《行政管理学》夏书章精缩.docx

1、行政管理学夏书章精缩行政管理学 夏书章第一章行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、 什么是行政（一） “行政”是行政管理学的基本概念广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私 人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政； 狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本书定义：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会 公共事务和机关内部事务的活动。（二） 政治与行政政治与行政是政府的两种功能。政治是国家意志的表达，行政是国家 意志的执行。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革 经验的概括和总结。从马克思主义的

2、观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之 上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。（三） 管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。 行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主 要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织 政府来承 担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研 究政府的管理活动及其规律的科学。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管 理与公共服务的提供。（四） 立法、司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议 会、法院和政府“独

3、立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力 体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是 依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。 在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立 法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。二、 行政管理学研究的对象、内容和方法（一）行政管理学的研究对象行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、 社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国， 行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。2.行

4、政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事 务。3.行政管理活动的根本原则是依法管理。4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往 往令人难以捉摸。行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。（二） 行政管理学研究的主要内容行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富； 其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此，行政管理学 的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变 化和日趋完善。（三） 行政管理

5、学的研究方法研究方法服从于学科性质和研究目的， 并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、 独立性和综合性的学科。行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各 有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、 从静态研究到动态研究、 从单科研究到跨学科研究，如此等等。1.理论联系实际的方法。2.调查研究法。3.案例分析法。4.历史研究法。5.比较研究法。6.定量分析法。第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起行政管理学诞生于美国。1887年，威尔逊发表的行政研究，1900 年，古德诺出版政治与行政以及 1926年怀特

6、怀特（Leonard D White 18911958）出版的行政学导论，对行政管理学的主要内容作了论述， 使行政管理学成为一个独立的重要学科。（一）西方国家公共行政学产生的条件行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性 的。19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发 生了重大变化。1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理， 由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人 员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促 使行政成为“非政治化”的管理领域

7、。3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风， 妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一 意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产 物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条 件。二、西方行政管理学的发展趋势（一）研究领域的拓宽和加深（二） 研究内容和研究方法更结合实际（三） 不同学派之间的争鸣和交流三、行政管理学在中国的重建和发展行政管理学在中国的传播和研究，始于 20世纪30年代前后。但在当时 的年代，未产生广泛的社会影响，

8、也未造成学科研究的强势；虽是新生学 科，但发育不全，步履维艰。20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇， 行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。 随着经济建设的发展和改革开放的深入， 行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明 地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。 1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第 一个研究行政管理学的会议一一“行政科学研讨会”。标志着行政管理学 在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。第三节建设中国特色社会主义的行政管

9、理学一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础（一）行政管理的二重性行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科 学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。（ 二）丰富的历史遗产中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的 行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行 政管理学的组成部分。（三）当代的行政实践半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一 样丰富多彩。二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则（一）坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表” 重要思想（二）紧密围绕经济建设和社会主义市

10、场经济下的行政体制改革（三）加强与相关学科的结合（四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程第二章行政环境第一节行政环境及其对于行政管理的必要性一、 行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。二、 行政环境的理论依据（*）环境的改变和人的活动在实践基础上的一致（1） 行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活 动方式也必须随之改变。（2） 行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功 能有效发挥的结果。（3） 行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。（二） 经济基础对政治上层建

11、筑的制约作用行政管理制度属政治上层建筑。 （1）经济环境决定行政系统的产生和存在；（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命； （3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。（三） 上层建筑其他方面对行政系统的作用上层建筑是一个复杂的体系，它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。三、 现代行政管理与行政环境联系的加强行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展， 与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环 境的联系却有逐步加强和日益 紧密的趋势。第二节行政环境与行政管理的相互作用一、 行政管理与行政环境的平衡（一） 行政管理与

12、行政环境平衡的必要性（二） 行政管理和行政环境平衡的主要特点1.综合平衡。2.宏观平衡。3.暂时平衡。二、 行政管理与行政环境相互作用的基本内容：行政环境的需要是确定行 政管理基本任务的客观依据。三、行政管理对行政环境的利用和改造行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政 环境。第三节我国现阶段行政环境的主要特点一、 和平与发展一一时代的两大主题（一） 自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向 发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞 争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声。（二） 全球化、市场化的发展趋势。二

13、、 社会主义初级阶段一一我国的基本国情社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社 会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶 段。我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义 道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。第三章 行政职能第一节行政职能概述一、 行政职能的含义和特点（一） 行政职能的含义行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用， 主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。（二） 行政职能的特点1.执行性；2 .多样性;3 .动态性。二、 行政职能体系（一） 行政管理的基本职能1 .政

14、治职能；2 .经济职能;3 .文化职能；4 .社会服务职能.（二） 行政管理的运行职能1 .决策职能；2 .组织职能;3 .协调职能；4 .控制职能.三、 行政职能研究的意义1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义.行政职能是行政机构设置的重要依据2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重 要意义。第二节 西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行政职能前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。 奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护

15、奴 隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点， 一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会 和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治 经济学家亚当斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价 的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障 资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资

16、产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越 好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其 他各项事业的发展。三、 垄断资本主义时期的行政职能进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义 的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能 论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行 政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。四、 当代资本主义的行政职能当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意 政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代 西方国家的

17、行政职能呈现出如下发展趋势：1.行政职能逐渐扩大。2.政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加 强。3.政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。 由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府 职能发展的新特点、新趋向。第三节 转轨时期我国行政职能的转变一、 我国行政职能转变的必然性、必要性（一） 行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要 求（二） 行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径（三） 行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础二、 我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移

18、到以经济建设为中心的轨道 上来（二）职能方式的转变：1.由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；3.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。（三）职能关系的转变职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权 限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权 限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之 间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府 内部各职能部门之间的关系。第四章行政

19、组织第一节行政组织概述一、 行政组织的基本概念（一）行政组织的含义行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行 政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲， 有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、 司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行 政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系， 是国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即 政府行政组织。（二） 行政组织的基本要素1.组织目标；2.机构设置；3.人员构成；4.权责体系；5.法规制 度；6.物质因素。（三） 行政组织

20、的特性1.政治性与社会性2.法制性与权威性3.系统性与动态性二、 行政组织的类型行政组织是一个庞大复杂的组织体系， 其组织类型可以从不同的角度来划分。三、 行政组织结构行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。（一）行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构又称为直线式结构， 是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而 下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优 点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。1.管理层次与管理幅度的关系。2.层次管理的原则。（二） 行政组织的横

21、向结构行政组织的横向结构又称为职能式结构， 是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。1.决策；2.执行；3.咨询；4.信息；5.监督等部门（三） 行政组织纵向、横向结构的统一单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织 一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导 者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优 点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。第二节 行政组织理论一、 西方行政组织理论的演变（一） 古典行政组织理论1.以泰勒（F.W.Taylor ）为代表的科学

22、管理组织理论；2.以法约尔（H.Fayol ）、古立克（L.Gulick ）为代表的行政管理组织理 论3.以韦伯（M.WebeO为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。（二） 新古典组织理论又称行为科学组织理论。1.以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；2.以巴纳德（C.I.Barnard ）为代表的组织平衡理论3.以西蒙（H.A.Simon ）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心， 从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只 注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。（三） 现代组织理论

23、20世纪60年代以后。1.以卡斯特（F.E.Kast ）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig ）为代表的系统 分析组织理论2.以劳伦斯（P.R.Lawrence ）、洛西（J.W.Lorsch ）、伍德沃德（J.Woodward） 为代表的权变组织理论。二、 马克思主义的行政组织理论（一） 马克思、恩格斯的组织理论马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政 组织的建设提出了重要的原则构想。（二） 列宁的组织理论列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机 构；强调民主管理；强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主 义现象。（三）毛泽东、邓小平的组织

24、理论 第三节 行政组织的编制管理一、 编制管理的含义及其意义（一）编制管理的含义狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。 广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、 人员数额、人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规 定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的 管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。 （二）编制管理的意义1.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。2.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。3.编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政 拨款。

25、二、 编制管理的原则和方法（一） 编制管理的原则1 .精简原则；2.统一原则；3.编制立法原则。（二） 编制管理的基本方法1.行政方法；2.经济方法；3.法律方法。第五章 人事行政第一节 人力资源开发、人事管理和人事行政人事管理和人事行政我国人事管理通常包括国家行政机关的人事管理和企事业单位的人事管理。前者称为人事行政，后者称为企事业单位人事管理。区别：1.管理对象不同；2.管理权不同；3.法律规范不同；4 .宗旨不同。 第二节 国家公务员制度的演变和基本理论一、 西方国家公务员制度（一） 西方国家公务员制度的产生西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作 人员称为公务员。国家

26、公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展 的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文 官制度。（二） 西方国家公务员制度的共同特点1.公开考试、择优录用；2.职务常任；3. “政治中立”。2.中国公务员制度的指导原则（一） 坚持党的基本路线（二） 坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准（三） 坚持公开、平等、竞争、择优的原则四、中国公务员制度的主要机制（一） 能力开发机制（二） 人才激励机制（三） 新陈代谢机制（四） 勤政廉政保障机制第三节国家公务员管理制度一、 国家公务员的内涵、义务与权利（一） 国家公务员的内涵我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作

27、人员。（二） 国家公务员的义务公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国家所应承担的责任的法律规定 。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，否则将承担相应的法律责任。（三） 国家公务员的权利公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。二、 国家公务员的管理制度1.职位分类；2.录用；3.绩效考核；4.奖励与纪律；5职务升降；6职务任 免；7.交流；8

28、.回避；9.工资保险福利；10.辞职、辞退、退休；11.申诉 控告三、 国家公务员的管理机构与监督西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地 方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。我 国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政府或者人事部门。第六章行政领导第一节行政领导概述领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。一、行政领导的含义、特点及其地位、作用（一）行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者

29、，依 法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。（二） 行政领导的特点1 .行政领导只是对“行政”的领导。2.行政领导的执行性3.具有鲜明的政治性。（三） 行政领导在行政管理中的地位和作用1 .行政领导是行政管理协调统一的保证。2.行政领导贯穿于行政管理的全过程。3.行政领导是行政管理成败的关键。第二节行政领导者的职位、职权和责任一、 行政领导者的职位（一） 行政领导者职位的含义行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行 政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行 的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺

30、少的要素。（二） 行政领导者职位的特点（1） 职位是以“事”为中心确定下来的。（2） 职位的设置有数量的规定性。（3） 职位本身具有相对的稳定性。二、 行政领导者的职权（一） 行政领导者职权的含义法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。（二） 行政领导者的职权与职位的关系一方面，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与 职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应。另一方面，行政职权是有限度的权力。三、 行政领导者的责任（）行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担 的法律后果。（二）行政领导者责任的内容行政领导者的

31、责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构 成。第三节行政领导制度、 民主集中制民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主集中制是我国根本的行政领导制度。二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制（一） 集体领导与个人分工负责制的含义1.集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团 全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。2.个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。（二） 集体领导与个人分工负责制的关系集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。（三） 行政首长负责制它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺， 具体的日常行政事务由