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1、区域经济学的可持续案例十龄小城的绿色情结记额尔古纳市抢救式保护生态条件下的发展之路 2005年07月05日10:25国家环保总局网站在祖国雄鸡版图的鸡冠处，有一条额尔古纳河，它来自大兴安岭，穿越呼伦贝尔草原，蜿蜒900多公里，由南至北注入黑龙江。1698年中俄尼布楚条约的签订，使这条千年流淌的河流成为两国的界河延续至今。大河东岸，就在成吉思汗率领蒙古民族走向世界的那块地方，诞生了一座边陲小城，她就是以这条河的名字命名的额尔古纳市。在社会经济飞速发展的今天，作为内蒙古自治区呼伦贝尔市的子城市，额尔古纳该如何用战略眼光准确定位，如何回避缺陷、彰显魅力，走一个科学的跨越式的可持续发展之路，这是额尔古

2、纳人必须要回答的问题。走进额尔古纳提起额尔古纳，给人的思维刺激是散发的，她太丰富、太多样了，很难用一句话来概括。额尔古纳是中国真正的“地北”，长达667公里的边境线，两个国家一类口岸；在2.8万平方公里的土地上，居住不到9万人口，平均每平方公里仅有3个人；这里是真正的地大物博：淡水资源是全国人均占有量的21倍，耕地是全国的19倍，草原23倍，森林211倍；2003年，额尔古纳人均GDP为9944.7元，比呼伦贝尔市（7903.3元）、内蒙古自治区（8794.7元）和全国（9030.2元）都高。额尔古纳人非常幸运，继承了一大笔千万年来老祖宗留下来的文化自然遗产：一个特别完整、和谐的超大型的天然自

3、然宝库。这里有从未被人动过的原始森林、有水系完整的大片湿地、有退化程度最轻的天然草场、有丰富的生物种群，还有不见任何人工痕迹的自然河流。中国环科院一位专家评价说，“就生态景观的多样程度以及其原貌在如此大的范围内保存得如此完好的程度而言，额尔古纳在全国几乎是独一无二的。”额尔古纳河流域是北方游牧民族的发源地，更是强悍的蒙古族的发祥地。这里还拥有全国唯一的俄罗斯族民族乡。这就是额尔古纳。它虽然不发达，但并不贫困，虽不“现代”，但有“自由”正如中国社科院郑易生研究员所认为的那样，这正是额尔古纳在发展道路上“乐于选择、可以选择”的客观条件。额尔古纳可持续发展之路随着社会主义市场经济的推进，额尔古纳的传

4、统生计同样受到冲击，额尔古纳的产业出现了从未有过的迷茫。额尔古纳靠什么维持自己的生计，过上好日子呢？年轻的女市长钱瑞英在回答记者的提问时这样描述他们的梦：额尔古纳市只有十岁，她太弱小、太稚嫩，还担当不起一个成年城市普遍承担的负荷，经历不起那样从农到工，再到产的漫长过程，那样代价太大。我们说经营额尔古纳，不是指这个极度弱小的中心城市形态，而是整个区域，是所有的自然和人文资源的整合，让她发挥出最大的效益来，使其迅速增值。钱瑞英认为，如果说在一些地区发展历程中，经济、社会、环境出现一些失调的话，可能是迫于人口的压力。那么，额尔古纳作为一个特例，如果能绕开生存问题，如果能摆脱经济二元结构的困惑，实现城

5、乡的同步发展，如果没有大多数城市发展遇到的难题，我们完全有理由把眼光看得更远一些，反弹琵琶，走一条超常规、跨越式的科学发展之路首先是全生态的城市定位。保护生态已成为这个城市建设的最高原则，所以我们将额尔古纳城市战略定位为：全生态夏季圣地。任何建设开发项目以保护全生态为前提。其次是生态优先，精选产业。在一产中，实行了彻底的禁猎，控制了捕鱼、全面实行了天保工程，压缩种植业，而发展循环性比较强的畜牧业，特别是大力发展了当地人擅长的养牛和养马业。在二产中最大限度地控制了矿产业开发，鼓励为牧而工和绿色产品加工业，坚决限制有污染和消耗资源大的加工项目。在三产中重点扶持口岸贸易和高端旅游业。梳理、筛选后的额

6、尔古纳产业包括乳业、高端旅游业（绿色休闲服务业）和口岸经济。其中奶业的产业链已具雏形，世界最大的食品公司雀巢公司，已作为入驻内蒙古第一家世界500强企业落户额尔古纳。第三是抢救式地保护生态。市里成立了以市长为主任的生态管理委员会。其职责就是对所有涉及生态、环境保护与建设的重大项目进行严格的评估、把关。通过科学手段对生态进行利用，使额尔古纳的生态优势转化为经济优势，同时最大限度地发挥生态服务功能。与此同时尽最大限度扩大各类保护区范围，积极实行退牧还草，退耕还牧工程，目前市域内各类保护区面积已占全市国土面积近70%。第四是尽全力投资公共事业建设，努力实现城乡经济和社会的协调发展。让梦想成真2005

7、年5月25日，大兴安岭莫尔道嘎国家森林公园的白鹿岛。由额尔古纳市政府和自然之友共同主办的“额尔古纳生态高层研讨会”在这里举行。来自国家环保总局、中科院、中国社科院以及联合国教科文组织、国际生物科学联合会、湿地国际等的30多位专家学者汇聚一堂。3天的实地考察，钱市长的全面介绍给专家们留下深刻的印象。以全国政协常委、自然之友会长梁从诫先生，国家环保总局自然保护司保护处陶思明处长，联合国教科文组织北京办事处文化遗产专员杜晓帆先生，国际生物科学联合会中国委员会教授、中科院动物所汪松研究员，湿地国际中国项目办事处主任陈克林研究员等为代表的专家们一致认为，额尔古纳为自己设计了一条可持续发展的成功之路。沿着

8、这条路走，额尔古纳保护住了市域内90%以上国土面积的原生态景观，没有产生新的工业污染，市民的生态、环保意识明显提高。沿着这条路走，额尔古纳经济稳步发展。GDP近3年以11.7%的速度实现了恢复性增长；人均收入以10%的速度增长；固定资产投资近3年累计完成68800万元。沿着这条路走，额尔古纳得到国家大量政策、资金方面的支持。上级转移支付力度加大，近3年已得到上级转移支付资金2亿元；上级投入专项资金3年累计超亿元。额尔古纳市委书记张福礼认为，历史沧桑，过客匆匆。我们对自然、草原有着朴素感情、睿智的先人们，曾在额尔古纳河畔、在呼伦贝尔大草原上最终选择了游牧业，使草原得到休养生息、绿色绵延，对我们是

9、一种恩泽、启示，更是考验。我们正在做和将要做的最重要的就是要选择一个循环式的经济及可持续利用的发展模式，给子孙也留下同样的生存和发展空间，这也是我们一直在考虑并为之努力的。额尔古纳是亭亭玉立的少女，她不仅秀气可人，而且天资聪慧，只要按捺住眼前的寂寞，一定能梦想成真。新闻来源： 科技日报拉市海参与式流域管理项目概述引言在水资源稀缺的今日，流域管理日趋成为全球关注的议题。当今世界主要追随着两种水资源利用的目的：一种是为了经济或发展；另一种是为了生态和生计。在这两种不同取向的交锋过程中，善治作为一个基础性问题被广泛关注。中国是一个水资源极其缺乏的国家，人均水资源占有量仅为世界人均的四分之一，是全球1

10、3个水资源最贫乏的国家之一。但是中国现有的水资源却缺乏有效的管理。过去的二十年中，中国每年都会遭受严重的洪旱灾害，给农业生产和人民生活带来巨大的损失。2004年，中国环境与发展国际合作委员会(国合会)向中国政府正式提出将流域综合管理作为今后中国环境保护与发展的重点领域，纳入到国家与地方的十一五计划中，选择一些河流和流域开展流域综合管理的试点，并适时将试点经验向其他河流推广，恰恰响应了“善治”这一国际关注的热点议题。在中国的西南高原，云南省大众流域管理研究及推广中心(又称绿色流域)在丽江拉市海已开展四年的参与式流域管理项目，正是推动流域善治的一个有益尝试。项目背景拉市海高原湿地位于云南省丽江市玉

11、龙县拉市乡境内，是云南省第一个省级高原湿地自然保护区。作为金沙江水系的重要组成部分，拉市海湿地以其特殊的地理位置、气候条件、生态环境养育了众多的动植物，并为当地数以万计的群众提供了生计的保障。拉市海流域总面积257平方公里，有人口18，000多人，包括纳西族和彝族等少数民族。拉市海年均产水量为7789万立方米，是丽江市区重要的水源地，也是60多种越冬水鸟的重要栖息地。作为中国为数不多的高原湿地之一，拉市海湿地已被列为中国重要湿地名录，2005年初拉市海正式列入国际重要湿地名录。自八十年代末，丽江城市化速度加快，旅游产业大力发展，对水资源的需求急速增长。为了保证丽江城区的用水，丽江政府自90年代

12、初就开始在拉市海筑坝蓄水，并向古城输水，每年向丽江无偿供水近3000万立方米。拉市海丰富的水资源为丽江每年20多亿元的旅游收入做出了重要的贡献，使丽江古城戴上“世界文化遗产”和“高原水城”的桂冠。然而在丽江古城不断走向繁荣的同时，位于丽江上游的拉市海发展却相对滞后。当地群众的经济来源主要依靠农业和渔业。自90年代以来，由于拉市海渔业经济价值日渐提高，为了增加收入，渔民加大了对拉市海渔业资源的捕捞量，超出了拉市海渔业的承载力。加之对渔业资源缺乏有效的管理，造成了拉市海渔业资源急剧减损。同时由于渔业资源的减少，越冬水鸟没有足够的食物保障，更多的鸟类转向农田觅食，人鸟争食的矛盾更加突出，社区冲突日愈

13、加剧。拉市海社区的可持续发展受到了严峻的考验。挑战与项目目标2000年，绿色流域开始进入拉市海，与当地政府、社区群众及其他组织一起探讨拉市海流域可持续发展的道路。通过参与式调查评估，当地政府和群众认识到流域面临四个方面的问题：1、资源和流域生态功能遭到破坏；2、当地社区居民的生计困难；3、流域管理缺乏参与性；根据所提出的问题，绿色流域与当地政府和群众共同提出将生计保障、森林资源保护、生态农业开发、小流域治理、山区基础设施建设以及渔业资源管理作为拉市海综合流域管理项目的重点，通过建立以社区为基础的流域管理体制，协调资源开发与环境保护的矛盾，促进当地的社会经济、文化以及生态系统的和谐发展。在具体的

14、项目执行中，拉市海参与式综合流域管理项目力求达到：l通过社区资源管理和扶贫项目，帮助被边缘化的村民获得可持续的生计保障；l通过社区参与式流域管理，使当地村民组织的能力得到提升；l在流域的利益相关者之间建立参与和协商机制，使政策的决策过程兼顾弱势群体的利益；l倡导可持续流域管理，使流域资源的利用向更可持续的方向发展。项目内容与成果从2000年到2004年，拉市海参与式综合流域管理项目在当地社区开展了一系列以社区为本的流域资源管理培训，制定了流域保护规划，成立了流域管理委员会和拉市海湿地渔业协会农民自组织，引进了扶贫和基础教育项目，推广了生态农业，实施了小流域综合治理，在项目的实施过程中提高社区群

15、众的参与和管理能力，提升他们的环保意识，为拉市海流域的可持续发展奠定了良好的基础。拉市海项目通过推广参与式的社区资源管理理念，以能力建设为中心，用较少的资金实现了流域的综合治理，是参与式社会发展理念在中国流域保护和环境管理领域的有益尝试，被社会各界认为具有较广泛的可借鉴性。该项目受到了当地政府的重视与支持，并得到了当地群众的欢迎。更为重要的是，参与式流域管理的理念已为广大群众和政府官员所理解和接受，并正在其它流域得以推广和应用。在一些重要的国内国际会议上，“拉市海模式”得到了广泛的认可和赞扬。2003年3月，在日本大坂、京都召开的世界水论坛上，拉市海项目被评为全球150个“最佳水资源保护项目”

16、，是中国入选的两个项目之一。由于拉市海项目的成功实施以及在其他流域管理领域的探讨和研究，绿色流域被南风窗评为2004年全国十佳组织。拉市海项目从一开始就得到了当地政府和社区的大力支持。在四年多的项目执行过程中，丽江市委市政府、玉龙县委县政府都对项目给予了很大的关注。项目所在的拉市乡乡党委和乡政府以及拉市海高原湿地保护区管理局为项目的开展提供了人力、物力的支持，并对项目给予了指导。项目区内的六个村委会和村民积极配合并参与到项目的活动当中。当地政府部门、基层组织和广大社区群众对项目的支持是拉市海项目成功的保证。拉市海项目的执行还得到了美国大自然保护协会、云南省思力农药替代技术中心等组织的支持和帮助

17、。谨此，绿色流域对上述机构和个人表示衷心的感谢！同时，感谢美国乐施会为项目提供的经济和技术支持！绿色流域真诚地希望在今后能够继续得到大家的支持并保持良好的合作关系。项目历程和成果一、项目开展前的拉市海变迁水域面积约1，000公顷的高原湖泊型湿地拉市海，是丽江玉龙县境内最大的淡水生态系统。因其丰富的动植物资源和作为我国重要的水禽鸟类越冬地之一，1998年6月，经批准成立了云南省拉市海高原湿地自然保护区。中国湿地保护行动计划也将其列入中国重要湿地名录。2005年初，拉市海列入国际重要湿地名录。拉市海流域人口18，034人，3，249户，其中95%是居住在坝区的纳西族，4%是生活在同一流域的山区彝族

18、，1%是其他民族。拉市海历来是一个自然湿地，湖水有涨有落。湖水落下去时裸露出千亩良田供人们耕种，有万亩草甸供人们放牧。生活在那里的居民，不仅粮食得以保障，而且很多人家都有向国家交售万斤粮的历史。到了丰水季节，拉市海又为湿地居民提供了丰厚的渔业资源。20世纪90年代，随着丽江旅游业的发展，丽江古城的水资源出现短缺。为了丽江的发展，丽江政府决定在丽江上游拉市海筑坝蓄水，以保证古城的景观用水。工程于1994年部分运行，拉市海开始向下游供水。自1999年1月份起，拉市海开始无偿向下游和丽江古城输水2800万立方/年，占整个拉市海产水量的40%，为丽江旅游业的蓬勃发展作出了重要的贡献。然而在丽江古城不断

19、走向繁荣的同时，位于丽江上游的拉市海发展却相对滞后。当地的社会经济发展面临着很多问题。水患拉市海周边每年都有大量耕地被水淹没，群众蒙受着巨大的损失。妇女在传统上，主要从事耕作，因土地被淹，她们最先受到影响，开始贫困化和边缘化。渔业衰退由于拉市鱼的市场价格较高，渔民为了捕到更多的鱼，大量使用非法网具，3000多张非法网具已将拉市海围得水泄不通，造成了渔业资源的急剧衰退。管理的矛盾1998年，拉市海建立了省级湿地保护区管理局，现在，它正努力升级为国家级保护区。为了保护越冬水鸟，保护区管理局颁布冬季封海禁令。而对于渔民来说，冬季也正是拉市海渔业经济价值最高的季节。渔民为了弥补冬季封海受到的经济损失，

20、在春季开海后大量捕鱼，而这一季节正是鱼的产卵期。产卵期的捕捞更加剧了拉市海渔业的衰退。拉市海的渔业产量从以前年产量300吨，渔业年总收入300万元，跌到现在的无鱼可打，导致目前“有钱难买拉市鱼”的状况。渔民纷纷下岗，开始了进城打工的历程。一位老渔民说：“几年以前，我有十四只鸬鹚，在我们的传统中，它们是我们捕鱼的好助手。但现在这些都只是愉快的回忆了。”以前捕鱼的妇女也不得不进城靠出卖廉价的劳动力以维持生活。由于对越冬水鸟的保护得力，水鸟的数量大量增加，加之渔业资源的减少，水生食物难以满足水鸟的需求，拉市海周边的庄稼遭受水鸟破坏的情况日渐严重。农民说：“我们保护了水鸟，谁又来弥补我们的损失？”由于

21、当地群众未能有效地参与到自然保护区管理决策当中，造成了管理决策与当地群众利益的冲突，同时也对当地的自然资源造成了难以弥补的破坏。拉市海综合流域管理项目正是在这样的背景下展开的，其目的就是为了追求流域的善治，实现人与自然的和谐发展。二、项目的前期(社区参与式)评估在项目的一开始，我们进行了拉市海参与式农村评估(PRA)和流域保护规划活动(SCP)。这一方面是为了和当地村社资源利用者一起深入调查流域资源状况、存在的问题，分析并找到解决问题的方案，为流域管理项目实施提供基线数据。另一方面是为了通过此活动培训和增强当地群众和基层政府的能力，并逐步形成以当地人为主的可持续的流域保护力量。评估活动总结/效

22、果：1、极大推动了拉市海当地的社区动员和公众参与。2、村民们和当地干部的资源管理能力和生态保护意识得到显著的提高，并且为项目实施打下了群众基础。3、动员了当地干部和群众，并增强了当地居民的可持续发展的意识。4、PRA和社区保护规划是由当地村民参与制定并建立在他们的知识系统上，因此项目也获得了村民们的广泛赞同和支持，这是项目长期成功的保证。三、拉市海流域管理项目的框架和目标经过社区参与式评估，充分了解社区需求和具体情况之后，绿色流域意识到：l湿地是当地群众的重要生计资源，而只有可持续利用这些资源才是当地群众生计与发展的保证。l水与其他生态服务应该建立成本共担，利益共享的机制。社区应该对本地资源有

23、参与决策的权利，社区与湿地管理部门的合作将会促进更为有效的管理。l可持续发展的目标应该由当地群众参与制定并实施，并在资源的管理过程中充分利用有效的本土知识。l应发展当地草根组织，增强当地社区的可持续发展能力。l为实现拉市海流域资源利用和当地社区的协调发展，需要建立由政府、民间组织、当地社区、企业等各方共同协商与合作的伙伴关系。基于这个认识，丽江拉市海参与式流域管理项目于2000年正式启动，由云南省大众流域管理研究及推广中心(绿色流域)与当地相关政府部门合作开展，美国乐施会给予了相应的资助。这一项目努力在流域内的政府和当地社区间建立合作和对话的机制，并建立一种长期的以社区为基础的参与式资源管理模

24、式。此外，项目也关注流域上下游之间的关系：下游的发展影响着上游的资源利用和管理，而上游湿地的保护又为整个流域的生态系统和下游城市的生活提供保障。该项目致力于建立一种由各方参与的环境保护和经济发展相协调的机制，以使流域提供更好的生态经济服务，最终实现流域的善治。流域管理项目的利益相关方：项目目标l通过当地政府、社区和民间组织的合作，共同努力实现拉市海流域的可持续发展和流域善治。l通过流域资源管理和扶贫项目，帮助被边缘化的村民和社区(山区彝族社区和湿地周边的纳西族社区)获得生计保障。l通过社区参与式流域管理，当地村民组织的能力得到提升，建立社区为本的可持续的资源管理基础。l建立有效的参与平台拉市海

25、流域管理委员会，在流域利益相关者之间，建立参与和协商机制，使决策过程兼顾弱势群体的利益。l倡导可持续流域管理，使流域生态环境和当地社区共同实现协调、可持续和更公平的发展。l提高当地相关政府部门和村社级流域资源管理组织的能力。l通过妇女参与流域管理，推进社会性别平等。四、项目的具体过程和成果拉市海流域管理项目四年来工作大事记：2000 年6月，拉市海参与式农村评估(P R A)。2000年6月，社会性别与流域自然资源管理培训。2000年7月，拉市海社区自然保护规划。2000年7月，拉市海流域管理委员会成立。2000年7月至10月，在拉市乡十六个村实施参与式农村评估。2000年11月，组织村民代表

26、和政府官员到东南亚国家参观学习流域管理经验。2001年3月，拉市海湿地渔业资源管理规划会议。2000年2004年，山区彝族社区小学助学项目。2000年2004年，在拉市乡吉余村开展湿地可替代能源的软贷款。2000年 2004年，拉市海社区资源保护活动，包括山区和湿地。2001年8月，山区彝族小额信贷培训。2001年8月 至今，山区彝族社区的小额信贷。2001年9月，社区流域管理规划会议，组建西湖村流域管理小组，负责西湖村流域治理项目。2002年9月，组织村民和当地政府官员代表参加中国社会性别与发展会议。2002年6月至10月，组织村民编写拉市海生态变迁史，倡导流域善治。2002年11月，拉市海

27、生态变迁史小组针对亚洲开发银行的参与式扶贫进行倡导。2003年12月，农村参与式发展的倡导培训。2002年2004年，在西湖小流域管理小组的带动下，开展西湖村混农林、水土流失治理活动和河道治理。2004年3月，成立拉市乡湿地渔业协会。2002 2003年，彝族社区的筑路项目，资助彝族山区修路12公里。2001-2004年，在当地社区推广有机农业，伙伴机构来项目点进行农业考察和有机农业培训。2004年，在彝族社区开办妇女夜校，进行扫盲教育和相关的卫生、医疗教育。2004年，绿色流域在拉市海建立办公室，并开展拉市海流域保护倡导活动，提升村民对拉市海流域的保护意识。重点项目介绍流域管理委员会为了建立

28、一个由多元利益相关群体参与流域管理和对话的平台，在绿色流域的协助下，成立了由县乡两级政府相关部门、六个村委会的村民代表、民间团体和民办企业共同参与的流域管理委员会。流域管理委员会下设流域管理办公室，负责执行流域管理委员会所提出来的计划和项目，定期举行会议、研讨会和培训班，提供不同利益群体的沟通渠道，构建政府和村民在流域管理议题上的信息共享、协商和参与决策的平台。在流域管理委员会提供的这个平台下，利益各方针对如何保护渔业资源、冬季封海计划等各方面议题上，都进行过对话和协商，促进决策的透明化，保护了社区群众的利益，同时提升社区群众参与流域管理和决策的意识、能力和积极性。流域管理委员会始终强调利益相

29、关群体的参与权和知情权，并且强调在项目决策规划过程的前期，保证各个利益相关群体的切实参与，保证给边缘和弱势群体同等的参与机会，使拉市海流域管理项目能够通过推动更多的群众参与来促进流域的善治渔业协会为了恢复拉市海的渔业资源，实现拉市海流域的可持续管理，从2001年起，我们便与渔民开始筹备成立渔业协会， 2003年6月，经过多次协商，玉龙县政府、拉市乡政府批准成立拉市海渔业协会。2003年10月开始在县民政局申请注册。2004年3月15日，由渔民自我管理、自我服务的拉市海湿地渔业协会正式注册。作为全国第一个正式注册的从事渔业资源管理的社区群众组织，渔业协会得到国家和云南省渔业管理部门的关注。协会目

30、前有9个理事，由参与渔业生产的四个行政村的村民代表组成，代表将近500个渔民对拉市海的渔业生产和渔业资源进行管理。渔业协会的活动主要是代表广大渔民的利益，为广大渔民服务，增强社区群众与政府及其他利益相关者的协商能力，并通过可持续的湿地资源管理，来扭转湿地生态系统的恶化趋势，恢复拉市海的渔业资源。渔业协会注册后，主要开展了以下活动：1.邀请云南省农业厅渔业专家、丽江水利局官员、玉龙县水务局官员对拉市海渔业协会的发展及渔业管理给予指导和培训。2.制定并完善渔业协会的发展规划和各项管理制度。3.开展拉市海渔业资源社区调查。4.制作拉市海湿地保护宣传材料。5.协助WWF在拉市海举行“湿地使者”活动。6

31、.协助政府对船只进行登记造册和管理。7.与政府和社区进行合作，推动取缔非法网具。作为渔民的自组织，渔业协会的成立及其活动，实现了当地社区对渔业资源的自主管理，标志着社区资源管理能力的提升。同时，渔业协会作为渔民利益的代表，在维护渔民权益和保护湿地贫困社区生计安全方面正在起到积极的作用。通过深入社区的倡导活动，渔业协会在推动拉市海流域良好的生产秩序和公平的渔业资源分享，以及湿地生态系统和越冬水鸟保护方面取得较明显的成效。西湖小流域治理项目西湖村是拉市海周边的一个自然村，具备一个次级流域的地形地貌和资源。拉市海综合流域管理项目选择西湖村作为试点，开展综合流域治理项目，成立了西湖流域管理小组。自2001年成立以来，西湖流域管理小组带领村民实施了混农林、河道治理、植树造林等项目，并取得了较好的成果。在20012004年的项目实施过程中，从项目的筹备、实施、监测到最后的管