民国政府赈灾政策研究副本.docx

1、民国政府赈灾政策研究 副本民国政府赈灾政策研究 摘要 民国时期是我国灾害发生比较频繁的时期，由此导致的灾害也造成了相当严重的后果。民国时期的灾荒，不仅发生的频率高，而且波及的范围广，很多时候还是多灾并发，因此产生的社会影响也是巨大的。灾荒不仅造成了数量极其巨大的灾民并严重威胁着灾民的生命安全，同时也巨大地破坏了农村和城市地区的社会经济基础，并在一定程度上造成阶级矛盾激化，进一步加剧社会动荡。而作为统治阶级的国民政府还是对此采取了诸多措施来防灾救灾赈灾的。首先是用法律规范建立了相对完善的救灾程序，而且在不同时期为应对不同的灾害设置了不同的救灾机构，并建立了相对完善的救灾制度体系与措施。这在一定程

2、度上体现了向近代社会社会转型时期的“进步性”。但是客观来讲，民国时期救灾效果还是比较的有限的，所建立的制度体系并未在实际的救灾过程中并未发挥实际应有的作用。究其源，国力有限赈灾资金不到位是一方面，更重要的是政治的黑暗腐败，使得赈灾行动很大程度上只能是流于形式。这一方面，让我们感到叹息，更重要的是需要我们深思反省避免如此。关键词 民国 灾荒 赈灾政策中国地域辽阔，幅员广大，江河湖泊众多，纵横交错，气候地形环境复杂多变。民国时期的自然灾害尤为频繁严重，而且各种灾害，大多是同时并发。据邓拓统计，“自民国元年至民国26年这段历史时期中，单说各种较大的自然灾害，就有77次之多。计水灾24次；旱灾14次；

3、地震10次；蝗灾9次；风灾6次；疫灾亦6次；雹灾4次；歉饥2次；霜雪之灾2次。而且各种灾害，大都是同时并发。”【1】民国时期的重大灾害有：1917年冀、鲁、晋水灾, 全国受灾达1万平方公里, 灾民635万人, 冀省被灾县份共103县。1920年华北大旱灾, 1924年, 闽、粤、湘、桂、鄂、豫、赣、冀、鲁、川、察、辽等省大水, 灾区面积5 千方里, 财产损失12500万元。沿黄河各县禾稻漂没, 鄂灾奇重, 灾区一百余县, 庐田漂没, 民无所依。1931年, 苏、皖、赣、鄂、湘、豫、浙、鲁八省大水, 被灾区域达32万平方里。11932年, 豫、陕、皖、甘、青、鲁大旱。晋、陕、豫等省遭遇霜雹。吉、

4、黑、晋、豫、皖、赣、冀、湘、陕、鲁、粤、北满等大水灾。鲁、皖、豫遭虫灾。1934年, 全国以旱灾为主, 诸灾并发, 全国2/ 3的地区, 陷入严重的灾荒与饥馑之中。1935年, 是继1931年大水灾、1934年大旱灾之后的又一个大灾年, 成都发生3次地震。长江、黄河泛滥, 鄂、湘等8省受灾。频频肆虐的灾害残酷地吞噬了人们的生命财产, 无情地毁坏了人们的生存环境, 造成经济凋敝, 社会动荡, 阶级矛盾激化。民国时期的自然灾害频发，其灾荒有何特点？由此导致的灾荒除了自然原因，还是哪些因素？而对此民国政府采取了何种措施，又有何效果？本文将由此对以上问题进行展开论述研究。一、民国时期灾害特点民国时期的

5、灾荒，不仅数量多，发生频繁，而且影响范围大，造成的后果严重。总结而言，主要有以下特点：（一）年年有灾，连年不断民国建立后, 年年有灾。1912年湘等6省水灾；1913年鄂等9省水灾,豫等4省早灾, 台等3省震灾；其后,从1915一年至1926年依然每年有灾。1927年南京国民政府建立后, 长江下游及甘省水灾,鲁、晋、豫、陕、冀5省旱灾。1933年黄河大洪荒, 河水泛滥成灾, 灾域达于豫、鲁、陕、甘、皖等10省；而冀、察、辽、苏、浙、赣等12省则发生旱灾, 湘鄂两省则因长江水涨引发水灾。1937年皖、苏、豫、鲁、浙等10省水灾, 川、黔、滇水、旱、虫三灾并发。1940年黄河溃口, 豫等3省及淮河

6、流域水灾；1941年豫等3省旱灾；1942年黄河洪水, 皖等5省受灾；1943年湘等数省水灾；1944年川、鄂等省旱灾；1945年鄂等数省水灾、冀等数省旱涝灾；1946年湘等19省水灾；1947年冀等数省旱灾、虫灾, 鄂等数省水灾；1949年全国水灾, 华东、华北内5省灾情最重。【2】总之，民国时期年年有灾，找不出无灾之年。（二）受灾地域范围广民国时期,各省的灾荒不仅频频爆发,而且波及地区广,受灾人数多。如1928年,全国有20多个省份受到灾荒的袭击，受灾人口多达7000万几乎占全国总人口的20%。【4】（40）1929年,全国有超过40%的县受到灾害威胁，仅旱灾就造成3400多万灾民。【5】

7、1931年,仅江淮水灾就是18各省份受灾，使得全国超过1亿的人口成为灾民。安徽遭遇40年来未见的大洪水,其中48个县被淹没达数月之久。江西更是“灾域至大且重,为百年来所未有”. 【6】（474）1934年,全国被灾县份达369个。【5】1935年，受到灾情波及的地区总计有20个省，330多个县，灾民总计有2000多万人。【4】（46）1937年,四川灾民3000余万,被灾41县,占全省县份的9/ 10 ;河南被灾县10余个,占全省总县数的1/ 3。【4】（47）（三）多种灾害并发 灾害发生时，往往不只有一种灾害发生，一般是两种甚至是多种灾害同时并发。如1926年东北三省发生大旱灾，而湖北、安徽

8、等地则又是水灾，广东地区2发生台风，这些地区不同的灾害有导致了饥荒的发生。同一省内, 水、旱、虫、雹等灾害纵横交错的现象也是常有的。如陕西, 几乎无时无刻不在各种灾荒之中。据国民政府赈务委员会的报告, 1933年陕西有旱灾14县、霜灾31县、风灾38县、雹灾44县、水灾44县、疫灾1县、鼠灾1县。【7】（206）二、灾荒带来的深远影响 民国政府依然认识到，极其严重的灾荒不仅会对民众的生存产生很到威胁，而且还会动摇其统治的根基，因此也才去过一些措施来赈灾救灾，但取得成效有限，加上其他一些天灾人祸因素，因而基本上是逢灾必荒，带来极为严重的后果。（一）灾民遍地，大批逃亡或者死亡 灾荒造成成千上万以至

9、亿以上的灾民。例如,1929年西北等地旱灾灾民3400万人；1931年仅江淮水灾灾民即在1亿人。灾民饥寒交迫, 活活饿死者甚多。据统计, 1929年至1932年由于天灾人祸饿死者仅陕、晋、豫、甘、鲁、黔、川省就达1770万人。【2】大批灾民家破人亡, 背井离乡逃荒谋生。首先是涌向附近的城市，特别是像北京、上海、广州等经济相对发到的地区。不批灾民的涌入也会带来一系列的社会影响；二是迁移到新的垦殖区。这既有官方的行为，更多的是灾民自发自救的一种行为。影响最为巨大就是山东灾民大量进入东北,“ 其规模之大, 是人类有史以来最大的人口移动之一, 这主要是山东所遭受的饥荒、内战和匪祸”； 【2】三是下南洋

10、出海谋生路, “20年代,广东地区每年数以千计的人下南洋当苦工等谋生【2】；四是当兵或落草为匪。有的灾民，在生存不下去的时候，或投靠军阀当兵，或直接落草为寇。因大批灾民死亡逃亡, 生产力严重破坏,加剧社会动荡不安。（二）农业遭受巨大损失与破坏频繁的自然灾害，最直接的影响就是严重破坏农业生产经济，水利设施受损，农村房屋遭到破坏。据不完全统计,1924年福建等省分水灾损失1.2亿银元;1925年河北等省虫灾损失也有1300多万银元；1931年江淮水灾所导致的损失高达50亿银元，单单就农业产品的损失就有4亿多银元。同时，灾害发生时，灾民逃荒和灾害的直接破坏使得大量耕地被毁被弃。据国民党土地委员会对1

11、4省89县的调查, 从1923年至1933年荒废的耕地已占原耕地面积的10.64%,而新垦地仅占8.91%。【2】（904）1931年陕西19县荒地平均占总面积的70% ,国民政府主席林森在视察陕西后也感叹说:汽车直驰40分钟之时而不见地面青苗!即使受灾较微之地带,播种亦只十之二三! 【8】据国民党政府1929年、1931年调查, 21省567县有荒地1300余万亩。【9】农作物日益减产。灾害的直接破坏和灾后农村经济破产,农民无心无力进行农业生产，使得农村经济恢复缓慢。如1928年大旱,陕西收获不足一成, 多数县当年未播种, 几年无收成; 河南收成不足二成, 1/9的县全无收获; 全国的收获量

12、仅占平常66%。【10】（三）城市遭浩劫，交通设施中断被毁 灾害不仅荡涤农村，也洗劫不少城市。据不完全统计，仅1911年内，武汉、南京、福州、天津、长春都先后被淹，南京市内被淹达十之六七，行人绝迹，商店闭门营业。1915年，武汉、昆明、广州均被水淹。1931年武汉被水淹达三个月。1932年哈尔滨被淹达一个月，最深处达五公分。1939年天津被淹达两个月。城市受灾损失惨重，1931年武汉被淹，灾民达78万，死亡三万两千多人。1932年哈尔滨被淹，总数38万人灾民达24万，死2万多人，12万人颠沛流离，财产损失达2亿（银）元；因灾停产停业，交通中断等损失难以估计。 灾害损坏了许多建筑工程。首当其冲的

13、是水利工程，堤防、水库、水渠等被毁；其次是交通道路被毁。如1917年的水灾使京汉、京奉铁路中断。1930年东北水灾使北宁路昌黎到新民段中断。1931年武汉被淹，使南北铁路中断。1939年，河北等地水灾，毁坏京山铁等八条铁路共计160多公里、铁路桥49座、公路565公里、公路桥137座。（四）阶级斗争激化, 社会动荡, 反抗斗争迭起频繁严重的灾荒，一方面使得农民大批死亡、逃亡, 农业破产, 灾民无法生存，终日在饥饿和死亡线上挣扎。另一方面, 反动统治阶级的压迫与掠夺也更加强。于是, 群众的反抗斗争此起彼伏。一是抗租抗税的斗争。灾荒连年，通过一系列手段从农民手中获得土地的地主继续压榨农民，严重激化

14、阶级矛盾。政府在救灾不力的情况下，还加重多农民的剥削，也进一步激化了社会矛盾。灾民为了生存,不得不起来进行抗捐抗税斗争。据统计, 从1922年到1931年共发生反抗斗争197起,其中反抗地主压迫的59起,因天灾引起的62起,因反苛捐杂税的38起,因水利引起的16起,其他22起。1936年,农民抗租抗税斗争62起,其中苏州的21起中,直接因反荒后的苛征者有4起。【11】二是反抗虐待劳工的斗争。如1935年江苏高邮地区防黄堤工6000 余人因反对当局克扣应发口粮,扁担痛打区、乡长,捣毁县政府。无锡、海门的修河工为反抗监工拘押、枪杀工人, 举行大罢工。这一类斗争仅1936年就有21起, 少则几十人,

15、 多则几千、几万人。【11】三是抢米风潮。1931 年, 江西景德镇饥民举行暴动,凡可食之物,不问生熟,均被抢一空。【12】（167） 据统计, 1934年豫、皖、苏、浙、粤、桂等省共发生抢米事件25起,吃大户的64起,少则十几人,多则2000余人。【13】1947年抢米风潮已席卷国民党统治区的40余座城市。四是与军警发生冲突。灾民四处逃亡遭到当局的驱赶, 经常发生冲突。如1934年8月, 江苏栗阳1万余饥民流亡到无锡、南京, 被当局阻止。同年河南西华2千灾民乘车前往武汉逃生,与铁路当局发生冲突。1935年湖北各地万余灾民逃往武汉谋生, 被军警驱赶发生冲突。灾民的反抗斗争与其他农民的反抗斗争相

16、结合, 声势越来越大, 到1946年全国仅12省就有40万农民举行暴动,到1948年以后,发展成为国民党统治区内反内战、反饥饿、反迫害运动的组成部分, 成为加速国民党政权覆灭的一股强大力量。 三、民国时期政府赈灾政策与制度民国时期的灾荒所带来的是巨大的，造成的结果也是惨痛的。原因除了自然原因外，还包括其他的人为原因，政府的不作为便是其中很重要的一点，这点我们其后再来分析。政府的不作为不代表民国政府“不为”，实际上民国政府在应对灾害灾荒上还是采取了诸多措施的，建立了相对完善的救灾体系制度的。只是由于政府腐败、政令不通等原因最终流于形式而未能真正实施贯彻，在救灾赈灾过程中未能发挥其最大作用而有效应

17、对灾害。这点，即使到现在，也值得我们深思。（一）救灾程序 灾难突发，灾民遍地，各种建筑设施毁坏，如何在最短的时间内将受灾的地域范围、受灾破坏程度、灾民的具体人数等基本因素确定是进行科学合理救灾的前提。根据我国古代救灾赈灾的有益经验与措施，在结合现实的发展，民国时期政府制定了一套相对完善的报灾、勘灾、查赈、放赈程序。 报灾是在灾害突发后政府了解灾害，实施救灾的第一道程序与步骤。国民政府对此有详细规定:“旱虫各灾由渐而成,应由县局长随时履勘,至迟不得逾十日,风、雹、水灾及他项急灾应立时履勘,至迟不得逾三日。履勘后先将被灾大概情形分报该管省政府及民政厅、财政厅察核”。 【14】各项灾害的报灾时限也是

18、有差异的，不同的季节的灾害与受灾程度的不同，其报灾期也会有所不同。“夏灾限立秋前一日,秋灾限立冬前一日为止,但临时急变因而成灾者不在此限,气候较迟之区域,亦得酌量展限”。 【14】同时，如果同一地区，连续遭到数次灾害，报灾期可以适当的延缓。具体办法是:“除旱虫各灾由渐而成亦仍依限勘报外,其他各项续灾距原报灾情之日未过十五日者,位于正限内勘报,不准展限,若已过初灾勘报正限之后续被重灾,准另起勘报”。 【14】 勘灾即地方官吏查勘核实受灾程度,确定成灾分数,为救灾提供实际的数据。勘灾是针对灾害与灾情实施的一项程序。勘灾工作主要是有受灾地的民政厅与财政厅共同负责，具体程序如下:先由灾地政府初报, 民

19、、财两厅据报后,立即会派委员会同县市复勘,将被灾地亩分数电厅,转呈省府核定,令饬遵办,并由县、市、局遵照核定被灾地亩分数,造具县、区、村地亩应行蠲缓数目清册,连同印委勘结及简明表,报由财政厅核明,咨同民政厅会报省政府,分咨内政、财政两部,核转行政院呈请国民政府备案。”【14】国民政府将被灾分数划为二等十分:受灾五分至十分者为被灾,五分以下为不成灾。成灾予以蠲免田赋,勘不成灾根据损失程度予以缓征。【14】查赈即核实灾民户口,划分受灾等级,发给赈票,以备赈灾。查赈是针对灾民实施的一道救灾程序。查赈主要是由当地县政府下主持赈灾工作的机构聘请熟悉赈灾事务者担任，一般要求品德操行优良、有仁慈仁爱之心。查

20、赈先视各户被灾轻重,复审其居处器用、牛具之有无存弃,以别受灾等级。若所查门户确合赈灾标准,即当门添给赈票,不合标准者即严加剔除。赈票是领受救灾物品的依据,查赈员根据目下所见,填具不同内容以别受赈等级。一般是这样规定的:填“易”字表示一户有一至三口不能谋生者,“仁”字代表有四至五口不能谋生者,“成”字为家有六口以上不能谋生者,家无一人谋生仅余衰老、幼、弱、孕、产、病、废或一妇而抚数孩者,可照例酌加填字。【15】查赈是在救灾过程中一项十分繁琐但是又相当重要的程序，因此要求查赈员对于灾民有仁有爱之心。可以说，对查赈人员的选定也是十分重要的，也是比较慎重的。放赈是按照赈票所列数字,将米、银、衣等财物发

21、放给灾民的过程。这是救灾赈灾过程中的最后一道程序。放赈一般是在查赈工作基础之上按照户或者是人头对救灾物资进行发放。发放之前,由查赈长会同县赈务分会布告赈票字号所代表的银数或粮数,使灾民周知。放赈是也是一项繁重的工作,灾民众多,若要不遗不滥，不偏不倚,需要放赈人员认真负责，公平公正处事。为规范放赈人员的行为,国民政府及地方政府还专门制定放赈规则,督促放赈人员切实执行。（二）救灾措施民国时期，政府采取了多种救灾措施来应对灾害，主要有急赈、农赈、工赈、减免灾区、减免灾区赋税、移民垦荒和建立仓储制度预防应对等方式急赈,是指国民政府及其地方政府将钱粮和其他物品直接发放给灾区,借以赈济灾民的活动。例如,1

22、931年,江淮地区发生水灾,哀鸿遍野，受灾的各地政府遵照国民政府的指示,发给灾民许多衣物、干粮和救济款。【4】（96）据不完全统计,仅自当年8月至次年4月,国民政府21次拨出专款, 共计7000多万元救济灾民。【10】（481）在这一时期的急赈措施中,粥赈之法最为盛行。每遇灾歉,各级政府、各慈善团体和地方公团纷纷举办粥厂,救济灾民。为了搞好“粥赈”工作,国民政府在灾情繁 重的地区设立芜湖区、宁属区、江北区、湖南区、河南区等五处粥厂。宁属区设粥厂1 所,江北区设粥厂24所,河南区16所,湖南区基本上是每县各设一所,芜湖区大粥厂2 所,小粥厂难以统计,仅安徽阜阳就有粥厂110 多所【4】（330）

23、农赈是政府无息或低息贷款给灾民,帮助农民恢复生产的重要措施。十年内战时期,国民政府比较著名的农赈活动有三次:1931年,国民政府在皖、赣、湘、鄂、苏五省举办了规模颇大的农赈,这次工作进行得很顺利,尤其是皖、赣两省,原计划基本上得到实施。【17】（480）1933年,黄河决口,华洋义赈会发起募捐活动,将所得款项19185 万元贷给山东荷泽、河南考城、河北长垣、东明等重灾地区【4】（402）。1934年,安徽、湖南大旱,国民政府分别贷款15万元和30万元用于农赈【5】（329）工赈,即以工代赈,是救灾措施中一种较为积极的应对方式，国民政府认为“为一时救急计，则以急赈为宜，若为增进社会生产力及铲除灾

24、源并筹各地永久福利计，则工赈实为当务之急” 【17】 工赈是“最合科学原则及最适用于实用之救灾办法” 。【18】所以国民政府历来重视以工代赈来救灾，包括事疏浚河道、铺设公路、开挖水渠、植树造林等活动，例如,1931年9月,国民政府在受水灾最严重的鄂、湘、皖等8省进行急赈、农赈外,还进行工赈,组织了1000万灾民参加劳动,这次工赈主要是对被冲决的江淮堤岸进行修复,采取分区分工负责的办法,收到了较好的效果。【19】（481）1935 年,国民政府又在冀、鲁、豫三省使用灾工修筑黄河九段河堤护岸工程,总计工款228万元,“这一宏大工程吸纳了大批灾民,救活了许多生灵”。 【16】为了帮助灾民图谋生路,重

25、建家园,国民政府还组织或招募大批灾区饥民移居到东北、西北、西南等地及其他一些地方进行垦殖活动。如,1934年,国民政府在内蒙古包头组织成立一“河北村”,将冀南长垣、濮阳等县灾民迁往垦殖。【6】（490）1937年,国民政府又在江西吉安、泰和等县规划荒地7 万余亩,接收大批灾民垦荒。【6】（503-506）减免灾区赋税。1934年2月,国民政府制订勘报灾歉条例提出了报灾、勘灾的期限和具体办法。条例规定对于超过期限者严加惩罚,各级勘灾人员要把受灾地亩、应赈户口、灾情程度等详细上报。该条例还按受灾情况的轻重规定了蠲免赋税的具体比例和缓征缓收赋税的具体年限。条例颁布后,伴随灾荒的频繁发生和灾情的不断呈

26、报,国民政府时有减免赋税令下达。1935年7月,河北卢龙县吴家庄田地全部被水冲塌“, 永远不能垦复”,国民政府下令全部豁免该地应交的钱粮。该年,河北全省都遭受了不同程度的灾害,国民政府对该省普遍实行蠲免或蠲缓赋税的政策。建立仓储制度。积谷备荒是我国古代传统的在荒救济办法，最早兴于汉朝，经过历朝历代不断完善，包含了常平仓、义仓和社仓等多种形式，一般合称仓储制度。民国以后，仓储制度一度衰落，但是到南京民国政府建立后，开始注重仓储制度的建设和管理。一方面颁布义仓管理规则及各地方仓储管理规则，开始重视并完善一度衰败的仓储制度；在另一个方面，南京政府相继颁布了农仓法和农仓业法，办理农仓合作社，使之成为调

27、节农村金融和粮食流通的一种工具。通过这些措施，许多省份都建立了较为完善的救灾粮食物品管理制度，这为救灾防灾创造了有利的条件。（三）救灾机构在清代以前, 没有专职的救灾机构, 更谈不上有专职或常设的防灾备荒机构。辛亥革命推翻帝制, 建立了资产阶级的中华民国临时政府, 其机构设置也逐渐反映出近代化的色彩及时代特征。1912年5月成立农林部, 下设山林司主管全国林业行政事务，这是中国历史上首次设置的专职化林业机构。1912年8月救灾工作由内务部的民政司掌管。【1】1921年5月内政部公布了全国防灾经济委员会章程, 此委员会下设六股, 除总务股外, 还有农林股、工程股、粮食股、移殖股、劳工股。可见全国

28、防灾委员会是一个比较健全的专职防灾备荒机构。但是后来随着政权的变更消声匿迹。南京国民政府成立以后, 对政府行政机构进行了广泛的改革, 政府机构趋向于职责分明、分工精细的科层化设置, 减灾机构继续向专职化趋势发展。1928年11月设立卫生部, 这是我国中央政府设立的第一个专职化卫生防疫机构。由专职化的防灾机构代替依据个人的能力和兴趣进行减灾防灾的封建君主、家族承负减灾防灾工作, 这是减灾事业由传统向近代过渡的重要条件。民国中前期的专职化减灾机构设置具备近代化减灾的特征, 这是值得肯定成立内政部, 掌管赈恤、救济、慈善及卫生事宜, 具体的1927 年4月,国民政府将内务部改称内政部,负责掌管全国赈

29、灾、救贫、慈善等事项,地方各省也相应设立了民政厅或民政局。同时,国民政府还制颁了监督慈善团体及各地方救济院规则和办法。1935 年7 月,国民政府又特意设立了中央救灾准备金保管委员会,任命许世英为主任,王震、朱庆澜、叶楚伧、孔祥榕等为委员。不久,行政院通过许世英所拟的救灾办法:工赈以中央统筹办理为原则;赈就中央救灾准备金项下动支;急赈以中央补助、地方办理为原则;防疫由中央指拨4 万元,交卫生署办理;减免灾区田赋,则由财政部核办。【20】（478-479）国民政府设立了许多水利机构,主要有:导淮委员会、黄河水利委员会、华北水利委员会、太湖流域水利委员会、海河整理委员会、救济水灾委员会、黄河水 灾

30、救济委员会等。1934年,国民政府将以上机构全部划归全国经济委员会所属水利委员会的统一管理之下。抗日战争爆发后“, 全国经委会”被撤销,国民政府将其经营业务分别并入经济、交通和卫生署等部门。这一时期,全国还出现了一些民间救济团体。其中最具影响的是1920年兴起的华洋义赈会。该会1922年在北京创办, 前后延续近20年。1933年黄河灾患严重，华洋义赈会发起筹募黄灾捐款活动，将所得捐款19.85万元全部用于山东菏泽、河南考城和兰封、河北东明和长垣等重灾区。【4】（296）直至1939 年3月,才被纳入官方控制的轨道。【20】（479）（四）救灾资金来源资金是灾荒救济的经济基础, 没有救灾资金的保

31、证, 一切救灾活动都无法开展。因此, 民国政府十分注重救灾资金的筹集, 从当时出台的一些法规内容来看, 筹资渠道主要包括三个: 一是奖励社会捐助; 二是发行赈灾公债; 三是建立救灾准备金制度。1. 社会捐助社会捐助是民国时期救灾资金的一个重要来源。民国北京政府在1914年8月颁行义赈奖劝章程, 鼓励社会各界捐款赈灾, 规定凡捐助义赈款银1000元以上者由大总统依据褒扬条例褒扬之; 不满1 000元者由地方行政长官依据款银数额分别给与奖励。南京国民政府成立后, 相继公布振款给奖章程、振务委员会助振奖给章程, 规定依据捐款数额, 由政府或振务会分别给与匾额、褒状、褒章等奖励。1934年11月, 国

32、民政府出台公务员捐俸助振办法, 规定: “凡公务员月俸在50元以上者每月捐2% , 共捐6个月, 自民国23年11月起至民国24年4月止”; 税务、盐务、铁路、邮政等机关及一切国营公营事业机关人员, 教育行政机关、国立公立中等以上学校及学术文化机关人员, 警察机关人员都要照捐。同时, 国民政府还于1931年底公布了振务委员会收存振款暂行办法和振务委员会提付振款暂行办法,对振款的管理作出明确规定。2. 赈灾公债发行赈灾公债是民国政府开辟的一条新的救灾资金筹集渠道。1920年华北大旱, 民国北京政府于同年11月颁布赈灾公债条例, 决定发行公债400万元, 年利率7厘, 每年上半年5月31日和下半年11 月30日各付息一次, 这是民国政府最早发行的赈灾公债。南京国民政府承袭了这一办法, 1929年4 月立法院通过公债法原则, 规定政府募集内外债的主要用途之一为“充非常紧急需要, 如对外战争及重大天灾等类皆属之”。 【23】明确了赈灾公债的合法性。国民政府时期, 几乎每次大灾都要发行赈灾公债。又如1935年11 月公布的民国二十四年水灾工振公债条例规定: 国民政府为救济水灾、办理工振, 发行公债, 定名为“民国二十四年水灾工振公债 ; 本公债定