是政策效力减弱的自然老化；二是与强烈抵制政策终结的力量博弈，使其终结，这一过程需要运用终结的策略，也需要强有力的终结执行者，总之，这一过程困难重重。一般而言，政策终结的主要形式有如下六种：（1）政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法律、法规

16、和政策。（2）政策替代。指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问题，以充分实现政策的目标。（3）政策合并。指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规，由国务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。（4）政策分解。指的是将

17、旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时，常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政策目标，提高执行效率。（5）政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施范围，放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。（6）政策的法律化。一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制力，经过立

18、法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种意义上的政策终结。四、影响公共政策终结的因素（一）影响政策终结的客观变量美国学者苏珊刻帕特里（Susan E. Kirkpatrick）、詹姆斯莱斯特（JamesP.Lester）和马克皮特森（MarkR. Peter-son）在政策终结的过程：一个概念框架和收入分成的应用一文中总结了影响公共政策终结的内部固有因素和外部政治环境因素。他们认为影响政策终结的内部固有因素包括：（1）组织等存在的理由；（2）组织的资历；（3）组织的隐匿性；（4）目标的复杂性；（5）利益的分配。在总结了内部固有因素之后，刻帕特里和他的搭档们又将影响

19、政策终结的外部政治环境概括为五个方面：（1）占主导地位的政治意识形态； （2）终结同盟的大小、强弱和决心；（3）强大的支持终结联盟和反终结联盟；（4）妥协的可能性；（5）终结的速度。另外，德国学者克里斯蒂娜亚当（Christian Adam）和她的同事们也从新的理论视角总结了影响组织终结的各种因素。他们认为影响组织终结的因素来自内生维度的“组织粘性”和外生维度的“政治诱因”。“组织粘性”主要包括：（1）组织存在的时间；（2）组织的规模；（3）组织的功能。组织终结的“政治诱因”主要包括：（1）政治更替；（2）组织的效率；（3）预算约束。（二）政策终结的推动因素政策终结的倡导者有三类：政策的反对者

20、、政策受益者和改革者。政策反对者，就是对现行政策持异议的反对派人士，也是最积极的要求终结政策的力量。他们认为他们欲终结的政策背离了他们所持的价值观或者侵害了他们的社会、经济或政治的利益。既得利益者认为现在的政策或者当初就是不公正的政策，或者现在已变成为不公正的政策，因此，按照现实状况对社会资源进行重新分配、重新制定政策是唯一的选择。改革者的政策主张是建立在对现行政策的批判的基础之上的。他们把旧政策看作是创立新政策的障碍，只有废旧立新才能促进社会的发展和进步，强烈要求对旧政策予以终结。（三）政策终结的限制因素 政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过程。由于政

21、策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。关于政策终结的限制因素，很多学者都在案例研究的基础上进行了总结，其中最具代表性的是彼得德利翁。德利翁认为在政策过程中，至少存在六种障碍阻碍政策终结的顺利发生： 1、心理上的抵制。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更

22、不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。2、组织或制度的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在两个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向

23、或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在的条件和支持”。当政策终结危及到组织机构的生存时，它会千方百计地减轻所面临的压力，或改变策略，或调整结构，想方设法地延续政策终结的进程，给政策的及时终结带来消极影响。3、动态的保守主义。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正

24、如查尔斯琼斯在公共政策研究导论中所指出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就导致增加终结的困难。4、反终结联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，使政策终结无法进行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自身有利的地位影响公共政策。5、法律和程序上的障碍。任

25、何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此，许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6、高昂的终结成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本。在短期内终结一项政策的花费要比继续这项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对政策的受益者进行利益的补偿。但是就象

26、中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼”。为了以后的发展接受暂时的代价是值得的。二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高，终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，

27、对终结一项政策后的结果不确定。事实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结的决心。随着社会的进步和政治生活的变化，珍妮特弗兰茨（Janet Frantz）在1992年对德利翁政策终结的理论框架提出了修正。她认为，在20世纪80年代中后期，人们不愿意接受“终结”的负面情绪已经逐渐消失。尤其在里根政府执政期间，对于终结的态度，已经由“心理上的不愿意”转变为“心理上的渴望”。另外，弗兰茨还认为，在一些小的、独立的、保密的以及有较强技术性的政策中，制度的持续性不一定总能影响政策终结的发生。五、推进政策终结的策略作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度

28、的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，实质上它也是一种政治过程。面对政策终结可能面临的困难，一些学者在经验研究的基础上试图提出一些指导政策终结的建议。德利翁曾建议在政策终结时应注意三个方面：（1）改变对终结负面意义的理解，使人们认识到政策的终止不是结束而是开始；（2）政策分析家在政策评估阶段上就要找出政策终止的可行策略和手段；（3）要充分利用政治行政人事变动的有利时机进行终结行动。E斯皮勒的终止执行策略有以下几个要点：（1）对政策终止过程中将会发生的问题进行分类。问题大体上可以分为情绪性问题和知识性问题，再把情绪性的问题划分为执行者

29、的问题和受益者的问题，并制定好相关的管理策略。（2）处理执行者的情绪性问题。可以通过为他们确立新的目标、赋予归属感、频繁地开会、管理者的巡视以及合理的裁减人员等方法来消除执行者的抵触情绪。（3）给受益者提供参与利益，从而解决受益者的情绪问题。（4）因政策终止产生的各种具体问题，按各政策的性质从知识问题的观点予以处理，从而使政策终止更加有效。罗伯特比勒（Robert. Biller）认为应该从两个方面减少政策终结的困难：（1）设立矩阵组织模型促进终结。比勒认为矩阵组织模型提供了一种全新的组织工作的方式，利用这种方式高度稳定的官僚组织可以通过增加充满活力的以项目为定位的组织单元，以增加组织的突破能

30、力，而且这种方式可以稳定永久组织和暂时组织的联合，从而使组织和政策的终结变得更加灵活；（2）采用外部机制等手段促成终结。这主要是指政府应该利用诸如储蓄银行、保险制度、托管制度、信托办事处以及代管经纪人等外部手段促成政策或组织的终结。巴达克也提出了促成政策终结的五项条件：（1）利用行政上的变更；（2）改变原政策所根植的思想理念；（3）造成使人们对未来生活失去乐观期望的混乱时期；（4）采取渐进的方式温和地终结政策；（5）要在终结之前进行政策设计。在这些提出终结策略的学者中，最具代表性的是罗伯特伯恩。伯恩在其论文怎样终结一项公共政策：给未来终结者的一些建议中，提出了十二项政策终结的具体策略：排除试验

31、性的观测机构；扩大政策终止的支持势力；揭露将要终止的政策的危害；在揭露政策弊端时，要利用理念因素；排斥妥协；政策终止可以起用外部人士；避免议会的决议；不要侵犯议会的权限；要承担短期终止的成本；补偿原来的政策受益者；不要强调终止，而要强调革新；只终止那些需要终止的。结合我国实际，要顺利完成政策终结可采取如下措施：（1）重视说理工作，积极争取支持力量，消除人们的抵触情绪；（2）注意因势利导，营造有利气氛；（3）公开评估结果，争取支持力量；（4）终结必要部分，减少终结代价；（5）废旧立新并举，缓和终结压力；（6）处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系；（7）通过试探试点，避免矛盾激化；（8）选择有

32、利的终结时机和焦点。六、公共政策终结研究的发展方向进入到20世纪90年代末，西方公共政策学者对于公共政策终结的研究主要将焦点放在了对前人理论的检验和修正上了。其中最具代表性的是马克丹尼尔斯对奥克兰公共培训机构关闭的案例研究，以及珍妮特弗兰茨和佐藤（Hajime Sato）分别对美国和日本麻风病隔离政策的终结研究。在彼得德利翁终结理论和郝伯特考夫曼组织发展理论的基础上，马克丹尼尔斯解释了奥克兰的无人监护孩童公共培训机构的终结，以及通过利用精神病医院治疗入学中心继续承担前公共培训机构的功能，以保障那些无人监护的孩童的权益。通过运用终结理论对公共培训机构终结的分析，丹尼尔斯进一步证明了德利翁终结理论的可应用性。弗兰茨和佐藤分别对美国和日本的麻风病隔离政策的终结进行了深刻的分析，弗兰茨对政策终结过程中的反终结联盟（包括麻风病患者、医护人员和研究者）是如何通过各种手段对抗政府的管理和预算办公室、公共卫生局和一些其他的国会授权机构的，最终他们不仅没有从此项政策的终结中受损，反而通过政府的其他