一转变观念和方法重构生态环境保护与建设的国家战略精.docx

1、一转变观念和方法重构生态环境保护与建设的国家战略精一、转变观念和方法-重构生态环境保护与建设的国家战略(精)附件：中国环境与发展国际合作委员会2010年年会政策建议中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）第四届第四次年会于2010年11月10至12日在北京召开，会议的主题是“生态系统管理与绿色发展-探索中国环境保护新道路”。国合会委员欣喜地看到，刚刚闭幕的中国共产党第十七届五中全会为中国“十二五”乃至未来一段时期的发展构建了一个“绿色转型”、“以民为本”的路线图。这就是以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。为此，中国政府提出了调整经济结构、促进科技进步与创新等战略性措施，强

2、调将保障和改善民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，把坚持改革开放作为推动经济发展方式转变的动力。委员们赞赏最近强调提出的包容性增长的新理念，并特别注意到，中国政府提出将建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。目前，中国政府正在积极探索一条以代价小、效益好、排放低、可持续为特征的环境保护新道路。这种认识和方法上的创新，令人欣慰和期待。委员们高度肯定过去一年来中国政府在应对后金融危机中保持经济增长和促进绿色发展，以及建设生态文明等方面所做出的努力与取得的重大进展。“十一五”二氧化硫、化学需氧量减排目标提前完成，节能目标有望如期实现；发布了全国主体功能区规划，将

3、资源环境承载力作为确定区域发展方向的关键因素，构筑绿色发展新格局；应对气候变化取得新进展，低碳经济发展理念正在被全社会广泛接受，一批低碳经济试点正在探索中实践，上海世博会的圆满成功成为探索低碳城市和绿色发展的新亮点；提出了培育和加快发展以清洁、低碳、绿色为核心的七大战略性新兴产业的政策导向。 绿色经济、绿色发展等概念为国际社会所广泛接受，并在探索实践中逐渐深化。然而，委员们注意到，在国际社会推动绿色发展的众多角度和措施中，有一个方面还没有引起足够重视，这就是保护和提高生态系统的功能和服务问题。持续的经济高速增长、国内消费升级对生态系统带来的压力已非常紧迫，需要我们高度重视。生态系统是人类生存发

4、展的载体和基础，具有各种功能，在健康的生态系统及其健全的生态服务支撑下的发展是人与自然相协调的发展，体现着绿色发展的核心内涵；对某些生态服务的经营和管理，本身就是绿色经济产业；破坏生物多样性和超越生态系统承载能力的发展就是不可持续的发展。因此，国合会在联合国生物多样性保护年、在绿色发展成为世界潮流、中国发展方式进入绿色转型的关键时刻，高度关注这一主题就显得非常必要和意义重大。经过多年的巨大努力，中国的生态保护与建设取得了较大进展，为社会经济发展和确保生态安全奠定了较为坚实的基础。但是，委员们也注意到，中国绿色发展面临的一个基本挑战是有限的自然资源和生态系统服务能力与不断增长的经济社会需求之间的

5、矛盾，突出表现在生态系统面临着持续退化的压力，严重的生态环境保护与修复的目标与任务。根据国家战略纲要，进一步制定和实施不同重要生态系统的保护与修复的规划和措施。 3、建立跨部门、跨地区的综合协调机制，形成高效顺畅的生态环境管理体制机制。要立足长远，逐步推进生态环境保护的大部门体制建设，现阶段要重点建立有效的部门和地区协调机制。在中央层面，针对重要生态系统管理和涉及跨省（市、区）的大流域生态系统管理领域，要建立跨部门、跨地区的综合协调机制，界定和理顺中央与地方之间、部门之间、大流域上下游不同行政区之间的职责关系。在生态建设规模大、任务重的中西部省（市、区）建立省级和省际生态系统管理和协调机构，使

6、其成为生态建设、规划和管理的决策主体，促进部门间协调与合作。将生物多样性保护和生态系统管理纳入工业、农业和其他产业部门的工作之中，而不仅是作为林业、环保、国土、水利等自然保护部门的职责，实现生物多样性保护和生态系统管理在经济管理部门的主流化；同时，明确省级人民政府对生态系统管理的责任。4、利用市场机制和生态服务共享与补偿机制，激励企业、公众、社区和非政府组织保护生态系统。要充分发挥市场机制作用，建立生态产品认证制度，激励私营部门、企业管理和经营某些生态系统服务，培育相关新型产业，强化企业社会责任，降低企业生态足迹。加强社区能力建设，增强公众对生态系统保持健康状态重要性的认知，探索并建立可持续的

7、社区协议保护机制，加大信息公开的范围和程度。要扩展和深化环境教育体系，将生态系统服务与管理纳入科普宣传与学校教育的范畴。鼓励和支持非政府组织，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的治理方式和全社会保护生态系统的强大合力。二、强化管理，让重要陆地生态系统休养生息中国在大约34.9%的陆地国土上承载着96%的人口，持续而快速增长的经济社会活动对森林、草地、湿地、水体等陆地生态系统提供的多重服务需求巨大，生态系统不堪重负，陆地生态系统保护与恢复面临严峻挑战。特别是土壤退化状况愈趋严重，包括土壤侵蚀（水土流失）、土地沙漠化、土壤盐碱化、土壤贫瘠化及土壤污染等，部分地区土壤污染严重，成为危害生态环境、危

8、及食品安全的重要因素，严重威胁公众健康。强化陆地生态系统管理，提高陆地生态系统服务能力，为经济持续稳定发展和改善民生提供有效的自然资本支撑，是中国政府亟待解决的重大现实问题。为此，建议：从陆地生态系统的整体性出发，用系统和协同的方法，从法律、规划、政策、管理制度、投入等方面，大力加强生态保护与修复，让重要陆地生态系统及相关水生态系统休养生息。1、调整和制定重要陆地生态系统保护与修复规划。在建议制定的国家中长期生态环境保护与修复战略纲要的统领下，针对重要陆地生态系统及其水生态系统，按照自然地理区域和流域的生态分布规律和特征，建立彼此相互联系、支持和协调的各专项生态保护与修复规划。同时，对生态环境

9、可能造成重大破坏的经济社会活动，例如矿山开发、重大基础设施建设工程，制定专项规划和措施，建立从预防、修复到监管的生态环境保护与修复管理体系。 2、加强生态系统管理的法治建设。完善生态系统管理的法律法规体系：1）修改已经实施二十多年的环境保护法，统筹生态保护和环境污染防治，更新立法理念、原则和制度；2）在相关资源环境立法中要注意贯彻生态系统完整性原则；3）在经济立法中遵循自然生态规律的要求，使经济立法生态化；4）在对现有相关生物多样性保护的法规进行全面评价的基础上，促进生物多样性国际法向国内法的转变，制定关于生物多样性保护的框架法律；落实中国生物多样性保护战略与行动计划（20112030年），推

10、动生物多样性国际履约，切实履行中国关于加强生物多样性保护的承诺；5）严格执行现有生态环境法律，依法追究污染、破坏生态环境者的法律责任。3、增强生态系统和社会抵御自然灾害的能力。坚持保护优先，从经济和社会发展的源头减轻对生态系统造成的压力；坚持自然恢复为主，减少过度的人为干预，主要依靠生态系统的自我恢复，辅以必要的人工措施，恢复生态系统功能，增强生态系统本身抵御自然灾害的能力。加强水利基础设施建设，推进大江大河支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡防洪能力；加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系；加大重点区域地质灾害治理力度。4、增强对陆地生态系统保护和管理的长期投入。

11、国家应建立和完善多元化的投融资机制，拓宽投融资渠道，形成稳定的政策环境，增强国家对生态系统保护和管理的长期投入。继续实施重大生态建设工程，稳定资金渠道和总量，巩固已有的生态建设成果。在中西部生态脆弱区，规划和实施新的生态保护与恢复工程，将江河源头区、严重水土流失区、重要饮用水源地、自然保护区和重要生态功能保护区等纳入国家生态保护和建设工程的范围，统一规划，分省区实施，并通过中央财政转移支付、专项建设资金和生态补偿等资金机制，为中西部生态保护与修复提供稳定的资金支持。培育生态建设产业和市场。建立并加强对生态保护与管理项目资金筹集、分配与使用的评估和审计体系，提高资金效率和效果。三、高度重视海洋生

12、态系统管理，促进海洋可持续发展中国是海洋大国，海洋是中国经济社会发展的重要推动力和可持续发展的基础。然而，中国目前的海洋生态环境形势不容乐观，承担着很多陆地不可持续行为的污染后果，如废弃物填埋、来自农业、工业的污染，过度围填滨海湿地为农业、工业或城市用地等，造成近海环境污染严重，海洋生态系统破坏严重，海洋生态环境灾害频发，海洋资源严重衰减。过度捕捞急剧降低了渔业生物资源量，同时围填海又破坏了鱼类的产卵场或仔幼鱼的栖息地，导致部分渔业种类资源枯竭。当前的形势已经非常严峻，而随着未来沿海地区经济的持续增长，未来的挑战将更加严峻。目前中国的海洋生态环境管理严重滞后，例如，缺少统一的国家海洋基本法；缺

13、乏能够统筹陆地流域和海洋的综合战略规划；海洋环境管理存在结构性缺陷，条块分割的管理模式将统一的海洋与海岸带生态系统人为分解为不同领域，由不同部门监管，使得不同海洋自然资源或生态要素及其功能被分而治之，不能根据海洋生态系统的整体性进行综合管理。因此，中国政府必须高度重视中国海洋面临的越来越严重的问题，包括内陆、河流、海洋不可持续利用带来的严重影响，将海洋环境管理尽快纳入到国家生态环境保护的重要议事日程。 为此，建议：中国应充分考虑陆地、流域、沿海地区发展对海洋生态系统的影响，以生态系统为基础，坚持陆海一体、河海一体的基本原则，统筹海洋开发与生态环境保护之间的关系，统筹沿海区域和流域的经济社会发展

14、，加强海洋和海岸带生态环境保护与修复，提高海洋和海岸带的生态系统服务能力，加强全球和区域层次上的海洋生态环境保护国际合作与交流，确保海洋资源的可持续利用。近期应高度关注渤海流域，制定中国海洋绿色发展战略，实现海洋经济社会和环境资源的协调发展。1、建立健全海洋管理法律法规体系。尽快启动中华人民共和国海洋基本法的立法程序，作为实施海洋开发与管理，发展海洋经济、保护海洋生态环境的根本法；制定中华人民共和国海岸带管理条例和中华人民共和国渤海区域环境管理法；尽快完善海洋环境保护法配套条例、办法、规定、标准的制定。在海洋管理立法中，要以生态系统管理方式为基本原则，以全面保护和修复海洋生态系统的多种服务功能

15、为目标。2、尽快制定国家海洋生态环境保护战略与规划。在综合评估中国海洋21世纪议程的基础上，研究制定新的中国海洋和海岸带可持续发展战略，提出未来20年中国海洋和海岸带可持续发展的基本原则、指导方针和战略目标，提出沿海区域经济发展、海洋经济发展、海洋环境保护和资源养护的重点任务，为中国海洋环境保护和可持续发展提供宏观指导。规划应优先考虑围填海、富营养化、过度捕捞等带来的赤潮、绿潮和渔业等紧迫问题。3、建立陆海统筹的海洋生态环境管理协调机制。近期内中国实行高度集中统一的海洋管理体制的困难较大，难以改变多部门共同承担海洋管理事务的体制。所以，有必要设立国家海洋委员会，协调陆海统筹和不同部门间的海洋环

16、境管理事务，形成齐抓共管的机制，增强管理合力。鉴于中国海洋生态环境问题的紧迫性，国家海洋委员会的首要任务是：制订国家海洋发展战略；强化各涉海管理部门之间的沟通；协调和指导海洋开发中跨部门、跨行业、跨区域的重大事项；其中，将解决渤海生态环境问题作为最优先的工作任务。4、采取基于生态系统管理方式的海洋综合管理对策。以自然生态系统为管理单元，采取海洋综合管理对策：1）以生态系统为基础修编海洋功能区划；2）在评估近岸海域生态容量、生态安全、环境承载力的基础上，建立围填海红线制度，确定海岸带/海洋生态敏感区、脆弱区和生态安全节点，确定优先保护区域；3）在现有保护区基础上，对典型的生态系统、珍稀和濒危物种建立海洋自然保护区、海洋特别保护区及海洋公园，形成海洋保护区网络; 4）在典型海洋生态系统集中分布区、外来物种入侵区、海岛、气候变化影响的敏感区等实施典型生态修复工程，建立海洋生态修复示范区，恢复海洋生物多样性维护能力，提高抵御海洋灾害和应对气候变