我国环境保护财政支出的现状及建议.docx

1、我国环境保护财政支出的现状及建议我国环境保护财政支出的现状及建议随着经济社会的开展,工业化和城镇化进程的加快,我 国环境受到了较大的破坏,近年来以雾霾为代表的污染现象 的由现,预示着粗放型增长模式已不可持续.为了增强环境 保护,增强可持续开展水平,xx年政府预算收支中设置了节 能环保支由科目,为环境保护提供了有力的财政支持,但近 年来其使用也显示由了一些问题,亟需进一步优化,提升绩 效.一、环境保护投资综述目前,关于环境保护投资的涵盖范围尚存一定争议,一 种观点认为,环境保护投资是针对污染问题的治理费用,主 要为用于环境污染治理的直接投资；另一种观点认为,环境 的治理是一个系统工程,不仅取决于

2、对污染的直接治理,防 治技术的提升、根底设施的升级、环保意识的提升等都对环 境保护具有积极作用,因此涵盖范围应当包括有利于环境保 护的所有投资,即在环境污染治理投资的根底上,还应包括 其他促进环境保护的投资.由于对环境保护投资的涵盖范围存在争议,各国对环境 保护投资的界定也不完全相同.在兴旺国家中,美国的环境 保护投资涵盖范围最广,包含了所有用于环境保护的资金, 还含有局部治理或业务费用；日本那么包括了工厂治理污染的投资和局部城市公用设施和生态保护投资；欧洲国家的环境 保护投资在包含污染处理投资的根底上,各国都将局部不同 投资列入其中,德国包括了环保设施的运转费用；瑞典包括 了污水厂的建设、动

3、植物和风景区的建设投资1;英国包括了企业环保行为的内部操作费用和其他废弃物处理的费用2.目前,我国学者对环境保护投资进行研究所采用的多为 环境保护部所公布的环境污染治理投资数据,主要包括老工 业污染源治理、建设工程三同时、城市环境根底设施建设三个局部,前两局部主要针对污染的治理,该数据相当于在 环境污染治理直接投资根底上,增加了对环境保护起到促进 作用的城市环境根底设施建设投资局部.但是,近年来该数 据所存在的重复统计、投资界定模糊和投资结构等问题逐渐 引起了学者的关注.我国在环境保护投资的统计上采取的是 分管部门分口上报、环保部门统一统计的模式,由于缺乏对 各部门环境保护投资的严格分口界定,

4、容易导致投资重复统 计,使数据的真实性受到质疑.王鑫、昌敦虎、安海蓉发现,由于统计口径、时间等因素的影响,重复统计真实存在,在 xx年驻马店市热电厂扩建工程中,环境保护投资分别按建设 工程 三同时和城市环境根底设施建设投资两个门类进行了 统计,重复比例到达 39%3 o刘磊、张敏发现,我国一些造 纸行业环保投资比重甚至缺乏统计数据的50%4;吴舜泽、陈斌等发现,如果以最直接相关的污水处理投资和垃圾处理 投资替代城市环境根底设施建设投资口径,全国同期环保投 资将会缩水50%左右5.同时,投资界定的宽泛,会使数据 存在虚增的问题,比方城市环境根底设施建设包含燃气、集 中供热、园林绿化等投资,这些投

5、资虽能对环境起到保护作 用,但间接作用大于直接作用,容易掩盖环境污染直接治理 投资的真实状况.董文福、傅德黔、努丽亚通过对1991年以来环境保护投资结构研究发现,应当作为环境污染治理重 点的工业污染治理投资从 1991年之后,投资所占的比例持 续下降,一度低于20%,投资力度的缺乏无法实现开展模式 的转换6 o董小林、杨梦瑶通过对污染物排放和治理投资的 关系研究,得由环境污染治理投资中工业污染治理工程投资 比例低且逐年下降是导致工业污染状况不容乐观的主要原 因之一 7.环保部环境规划院研究发现,由于城市环境根底 设施投资的统计口径偏大,环保投入实际上是比拟匮乏的.要改善我国当前环境污染的严重状

6、况,必须正确熟悉环 保投资的现状及存在的问题,因此精确、科学的环境保护投 资数据是非常必要的,由于环保部的数据存在重复统计、界 定模糊等情况,环境保护投资容易由现虚假繁荣进而掩盖实 际投资状况,采用此数据对当前环境保护问题进行研究和指 导是存在一定问题的.因此,在现阶段增强对环境保护财政 支由的研究就显得十分迫切,主要有以下三个原因.一是保护环境是政府的责任.环境具有典型的公共属性,具有正外部性,由于搭便车的心理,市场机制存在失灵, 需要政府进行投资弥补市场的缺位.群众对政府履行环境保 护责任具有强烈要求,黄斌欢、杨浩勃、姚茂华发现：国外 的环境抗议多是针对市场和企业的污染行为,而我国的环境

7、抗议往往指向政府8 o同时,截止到 2021年,我国的环境 保护支由已经有了 8年的时间,有必要对其起到的环境保护 效果进行检验,以掌握政府履行环境保护责任的情况,更好 地促进环境质量的改善.二是环境保护财政支出对环保投资具有重要意义.2021年以来,在数额上财政支由占环保部统计的投资数额的比重 一般在35%以上,其中2021年到达44%,考虑到环保投资 存在虚高的问题,财政支由数额所占的比重实际联盟会更高.止匕外,当前我国正面临着产业结构转型,环保 产业成为了重要的战略新兴产业,对培育新的经济增长点和 促进我国的产业结构转型具有重要意义.财政支由对环境保 护投资具有指导和拉动作用,直接对其开

8、展速度、方向等产 生影响.根据环境保护投资对环保产业产值的拉动率测 算,十二五期间通过在大气、水、固体废弃物、重金属和 土壤修复、环境监测和生态保护六大领域实施的37大工程 和工程的建设将形成万亿元的产业投资,拉动环保产业产生为万亿元9.通过研究优化环境保护财政支由的结构和方式,对于引导市场科学投资、提升环保投资绩效、促进环保 产业健康开展具有重要意义.三是环境保护财政支由数据精确.该数据为财政部17类支由功能分类科目中独立的一项,数据精确,不存在重复统计 问题.环境保护财政支由方向分类比拟明确,包括了环境保 护法所规定的保护范围,便于对支由方向的分析和研究,实 际利用效果较好.二、我国环境保

9、护财政支由现状环境保护财政支由的重要性不断提升xx年以来,环境保护财政支由大幅增长.从规模上看,支由规模从xx年的亿元增加到 2021年的亿元,2021年支由 规模到达xx年的倍,而2021年财政总支由仅为xx年的倍； 从支由占全国财政支由比重来看,环境保护支由比重从xx年的2%增长到了 2021年的,在2021年甚至到达了 .在 公共支生工程日益繁多的情况下,支由规模和比重的提升凸 显了环境保护支由在财政支由中的重要地位,表达了对环境 保护的重视程度不断提升.环境保护支由结构科学合理环境保护财政支由工程共分为14类,从支由方向的角度,这14类工程可分为四大类：环保事务治理支由,主要 包括：环

10、境保护治理事务、环境监测与监察、能源治理事务 支由,主要用于提升环境治理水平；根底预防支由,主要包 括：自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、 退牧还草支由；污染治理支由,主要包括污染防治、污染减 排支由,直接用于对污染的防治；长远预防支由,主要包括 能源节约利用、可再生能源、资源综合利用、其他节能环保 支由,主要用于提升效能和产业改造升级,从长远角度对环 境进行保护.环境保护财政支由工程表达了对环境保护的系 统性和整体性,在直接污染防治的根底上,注重了根底预防 和长远的节约利用,兼顾了当前与长远,结构科学合理.三、环境保护财政支由的问题及分析环境保护财政支由的稳定增长性缺乏环境保

11、护财政支由虽然每年都在增长,但增长率起伏较大,2021-2021年每年的增长率分别为： 、% 和.从年度横向比照来看, 以2021年为分界点,之前支由 增长率较高,年均到达; 2021年之后增长率快速回落,2021 年的增长率仅相当于 2021年的, 2021年之后那么一直稳定 在12%左右.增长率的起伏主要有以下原因：一是 xx年设 立节能环保科目后,环保受到各方的重视,掀起了投资高潮, 但随后重视程度有所下降；二是xx年发生了全球金融危机,为防止危机涉及我国,推由了4万亿元投资,加大了根底设施的建设力度,环境保护获得了大量的资金注入；三是 xx 年北京奥运会促使政府加大了环境保护的投入.增

12、长率的起 伏显示了环境保护财政支由尚未形成稳定的增长机制,在一定程度上依然带有应急导向,受国家投资大环境的影响,尚 未从根本上作为一个独立的主体受到高度重视.地方政府对环境保护重视程度有待进一步提升从总体上看,xx年以来地方环境保护的支由每年都在增加,从亿元增长到亿元,规模增加了倍,年均增长率到达20% o但从表2可以看到,中央转移支付是构成地方支由的重要局部,2021年以来中央转移支付资金占地方支由的比重分别到达 59%、58%、60%、67%、51%和49%,是地方支 由的重要来源,具有举足轻重的地位.如扣除中央的转移支付,xx2021年由地方的实际支由分别降低到亿元、亿元、亿元、亿元、1

13、亿元、亿元、亿元和亿元, 2021年的支由仅 为xx年的倍,年均支由净增额仅为 117亿元,增长率仅为.此外,地方支由的起伏较大,xx年以后年净增额分别为：亿 元、-亿元、亿元、亿元、 -亿元、亿元,亿元, 7 年中有 2 年净增额为负.地方支由的实际说明地方对环境保护的重视程度相对中央来说还有一定差距,原因主要有以下四点.1.事权划分不清.环保事权是中央、地方在投资、治理等方面责任划分的根底,事权不清导致责任不明,尤其在跨 行政区域的污染治理上,导致地方向中央推卸责任,地方之 问、治理部门之间推诿扯皮.2.税收制度的制约.1994年实行分税制后,财权向中 央集中,地方财权弱化,但地方承当的公

14、共效劳责任却越来 越大,由现了权责倒桂的现象,面对巨大支由压力,地方在 环保上的财力十分有限.税制结构也制约了地方保护环境的 积极性,由于税种的划分,流转税和企业所得税成为地方的 主要税收来源,但对这两种税收奉献最大的是工业工程,为 了维持税收,对一些污染工业工程地方只能降低环保要求, 降格以求.同时,地方对土地财政的过度依赖又进一步加剧 了环境保护的难度.3.环境污染由现跨行政区域的新特征.近年来,污染出现了以跨区域、跨流域为代表的跨行政区域的新特征,治理 难度加大.但目前环境保护实行的是属地负责制,因此地方 侧重对辖区的污染进行治理,而对跨行政区域污染的治理积 极性不高,一是治理难度大,地

15、方缺乏治理水平；二是治理 跨行政区域污染容易由现一方污染另一方买单的支由收益 不对等而为别人做嫁衣的状况.王敏、胡汉宁通过博弈论研 究发现,由于存在博弈困境,在缺乏有效的外部约束规那么下, 地方政府之间会由现竞相懈怠环境质量改善的责任10.同时,近年来由现的跨区域雾霾现象,单个地方政府显然缺乏 治理水平,必须通过中央加大统筹协调,地方通力协作才能 取得成效.4.贫困问题的制约.为完成全面建成小康社会的目标,近年来各地都积极推进了以利用当地自然资源为主要方式的扶贫开发工作.但据统计,在我国生态脆弱地带约有70%以上的县是贫困县,在扶贫开发工作中这些县往往成为扶贫 的主战场,受资金、治理和技术的制

16、约,不合理的开发往往 意味着脆弱的生态受到破坏,但在脱贫和环境保护两者之 间,脱贫一般会成为优先选项.环境保护财政支由规模仍然 偏小根据国际经验,环境保护投资占GDP的比例到达1%时,可以限制环境污染的趋势, 比例到达2%3%时, 可以实现环境质量的改善 11.由于环境保护投资存在虚高 的问题,考虑到企业、个人和公益组织对环保的投入,当前 实际环境保护投资应当低于环保部公布的环保投资额,但高 于财政支生额.按此推算,即使根据环保投资最高的2021年计算,环保投资占GDP的比重为,环保财政支由占 GDP 比重为,实际环保投资额占 GDP比重应为-%,低于实 现环境质量改变的标准.同时考虑到我国环

17、保支由的历史欠 账和当前面对的严峻状况,投资的缺口会更大.苏明、刘军 民发现,尽管我国财政环境保护投资占环境保护总投资的比 例高于兴旺国家,但是财政环境保护投资支由占国家财政总 支由的比例却低于开展国家,平均差10倍左右12 o从纵向上比,环境保护财政支由规模和比重逐年增加, 但如果从横向上比照,支由规模的比重仍然偏小.扣除财政 在国防、外交、对外援助、救灾等科目的支由,在支由科目中,环保支由比重仅略高于文化体育与传媒支由O环境保护财政支由的绩效不高近年来,环境保护财政支由的大幅度增加并未从根本上 遏制环境恶化的趋势,在水、土壤等污染尚未得到有效治理 的情况下,又由现了以雾霾为代表的大气污染,

18、这与我国多 年形成的以煤炭为主的能源结构有密切关系.?2021中国环境状况公报?显示,我国开展空气质量监测的 161个城市中, 仅有16个空气质量年均值达标,这说明当前的环境保护财 政支生的绩效还不高,需要进一步提升绩效,扭转环境质量 恶化的趋势.何平林、刘建平、王晓霞通过DEA方法研究发现,地方环境保护财政支生效率较低13.黄国庆发现,我国东西部地区环境保护支由绩效存在差距,东部地区绩效 高于西部地区14 o环境恶化趋势尚未得到有效遏制的状况, 也可以从我国在全球环境绩效指数中的表现得到印证,该指 数以 环境健康和 生态系统活力为目标,对各国应对空气、 水等环境问题水平进行评估.xx年我国在

19、133个参评国家中 排94位,xx年在149个国家排105位,2021年在163个国 家中排121位,2021年在132个国家中排 116位,2021年 在178个国家中排118位.排位的持续偏后显示,环保财政 支生的大幅增加并未从根本上改变我国环境污染的实际,绩 效与兴旺国家还存在差距.我国大气污染在2021年的EPI 评分中显得尤为严峻,空气质量方面我国排在倒数第三,其中平均暴露水平排世界末位,超标水平得分为0.环境保护财政支由的另一绩效标准是其对市场资金投资的拉动作用,但近年来其拉动作用总体弱化,xx年以来拉动系数分别为,除2021年、2021年拉动系数小幅反弹外,其他年份均呈下降趋势,

20、2021年的拉动系数仅相当于 xx年的74% ,考虑到环保投资的虚高实际,实际的拉动作用会更低.环境保护财政支由绩效不高,主要受到三个方面的 制约.1.受到支由结构的制约.支由对防治污染投入的缺乏, 使其难以起到立竿见影的效果.从2021年开始,污染防治资金比重一直低于支由的30%,在2021 2021年比重还呈下降趋势.在财政支生拉动的污染治理投资中,城市环境基 础设施建设投资比重均在 57%以上,2021年甚至到达,而 此项投资多在燃气、集中供热、园林绿化等方面,对于污染 治理的间接作用大于直接作用,而治理污染最有效的工业污 染治理工程、 三同时工程的投资比重却一直在 40%左右徘 徊,对

21、环境保护起到间接作用资金的快速增长实际上掩盖了 直接治理资金缺乏的现实.2.环保工程重建设轻运行. 环保财政资金的划拨大多采 用工程申报方式,补助只与立项桂钩,没有与投产后的成效 桂钩.这种补助方式导致地方为争取补助资金,往往重工程 立项建设,轻工程投产运行.张悦、林爱梅研究发现,有些地方的环保建设工程盲目上马,缺乏专业的可行性论证,往 往造成环保设施建好后的实际使用率很低,造成了资金的浪 费15 o3,绩效评估体系不健全.?环境保护法?规定国家实行 环境目标责任制和考核评价制度,?预算法?规定对预算支由情况开展绩效评价,但都缺乏配套的执行细那么,可操作性 不强.在资金的使用上, ?中央财政主

22、要污染物减排专项资 金治理暂行方法?对环保、财政部门的责任、资金的调拨和 使用方向等进行了规定,但在绩效考评上的规定仍多属于原 那么性规定,操作性不强.四、对策建议结合?环境保护法?、?预算法?和?中共中央关于十三 五规划的建议?,为进一步提升环境保护财政支由的实际效 果,针对环境保护财政支由存在的问题提由以下建议.增强环境保护的顶层设计我国当前面临的严峻污染形势,环境保护涉及城建规划、财政税收、产业升级等各个方面的系统性和污染所呈现 由的新特征,都要求中央增强顶层设计, 加大统筹协调力度. 一是增强环境保护规划的系统性.改变孤立看待环境保护的 思维,主动将其融入到国家的整体规划,城建、财税、

23、产业 升级等各方面的具体规划要表达环境保护的理念,从规划源 头上增强环境保护的系统性.二是加快主体功能区建设.主 体功能区是国土开发的根底,要尽快完善相关规划,发挥其 引导各地功能定位的作用.在生态脆弱的主体功能区建设 中,要处理好贫困与环境的关系,严禁对资源、生态进行掠 夺性开发,通过加大扶持力度和科学规划建设,实现环境和 脱贫的双赢.三是推动绿色开展.建立完善环境保护指标体 系,指标体系尤其要表达时效性和科学性,增强对绿色开展 的指导作用.大力推进能源改革,逐步建立高效、低碳、环 保的能源体系,降低化石能源比重,提升太阳能、风能、水 能等清洁能源比重.四是加大环境治理力度. 推进水、土壤、

24、 大气等污染的综合防治和治理,实行联防联控和流域共治, 建立地方之间的合作机制,调动地方在跨行政区域污染治理 上的积极性,促进横向合作,实现互利共赢.明确中央、地 方环境保护事权环境保护的责任在中央,更在地方,要根据权责对等的 原那么,明确中央、地方事权.第一,建立科学的事权划分机 制.对各类环境进行详细的责任主体划分,跨行政区域的由 中央负责统筹、地方参与共同治理,探索建立跨行政区的环 保机构,属地方事务的强化地方的主体责任.实行环保监测 监督执法垂直治理,建立统一的监测体系,为环境保护提供 大数据支持.第二,加大环境保护考核.建立完善环境保护 综合考评体系,提升环境保护考核在中央对地方考评

25、体系中 的地位,作为评价干部科学施政水平的重要依据,与干部选拔使用直接桂钩.第三,完善中央对地方的转移支付制度.针对权责倒桂的现状,通过转移支付等手段,在中央统筹的 条件下做强地方财政.转移支付要根据当地实际,表达差异 性和鼓励作用,环境治理好的,加大奖励性转移支付；环境 治理不力的,从中央对该地区的其他转移支付中根据一定比 例转移到环境保护支由中；加大对生态脆弱地区的转移支付 力度.本着谁受益谁付费的原那么,逐步探索建立地方政府之 间的横向转移支付制度,增强地方政府之间的合作共赢.明晰政府、市场的环境保护责任在环境保护中,政府主要负责环境的规划、标准、监测、 科研等方面,提升对环境的综合治理

26、水平.要结合环境的承 载水平,增强对污染总量的限制规划,完善排放标准体系的 建设,以科学的标准体系引导标准市场主体降低污染排放.根据?环境保护法?规定,监督工程的防治污染设施与主体 工程同时设计、同时施工、同时投产使用,提升环境根底设 施建设水平.财政支由的重点要逐步转移到根底预防和科技 研发等方面,注重开展节能和可再生能源技术,加大对环境 监测体系、生态保护修复、根底科学研究等方面的投入.履 行好为市场失灵进行补缺的责任,科学引导市场行为.明晰 市场责任,尤其对排污企业,要根据 损害担责和 污染者付 费的原那么,结合污染的总量和危害性, 足额收取排污费,从 源头上遏制、降低污染,改变政府为排

27、污企业买单的状况, 使排污企业承当相应的责任,倒逼排污企业通过更新设备、 改造升级、增强治理等举措降低污染.建立制度性增长机制,逐步扩大支由规模我国环境保护历史欠账过多,污染形势严峻,同时环境 的公共物品属性要求政府必须高度重视环境污染问题,建立 起稳定的支由增长机制,持续加大投入力度.第一,继续加 大财政投入力度.经济的快速开展、财政实力的稳步增强为 环境保护提供了坚实的财力根底.要做实财政节能环保支由 科目,建立稳定的经费增长机制.要把环境保护支由作为国 家财政支由的倾斜性重点支由工程,研究制定新增财政收入 优先用于环境保护的规那么制度,增长率应高于财政总支由增 长率,不低于其他各项支由平

28、均增长率.第二,扩宽融资渠 道.制定优惠的财政、税收政策和金融政策,调动企业、个 人、公益组织投资环保领域的积极性,提升对社会资本的吸 引.第三,优化财政支由结构,提升对社会资金的拉动作用. 环境保护产业是战略性新兴产业,尤其对投资巨大的环保产 业工程,单纯依靠财政支由是不现实的,要注重发挥财政资 金的指导作用,通过贷款、BOT、TOT、PPP等模式,建立多元化、多渠道的资金投入机制.第四,完善统计体系.建 立完善统一的环境保护资金统计体系,严格界定投资的标 准,探索建立环境保护部门独立自主负责的统计体系,保证 环境保护投资数据的真实性和可靠性.提升环境保护财政支由的绩效财政支由的绩效对环境保

29、护的效果具有决定性意义.第 一,提升污染预判水平.增强对环境污染趋势的分析研究, 对有扩大污染范围、危害性大的污染物有针对性地提前进行 预防,对污染严重的地区,有针对性地调拨资金进行及时治 理.第二,增强资金使用规章制度建设.明确资金使用的对 象、程序、方法、资金使用部门的责任和分工,使资金的使 用过程受到全方位的监督.第三,建立健全绩效评价机制. 将绩效理念融入资金使用全过程,构建预算编制、预算监控、预算评价等指标体系,对资金的使用实行绩效治理.第四, 完善资金补助机制.改变当前补助资金与立项桂钩的机制, 探索建立补助资金与工程投产后的实际效果桂钩的机制,达 到治理效果的补助资金全额划拨,并给予适当奖励；未到达 治理效果的,补助资金收回并限期整改,所需资金由受助方 承当,改变重建设轻效果的局面.