21世纪初期中国农村水利发展纲要.docx

1、21世纪初期中国农村水利发展纲要世纪初期中国农村水利发展纲要水利是农业的命脉，农村水利是农业和农村经济发展的基础设施，在改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护区域生态环境等方面具有不可替代的重要地位和作用。加强农村水利基础设施建设，直接关系到水资源的可持续利用，直接关系到粮食生产的安全，直接关系到农业乃至整个国民经济和社会可持续发展，直接关系到国内与国际环境的安定。目前农村水利基础设施，数量不少，但标准偏低，基础脆弱。长期以来，“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”的局面，虽然是历史形成的，但这种状况再不改变，不仅不能适应和满足农业和国民经济社会发展的要求

2、，而且已成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素的一个重要组成部分。为实现世纪我国第三步宏伟战略目标，目前国家正在制定世纪初期的中长期规划，水利部已经报送了全国水利发展“十五”计划和到年规划思路的报告。遵照党中央、国务院对农村水利的一系列重要指示，根据国家计委和水利部党组对编制世纪初中长期规划的要求，编制了世纪初期中国农村水利发展纲要，这是水利中长期规划的一个重要组成部分。现提交全国农村水利工作会议讨论，通过审议修改，报水利部党组批准后，作为世纪初期农村水利发展的一个指导性文件。一、现状和问题农村水利建设现状半个世纪以来，我国农村水利从年代、年代到年代经历了三个发展阶段，上了三个台阶，取得了显

3、著成就。特别是改革开放以来，国家加大了农村水利的投入，加快了农村水利建设的步伐，成效尤为显著。年的艰苦创业，为新中国农业和国民经济的快速发展创造了条件。主要体现在以下几个方面：（）初步建立了比较完善的农田灌排体系。全国已建成一大批农田灌排工程，到年，全国有效灌溉面积从亿亩发展到亿亩；打机井万眼，井灌面积亿亩，排灌机械保有近万；治理易涝耕地亿亩，盐碱耕地万亩，渍害田多万亩；全国旱涝保收面积达到亿亩左右。农业年供水量由亿增加到亿。（）全国累计修建农村各类饮水工程万处，解决了干旱缺水地区亿多人，亿头牲畜的饮水困难。改善了群众生产生活条件。在人口稠密地区建成乡镇供水工程万处，日供水能力达到万，受益人口

4、达到亿人，受益企业万个，有力地促进了小城镇建设和乡镇企业的发展。（）建成了一批牧区水利基础设施。在个牧业县（旗）中，建成牧区水利工程万多处，共开辟无水草场万，改善供水不足草场万，发展饲草料地灌溉面积万亩，天然草场灌溉面积万亩，天然草场排水面积万亩，为牧业发展创造了条件。（）农村水利技术水平有了明显提高。包括农田水利综合治理技术，机电灌排工程技术，渍害盐碱低产田治理技术和地下水开发利用技术等。尤其是农业节水灌溉技术的普遍推广，使近年来全国农田灌溉面积在灌溉总用水量维持不变的情况下净增了约万亩，标志着全国农业灌溉开始由外延为主转变为以内涵为主。（）初步建立了农村水利服务体系。全国共有全民或集体性质

5、的农村水利服务组织万个，拥有人员万人。其中行政管理机构万个，从业人员万人；专业技术服务组织（含水土保持、小水电）万个，从业人员万人；此外还有大量的群众性服务机构和组织。（）初步形成了多元化的农村水利工程投资、建设与管理格局。全国万处小型农村水利工程已有万处进行了产权制度改革；大中型灌区管理体制与运行机制的改革试点工作正在逐步展开；农业用水水费改革工作已取得了明显进展。（）改善了农业生产条件，促进了农村经济发展。大规模的农村水利建设增强了农业抗御水旱灾害的能力，提高了农业单产和复种指数，促进了农业种植结构的调整，繁荣了农村经济。西北、华北许多旱涝碱重灾区，经过多年治理，已变成了“米粮仓”。全国灌

6、溉面积不到耕地的，而粮食产量却占到，棉花和蔬菜分别占到和。农村水利事业为我国农业和农村经济的发展打下了坚实的基础，促进了农业持续稳定增长，解决了全国人民“吃饭”这一头等大事。此外，农村水利的发展为农业生产结构的调整创造了条件，推动了畜牧业、养殖业发展，对于农民增加收入、脱贫致富和保持社会稳定，起到无可置疑的重要作用。中国粮食综合生产能力达到亿，并以占世界的耕地养活占世界的人口，农村水利建设作出了不可磨灭的贡献。面临的主要问题目前农村水利的发展仍面临着许多困难与问题，与世纪农业和国民经济发展很不适应。从长远和整体的角度看，世纪农村水利发展面临着人口增长、经济持续稳定增长、小城镇的快速发展和城市化

7、水平的提高，农业结构的调整和粮食生产格局的变化，社会主义市场经济体制的建立，人民生活质量的提高，中西部发展步伐的加快等等一连串的挑战，进入世纪，我国农村水利建设的任务将是十分艰巨的。从农村水利现状分析来看，主要有以下几方面的问题：（）农村水利总体状况不适应农业和国民经济发展的需要。目前的灌溉水平还远达不到旱涝保收的要求，一半以上的耕地“靠天吃饭”，干旱缺水严重制约着农业生产力水平的进一步提高。据统计，世纪年代以来，全国平均每年因旱受灾耕地面积近亿亩，比年代增长倍。目前农业灌溉缺水量达亿左右。正常年份和较旱年份，粮食减产在亿，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近亿，如年因旱粮食减产亿，对粮食生产造

8、成的损失是新中国成立以来最严重的年份。（）现有灌排设施标准偏低、配套不全、且老化失修，威胁到农业的稳定。我国现有灌溉工程大部分是、和年代修建的，当年设计标准较低，配套不全，大部分渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重；许多灌区只修建了渠首、干渠和支渠，支渠以下的斗、农、毛渠和相应的建筑物都修建不全，有的配套率不到；这些设施不仅没有能充分发挥效益，而且经过三四十年的运行，已达到或超过了使用年限，大部分工程将逐步进入老化期。由于先天不足（质量不好，配套不全），后天失调（维修管理跟不上），普遍老化破损严重，效益衰减，直接威胁到农业生产的稳定。（）水土资源不匹配，新增灌溉面积难度大。我国水资源总量的集中分布在

9、长江及其以南地区，而该地区耕地面积仅占全国的，人口占全国的；长江以北广大地区，人口占全国，耕地占全国的，而水资源量仅占全国的。随着人口增长和社会经济的发展，北方水资源短缺问题，将使灌溉水源更加紧张，严重制约北方地区灌溉面积的发展。其次，经过近半个世纪的开发，水源、地形等条件好的耕地绝大部分已发展为灌溉面积，受水土资源的制约，今后新建、扩建灌溉面积投资更大、难度更高。（）灌溉水源只能在总量控制下求发展。我国目前农业用水总量约亿，随着工业化和城镇化速度的加快，总用水需求量将继续增长，据专家们预测，到世纪中叶，全国总供水量将达到亿，新增供水能力主要满足工业和城市用水需求，农业用水不可能大幅度增长，农

10、业用水只能在亿的总量控制下求发展，因此，未来年农业灌溉必须走内涵发展的道路，开源与节流，主要靠节流，建立节水型农业势在必行。（）灌溉技术落后，节水灌溉技术的推广力度不够。我国灌区灌溉渠道的衬砌率只有，渠道跑、冒、漏水现象十分普遍。在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，采用喷微灌、低压管道输水等先进技术的灌溉面积不足，灌溉水的利用率普遍偏低，全国平均仅为左右，比先进国家低左右。再加上管理水平低，以及如何适应农村现行的以家庭联产承包为主体的经营体制、节水资金投入等方面的因素，目前为止，节水技术的成果转化率只有左右。（）投入不足，水价长期不到位。年代以来，水利基本建设占全国基本建设投入比重逐年下降。

11、在水利基本建设中灌溉工程的投入比重由“二五”时期的，降到年的，降低了个百分点。灌区改造、扩建、节水灌溉工程和发展新的灌溉设施的资金和劳务投入严重不足。此外，水价长期不到位，目前实际收取的水费仅占成本的。一般只能勉强维持职工工资和日常办公费用，用于工程维修的资金严重不足，许多灌溉工程管理单位只能维持简单的运行管理，不能实现良性运行。（）建设管理体制不顺，走向市场难度很大。目前小型水利工程产权不清晰，职责不明确，影响了群众参与建设与管理的积极性。大型灌溉工程虽然采用了“事业性质，企业管理”的模式，但由于受国家农业政策的影响，农村水利走向市场难度很大，大多数灌区很难适应社会主义市场经济的需要。绝大多

12、数灌区尚未摆脱经济上的困境，更谈不上走上良性循环的轨道。二、国家对农村水利建设的要求我国农村水利在过去的年中取得了巨大的成就，对我国的粮食生产和国民经济发展、社会进步发挥了巨大的作用。进入世纪，要保障我国人口、资源、环境的协调发展，要保障农业稳定增长和经济社会可持续发展，国家对农村水利提出了更高的要求。满足粮食稳定增长及其他农产品需求。我国的自然和社会经济条件决定了农业对灌溉有很大的依赖性。据预测，年，我国人口将达到高峰亿，粮食需求量将达亿。要满足粮食稳定增长及其他农产品需求，在巩固和提高现有灌溉设施的效益的同时，还要新发展一部分灌溉面积。因此，必须大力加强以农田水利为主要内容和以节水为中心的

13、农业基础设施建设，不断改善生产条件，提高抗御水旱灾害的能力，实现农业高产、高效和稳产，以满足粮食稳定增长及其他农产品需求。加快中西部农村水利建设我国有亿人口，亿在农村，发展农业和农村经济，摆脱贫困，实现共同富裕是我国现代化事业建设的最终目标。我国地域辽阔，地区间自然条件、资源状况、地理环境和社会发展水平很不平衡，农业与农村经济发展水平呈现出明显的地域差异。加快中西部地区的开发，实现地区间农业与农村经济的协调发展已列入国家建设的重点，因此，在巩固提高东部农村水利设施的同时，要进一步加强中西部农田水利基础设施建设，并在此基础上，向农业生产的深度和广度进军，加快农业结构调整步伐，发展高产优质高效低耗

14、农业，增加农民收入，提高农业总体效益，缩小地区间差异。加快农村和乡镇供水工程建设进入世纪，我国经济将跃上一个新台阶，随着国民经济和农村经济的进一步发展，农村产业结构进一步优化，小城镇的快速发展，乡镇居民生活不断改善，农村饮水和乡镇供水从数量和质量上将提出更高的要求。加速发展农村饮水和乡镇供水工作是关系到农村社会经济发展、提高农村人口素质、稳定农村社会的大问题，是建设现代化农村的重要基础设施之一。加强综合治理，改善水环境由于水资源的过度开发，地下水严重超采，我国北方地区水环境恶化，局部地区已相当严重。黄河下游多年出现冬春季节断流，最长断流时间天。一些河流上游过量引水，减少了对下游地区地下水的补给

15、，造成下游植被退化、土地沙化。一些地区水域及农村水环境污染严重，不仅污染了农作物和地下水，而且危害了人民身体健康。随着水土流失加剧和水资源的日益紧缺，必须大力开展以山、水、田、林（草）路为中心的农田基本建设，遏制水环境恶化，改善生态环境，以实现水资源可持续利用，农业与经济社会的可持续发展。综上所述，进入世纪，我国将面临人口、资源、环境协调发展和经济社会可持续发展的巨大压力，面对日益严重的水资源危机和加入世贸组织后农业可能遭受的冲击，我们必须全面贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，把加强以水利为重点的农业基础设施建设作为促进农业和农村经济发展的首要措施来抓，把农业节水作为一项革命措施来抓，制定切

16、实可行的措施，加快农村水利的建设步伐，为农业和农村经济的持续稳定发展打下坚实的基础。三、世纪农村水利发展的指导思想和目标指导思想按照可持续发展和科教兴国战略，制定农村水利发展战略和中长期规划，依靠科技进步，充分发挥现有农村水利设施效益，提高水利设施的整体运行质量。按照人口、资源和环境协调发展的基本国策，建设有中国特色的农村水利工程和非工程体系。按照社会主义市场经济体制，加快农村水利设施体制改革，逐步建立良性运行机制。按照中东西部协调发展战略，在巩固东部农村水利基础设施能力的同时，要加大中西部农村水利投入，加快中西部农村水利基础设施建设。方针和原则坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的

17、原则；综合运用法律、行政、经济、管理等各方面措施；实行山、水、田、林、路统一规划，旱、涝、风、沙、碱综合治理。坚持不懈地搞好农田水利基本建设，增强农业抗御水旱灾害的能力；大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用率；抓紧进行现有灌排设施的现代化改造，努力扩大农田有效灌溉面积。积极发展城乡供水，推进城乡水资源一体化管理；做好农业综合开发水利建设工作，改造渍害、盐碱中低产田；搞好山区、牧区水利、农田排涝等工作。深化农村水利改革，推进农村水利的两个根本性转变；建设高素质的农村水利干部队伍。战略任务世纪初期中国农村水利发展的战略任务是：进一步改善农牧业生产条件，大力提高

18、农田抗御洪涝旱碱等灾害能力，稳步发展灌溉事业，以满足我国世纪初期人口高峰期的粮食需求。加快农村水利现代化建设，东部地区率先实现水利现代化，基本建成现代化的灌排体系；中西部农村水利建设重点围绕基本农田建设，完善灌排体系，为西部大开发创造条件。大力发展山丘区小水利建设，逐步提高山区农民生活质量。不断改善农村水环境，满足农村饮用水和乡镇企业、小城镇发展对水的需求。战略目标年，新发展灌溉面积万亩，全国有效灌溉面积达到亿亩，水利措施改造中低产田亿亩，发展节水灌溉面积亿亩，发展林果牧灌溉面积万亩。完成大型灌区节水配套改造，骨干工程控制面积达亿亩；全国的灌溉面积基本得到改造，灌溉水利用系数提高到左右；农村人

19、畜饮水基本得到解决。年，新发展有效灌溉面积万亩，全国有效灌溉面积达到亿亩，水利措施改造中低产田亿亩，发展节水灌溉面积亿亩，发展林果牧灌溉面积万亩；完成其余大型灌区节水配套改造，骨干工程控制面积亿亩；目前的亿亩有效灌溉面积基本得到改造，灌溉水利用率提高到左右。年，全国有效灌溉面积达到亿亩，灌溉水利用率提高到以上；大型灌区逐步走上农业现代化轨道。年奋斗目标全国有效灌溉面积达到亿亩，新增面积亿亩，灌溉水利用率达到。完成全国大型灌区的续建配套和节水改造工作，并相应进行管理体制和运行机制的改革；建成一批节水型井灌区和现代化农田水利示范园区；在西北、西南、华北地区发展集雨节灌面积万亩，解决多万人的饮水困难

20、和万人的温饱问题，使项目区内人均纯收入增加元，区域内度以上坡耕地实现退耕还林、还草。通过综合采取农、林、水各种措施，改造中低产田亿亩；节水灌溉工程面积达到亿亩，初步建立具有中国特色的节水灌溉设备研制、生产、销售、服务体系。全国乡镇和农村自来水普及率分别达到和。基本解决现有万人口的饮水困难问题和万贫困人口的温饱问题。年的远景目标全国灌溉面积达到亿亩，全国农业灌溉水的利用率达到以上；完成现有灌区的节水改造，所有新老灌区全部达到节水标准，全国易涝、盐碱、渍害耕地全部得到不同程度的治理，建立起比较完善的农田灌排体系，将灌排区建成初步现代化农业园区。完成所有中低产田的初步改造；所有乡镇和农村基本实现自来

21、水供水。牧区水利条件得到较大改观，人工饲草料基地和家庭草库伦建设得到普遍推广，为牧民实现定居创造基本条件。农村社区环境和区域生态环境得到有效改善；全面实施农村水利工程管理体制和经营机制的改革。初步建立起适应社会主义市场经济体制要求，能够为农业现代化发展、农民生活水平提高和农村生态环境改善提供全面服务的世纪农村水利新体制。四、世纪农村水利发展的总体布局农村水利发展必须防汛抗旱结合，开源节流并举；蓄、引、提、排结合，大、中、小、微并举；实现工程型水利向资源型水利的战略转变，因地制宜地搞好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护等各方面工作。节水灌溉世纪我国农业发展的根本出路在于节水。必须遵照中央

22、十五届三中全会的精神，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用效率。要尽快改变传统、落后的灌溉技术与方法，全面普及节水灌溉，建设节水型农业，促进农业现代化发展。要因地制宜地推广各种先进、适用的节水灌溉技术与方法：自流引水灌区要大力开展以渠道防渗为主的节水改造，减少输水损失；井灌区要积极推广管道输水和田间节水灌溉；林果菜等经济作物区、江淮山丘平原区以及东北地区的大型农场要积极发展喷灌和微灌；坡耕地、沙壤地、城市郊区菜地、饲草料基地，要大力发展喷灌；西北内陆、川陕山丘盆地等地区要大力推广喷灌、膜上灌等节水技术，降低河套引黄灌区、河西走廊、新疆等地区的灌溉定额；东北地区要推广坐水种；

23、南方地区要推广水稻节水灌溉技术；有条件的地区应使用现代化手段进行灌溉用水管理。灌区节水改造灌区节水改造重点在北方的黄河中上游地区、内陆区及黄淮海平原，其次东北区、长江中下游区，适当考虑珠闽及西南区。灌区节水配套改造原则是：（）从灌区经济总体开发的角度优化配置水土资源，实现水土资源的可持续利用，以水资源高效利用为中心，提高灌溉水的利用率和水分生产效率，达到农业增产，农民增收的目的。（）促进“两高一优”农业的建设，加快灌区农业现代化进程，促进灌区的生态环境改善，为农业可持续发展提供保障。（）在灌区的建设和管理中大力推广新技术、新工艺、新材料、新方法，提高科技在水利和农业中的贡献率。（）抓住影响灌区

24、效益发挥的主要矛盾，按照科学合理和经济可行的原则进行续建配套技术改造。（）灌区续建配套技术改造要与国土规划、土地利用规划、流域综合利用规划、农业区划等相协调。（）加快灌区管理体制和机制改革，推行用水户参与管理，实行成本水价，建立起产权清晰、责权明确的良性运行机制。新灌区开发发展灌溉面积必须充分考虑当地水土资源条件，积极稳妥地进行。在对现有灌区进行充分挖潜改造的基础上，再考虑新建工程。原则上新发展灌溉面积所需水量一律从现有灌区节水改造省出的水量中解决，有条件的地方可以积极开发利用天然雨水，适度开发地下水资源。新灌区开发的重点在东北区，其次在黄淮海区和黄河中上游区，内陆区和西南区也有一定比例的发展

25、。东北区蓄、引、提灌工程和井灌工程并重。黄淮海区主要是在黄淮之间打井灌溉，以及江苏、安徽的引江工程。黄河中上游区重点在内蒙东部的灌溉工程和中部的井灌工程以及甘肃。各分区特点：（）东北区：全区有效灌溉面积占耕地面积比例仅为。黑龙江、吉林两省水资源比较丰富，发展灌溉的潜力很大。（）黄淮海区：该区水资源紧缺。通过开源节流，加强管理，尚有一定发展潜力。（）黄河中上游区：与土地资源相比，水资源不足。通过工程改造；加强管理，以及大力节水有一定发展潜力。（）内陆区：该区有近亿亩土地具有发展灌溉的潜力。通过修建工程和区域内调水，可以有较大发展潜力。（）长江中下游：该区水资源丰富，但具有发展潜力的土地多为零散的

26、丘陵地，具有一定开发潜力。（）珠闽江区：该区水资源丰富，但土地资源有限，发展潜力不大。（）西南区：该区水资源丰富，具有发展灌溉潜力的土地有亿亩，特别是云南滇中、滇西的一些平坝，发展灌溉面积的潜力很大，但工程造价高，可根据情况适当发展。园田化建设要大力加强农田水利基本建设。东南沿海，长江三角洲，珠江三角洲，胶东半岛以及大、中城市周边经济发达地区，要利用自身优势，积极推广采用与设施农业、工厂化农业、休闲观光农业、持续高效农业相适应的农村水利先进设备、技术和方法，率先将农田灌排区建设成为高标准的农田水利示范园区，提高水土资源利用率和劳动生产率，为农业的现代化发展和农村社区环境的优化、美化奠定物质基础

27、。除涝排水现阶段我国农村排涝标准不及年一遇。全国易涝面积亿亩，已进行了初步治理，建立了防洪除涝排水体系，平原圩区的防洪除涝工程体系已初具规模，对减免洪涝灾害起到一定作用。但由于工程不配套、工程老化加之管理不善等原因，有些地方的工程排涝能力只达到原设计标准的左右，不能适应农业发展的要求。必须加强流域的排涝系统规划，合理协调防洪与除涝的关系，确保除涝排水通畅。北方地区：重点在黄淮海平原、松辽平原和三江平原等地区。南方地区：长江中下游沿江滨湖平原区、长江下游沿江滨湖平原区、浙江钱塘江沿岸平原区、南部沿海平丘区、四川盆地平丘区。中低产田改造我国中低产田主要分布在低洼、易涝、易旱地区，全国洼涝、盐碱、渍

28、害农田面积近亿亩。经过多年的治理，大部分得到不同程度的改善。随着农业发展对治理标准要求的提高以及部分地区由于人类活动对自然环境的破坏，进一步治理的任务还很重。北方中低产田改造重点在黄淮海平原、松辽平原和三江平原等地区以及西北干旱地区也有较大的面积，其中低产的原因不同，如有纯涝渍区、纯盐碱区、涝渍盐碱并存区。南方中低产田改造重点在淮河平原、长江流域的江汉平原、珠江三角洲、山丘区的冲垄谷地等。小型水源工程建设（塘坝、蓄水池等）小型水源工程对于解决灌区范围以外的零星耕地灌溉问题起着决定性的作用。要根据当地水土资源情况，利用当地有利的地势，在服从流域总体规划的基础上利用小型水源工程，拦蓄当地地表径流，

29、集蓄雨水作为农田灌溉水源。建设重点在北方甘肃、宁夏山丘区，江苏南部山丘区，四川山丘区等。旱作农业水利建设（集雨节灌）旱作农业要以提高天然降水利用效率为核心，通过农艺、生物技术措施，建设土壤水库，提高土壤蓄水保墒能力，建设高标准“保水、保肥、保土”基本农田。干旱缺水山区，要重点开发利用雨水资源，大力发展水池、水窖、旱井等雨水集蓄利用工程，集蓄天然雨水，发展补充灌溉，力争达到人均半亩以上基本农田。在解决群众饮水困难和温饱问题的基础上，促进农业种植结构的调整和陡坡退耕还林、还草，发展山区经济、改善生态环境、增加农民收入。牧区节水灌溉牧区要大力开展供水、排水和草场灌溉等水利基础设施建设，发展人工饲草料基地、家庭草库伦和天然草场灌溉，提高草场产草率和载畜能力，改善牧业生产条件，建设和保护生态屏障，强边固防，促进民族团结和社会稳定。要有计划地发展节水灌溉，推广适合牧草灌溉的节水设备。重点在黑龙江、吉林、内蒙古、甘肃、青海、四川、新疆等省（自治区）。乡镇供水及农村饮水随着农村经济的发展人民生活水平的提高，乡镇供水尤其是居民生活饮用水，对水