正确认识自由贸易试验区.docx

1、正确认识自由贸易试验区正确认识自由贸易试验区杨自沿日前，国务院正式批复辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自由贸易试验区，并于3月31日在中国政府网上发布了各自的总体方案，相比此前的上海、天津、福建、广东自贸试验区，这次新设的主要集中在中西部和东北地区，自此我国自贸试验区建设形成“1+3+7”的新格局。关于自由贸易试验区社会上流传着许多似是而非的说法，领导干部要正确认识，准确把握。自2013年9月29日上海自由贸易试验区正式挂牌运作以来，自由贸易试验区成为举国关注的“新事物”。报纸、电台、网络都在热议自由贸易区，但称谓有“自由贸易区”“自由贸易园区”和“自由贸易试验区”等，似乎三者可以

2、通用，其实三个称呼之间存在很大的差异。自由贸易区( FTA)是多个国家之间协议设立的包括协议国（地区）在内的经济体。自由贸易园区( FTZ)是一国（或地区）在自己境内划出一块区域，自己制定规则，作为对外做买卖的市场，其目的是降低贸易成本。自由贸易试验区则成为我国推进改革和提高开放型经济水平的试验田。为避免混淆，商务部等部门2008年专门提出将FTZ和FTA分别译为“自由贸易园区”和“自由贸易区”，以示区分。 一、从保税区、自由贸易园区到自由贸易试验区（一）海关特殊监管区、保税区、自由港保税区、保税物流中心、出口加工区、综合保税区、保税港区和跨境工业区等都属于海关特殊监管区。自由贸易园区也属于海

3、关特殊监管区的一种形式，因此有必要从什么是海关特殊监管区开始讲起。1.海关特殊监管区域在我国，海关特殊监管区域是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区。国务院新批准设立的综合保税区或保税港区内的出口加工区、保税物流园区、保税区、跨境工业园区和保税物流中心都属于海关特殊监管区域。在监管模式上，海关特殊监管区域具有一线和二线的通关特征，总的来说是一种“O”形监管方式；自由贸易试验区在贸易便利化和国际规则的衔接上属于“一线放开，二线管住”的区内自由的“U”形监管模式。2.保税区保税区是设立在一国境内

4、的特殊贸易区域，在这些特定的区域内实行保税制度，包括保税仓储制度和保税加工制度。比如外国商品存入保税区免税或保税，区内生产交易免增值税、营业税。同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策。我国的保税区设立要经国务院批准，是目前中国大陆开放度和自由度最大的经济区域。保税区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”。已运入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览，以及加工制造，以便于销售或者转售，可自由出口，只需缴纳存储费和少量费用，但如果要进入关境则需缴纳关税。各国的保税区都有不同的时间规定，逾期货物未办理有关手续，海关有权将其拍卖，拍卖后扣除有关费用后，余款退回货

5、主。在保税区注册的企业均可开展包括进出口贸易、转口贸易和过境贸易在内的国际贸易业务。企业可以充分利用保税区有关免税、减税和保税的优惠政策，利用国际市场间的地区差、时间差、价格差、汇率差，做到进出并举，实现销、储、运的最佳结合，从而获得最佳的经济效益。具体操作形式有：商品从生产国运往保税区储存，再销往消费国；商品从生产国运到保税区加工或委托区外加工后再销往消费国；商品从生产国直接销往消费国，但成交手续可由设在保税区的中转商进行办理；商品从中国国内出口到保税区经储存加工后销往消费国；商品从生产国进口到保税区经储存或加工后销往中国国内；商品在区内企业间交易，与中国其他保税区企业间交易。保税区的类型：

6、(1)综合保税区综合保税区是指设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区域，实行封闭管理，是中国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域，是国家开放金融、贸易、投资、服务、运输等领域的试验区和先行区。 (2)保税物流园区保税物流园区享受保税区的相关政策，同时在进出口方面比照实行出口加工区的相关政策。保税物流园区仍是海关特殊监管区，主要设立在靠近保税区的港口，通过保税区和港区的协同，整合物流园区与原保税区的优势，主要功能是仓储与物流。 (3)保税物流中心保税物流中心是指经海关批准，由中国境内企业法人经营、专门从事保税仓储物流业务的海关监管场所。物流中心按照服务范围分为自用型物流

7、中心和公用型物流中心。自用型物流中心是指中国境内企业法人经营，仅向本企业或者本企业集团内部成员提供保税仓储物流服务的海关监管场所。公用型物流中心是指由专门从事仓储物流业务的中国境内企业法人经营，向社会提供保税仓储物流综合服务的海关监管场所。物流中心应当设在国际物流需求量较大、交通便利且便于海关监管的地方。 (4)出口加工区出口加工区主要为加工出口产品的区域，在以出口为导向发展其经济的一些发展中国家较为普遍。货物可以在区内自由流转，区内对区外贸易视同一般对外贸易，出口享受退税优惠，进口的企业自用的设备等免进口税，企业生产所需的原材料等予以保税。(5)保税港区保税港区是经国务院批准设立，在港口作业

8、区和与之相连的特定区域内，具有口岸、加工、物流等功能的特殊经济区。保税港区的功能具体包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示、研发、加工、制造，港口作业等9项功能。享受保税区、出口加工区、保税物流园区、港区的政策。主要税收政策可概括为：境外货物入港区保税，国内货物入港区视同出口，实行退税，港区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。保税港区叠加了保税区和出口加工区的税收和外汇政策，在区位、功能和政策上的优势更明显。表1-1 保税区与非保税区政策比较项目保税区非保税区海关管理实行保税制度，货物从境外运入或运出保税区，免进口税，免许可证只是对保税仓库或

9、保税工厂实行保税制度货物从保税区运往国内非保税区，视同进口；货物从国内非保税区运入保税区，视同出口国外货物到达口岸后必须办理进口手续；国内货物离开口岸必须办理出口手续区内企业与海关实行电脑联网，货物进出采取EDI电子报关只有少数大企业实行EDI电子报关以保税区海关监管办法为法规保障外汇管理外汇收入实行现汇管理，既可以存入区内金融机构，也可以卖给区内指定银行经常性外汇收入实行强制结汇，外汇必须卖给指定银行无论是内资企业，还是外商投资企业，均可以按规定开立外汇账户；不办理出口收汇和进口付汇核销手续内资企业未经批准不得保留外汇账户；企业必须办理出口收汇和进口付汇核销手续经常项目下的外汇开支，中资企业

10、和外商投资企业实行统一的管理政策，由开户银行按规定办理内资企业在结、售汇等方面都与外商投资企业有区别以保税监管区域外汇管理办法为法规保障资料来源：祁欣，孟文秀：全球自由贸易园区发展模式及对比分析，对外经贸实务，2010年第6期3.自由港（自由贸易港区）13世纪法国将马赛港开辟为世界上第一个自由港，之后许多国家都开辟了自由港。自由港区由海港或者空港与自由贸易园区结合形成，一般设置在该国港口（包括机场空港）内、港口附近。自由贸易港区可以由一港一区组成，也可以由多港多区组成；既可以包括像新加坡、中国香港这样高度自由化的港口城市和地区，也可以包括像巴哈马群岛、百慕大群岛和开曼群岛等提供离岸金融服务的离

11、岸自由贸易港。 自由港与保税区相似，不同之处仅在于适用税收优惠的空间范围。自由港顾名思义都是在港口城市，最初的税收减免是为了便利转口贸易，一般来说不从事保税区的加工、旅游、服务等内容。自由贸易港区绝大部分凭借其优越的地理位置、良好的港口和先进的运输、装卸设备，以豁免货物进出口关税和海关监督的优惠，以及开展货物储存、分级挑选、改装等业务便利，通过吸引外国货船、扩大转口贸易，发挥商品集散中心作用，以达到赚取外汇收入的目的而发展起来。目前自由贸易港区已经发展为包括物流、商业、金融和加工等综合利用业务的区域。（二）自由贸易园区1.自由贸易园区(Free Trade Zone)1973年世界海关理事会签

12、署的京都公约对自由贸易园区的定义是：一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税费而言，通常被视为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。广义上的自由贸易园区包括自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保税仓库区等经济区域。这些经济区域是设区国或地区为达到一定经济目的，通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他区域隔离的特别经济区域。表1-2 自由贸易园区的概念演变及国别差异称呼或提法主要使用者及首次使用时间自由贸易区( free trade zone)19世纪以来的传统称呼对外贸易区( foreign trade zone)美国（1934年），印度198

13、3年）工业自由区(industrial free zone)爱尔兰(20世纪50年代，如Shannon free zone)自由区( free zone)阿联酋（1983年）边境加工区(maquiladoras)墨西哥（20世纪70年代早期）出口自由区( export free zone)爱尔兰（1975年）免税出口加工区( duty free export processing zone)或自由出口区(free export zone)韩国（1975年）出口加工区( export processing zone)菲律宾（1977年）经济特区( special economic zone)中国

14、（1979年）投资促进区( investment promotion zone)斯里兰卡（1981年）2.自由贸易园区的“一线放开，二线管住”改革开放以来，中国内地的海关特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，而国际通行的自由贸易园区则实行“境内关外”政策，即放开一线，管住二线。随着时间的推移，对相关领域进行改革的呼声渐增。对自由贸易园区而言，“一线”为对外，即国境线；“二线”为对内，即与非自由贸易园区的连接线。“一线放开”是指境外的货物和服务可以自由地、不受海关监管地自由出入自由贸易园区，自由贸易园区内的货物和服务也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外,进入自贸区的货物零关税。“二线管住”，

15、是指货物和服务从自由贸易园区进入国内，要重新征税；货物和服务从国内进入自由贸易园区时，可办理退税。3.自由贸易园区之特殊性(1)低税政策。自由贸易园区之所以特殊，是因为享受低税收政策，不仅仅是在流转税上实行进出境免税政策，还在所得税上实行低税政策，低于非自由贸易园区。低所得税负担分为两种情况：一是自由贸易园区所在国的所得税税率较低；二是在自由贸易园区内通过降低税率、实施减免等政策措施，来减轻自由贸易园区所得税负。我国香港就是地区所得税税率低，而我国经济特区、开发区以及前海保税区是通过降低税率、实施减免来减轻企业税负。 (2)竞争中立规则。本质上是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受

16、私营部门竞争者不能享有的竞争优势。目前，相关国际法则已经涉及竞争中立规则，但未成文，美国力推该规则，一旦该规则实现法制化，将对服务贸易领域产生深刻影响。 (3)海关监管原则。国际上，自由贸易园区海关监管的共同原则是：一、强化进入国内市场货物的卡口监管，严惩走私行为；二、货物入区备案，区内存储不监管，出区核销；三、简化报关手续，实行电脑管理；四、免征关税。 (4)监管制度。根据京都公约，自由贸易园区内货物自由流动,不征收增值税和消费税，货物在自由贸易园区内与境外可自由流动；非自由贸易园区货物进入自由贸易园区视同出口，货物从自由贸易园区进入非自由贸易园区视为进口。在自由贸易园区内便利海关手续，加强

17、海关对企业的备案，而不对货物进行备案，除国家明令禁止的进出境货物外，允许货物在自由贸易园区自由流动。 (5)贸易管理制度。分为货物贸易服务和货物贸易增值服务。货物贸易服务是全球一般自由贸易园区都具有的功能,例如保税仓储、分拨配送和展示销售等。货物贸易增值服务则突出了基本货物贸易功能，增加服务贸易的比重，体现自由贸易园区未来的发展方向，也成为全球主要自由贸易园区相互竞争的重要内容。它包括辅助货物贸易的服务贸易，例如维修检测、数据处理和售后增值服务等，以及其他服务贸易功能，例如贸易融资、跨境支付、跨境信用等。4.自由贸易园区的特征与核心制度安排 (1)自由贸易园区具有四大特征，即区位优势明显、围网

18、隔离运作、法律制度独特、管理体制特殊。 (2)“三自由、一保障”的核心制度安排。“三自由”即一是货物进出自由，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡法律禁止以外的货物进出均畅通无阻，免于海关惯常监管；二是投资自由，投资不因国别差异而形成行业限制与经营方式限制；三是金融自由，外汇可以自由兑换，资金出入与转移自由，资金经营自由，没有国民待遇与非国民待遇之分。“一保障”即法律法规保障。自由贸易区依法设立，法律明确规定自由贸易区的区域性质和法律地位，保障自由贸易区的发展。5.自由贸易园区的发展趋势顺应全球经济一体化发展的新态势，自由贸易区发展呈现如下趋势：(1)由货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重转变，更加

19、注重服务贸易的发展。(2)由贸易功能为主向贸易功能与投资功能并重转变，更加注重投资自由化、便利化。 (3)由在岸业务为主向在岸业务与离岸业务并重转变，更加注重离岸功能拓展。(4)由贸易自由制度安排为主向贸易自由、投资自由、金融自由制度联动创新转变，顺应国际贸易投资新规则。（三）中国自由贸易试验区China Pi lot Free Trade Zone 目前我国已设立的11个自由贸易园区是自由贸易试验区。2013年4月11日，汪洋副总理在听取上海市和商务部领导汇报时说：“将来这个名字，就叫中国（上海）自由贸易试验区，是国家对外的，国与国的，但是现在先在国内一个区域进行自由贸易的试验，这样就可能把

20、它的层级、价值从这里面体现出来。”中国的自由贸易试验区既不同于FTA，也不同于FTZ，它是在FTZ范围内进行FTA的试验。因此，它既是国际贸易业务创新引领区、国际投资新规则试验区，也是政府职能转变的试验区。它是试验以开放促改革，以改革促转型发展的国家战略的区域。表1-3 FTA与FTZ的异同比较FTAFTZ相异设立主体多个主权国家（或地区）单个主权国家（或地区）区域范围两个或多个关区一个关税区内的小范围区域国际惯例依据世界贸易组织世界海关组织核心政策贸易成员国之间贸易开放、取消关税壁垒，同时又保留各自独立的对外贸易政策以海关保税、免税政策为主，辅以所得税税费的优惠等投资政策法律依据双边或多边协

21、议国内立法相同两者都是为降低国际贸易成本、促进对外贸易和国际商务的发展而设立的整体来看，建立自贸试验区是我国深化改革开放、促进经济转型升级，以应对国际经济体系变革的制度创新，是“外在性变化促使潜在利润或外部利润形成，进而导致制度创新”的结果，是马克思关于“生产力推动制度变革”的具体体现。自贸试验区以“负面清单”管理模式为突破口，推进综合监管制度创新、投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新，进而加快政府职能转变、探索管理模式创新、扩大服务业开放、深化金融领域开放的战略举措；是以开放促发展、促改革、促创新，转变经济发展方式、优化产业结构、推进可持续发展，获取可复制、可推广经验的战略试验；

22、是破除现有体制机制障碍，构建新的制度框架，形成以制度创新拓展开放层次，提升投资贸易便利化水平，促进经济结构调整升级的重大战略部署。二、中国自由贸易试验区，没有特殊优惠政策，重在制度创新改革开放近40年来，我国建立了很多开发区，比如海关特殊监管区、高新区等各种各样的开发区。但是以前所有开发区都是划出一个区域，给予优惠政策。而中国自贸试验区，没有特殊政策，就是制度创新。李克强总理在多个场合强调，上海自贸区不是政策洼地，而是改革高地或称“制度高地”。上海自贸区将成为我国推进改革和提高开放型经济水平的试验田，应把制度创新放在第一位，这是我国建设自由贸易试验区的核心内涵。自由贸易区制度创新将取代政策优惠

23、，成为改革的着力点。自由贸易区跟过去几十年各地招商引资、吸引人才的做法不同。在目前全国各个自贸区试点中，作为核心举措的“负面清单”管理，恰恰是要减少政府在市场经济运行中的活动范围，避免行政权力对市场竞争的破坏，重新界定地方政府自身在市场活动中的地位。因此，与其说自贸区试点包含着政策优惠，倒不如说自贸区试点体现着“行政收缩”和“政策克制”。以各种“特区、新区”为载体，实施包括税收优惠在内的各类特殊政策，是我国改革开放曾经走过的路径。政策（包括税收）洼地越多，越会阻碍各类要素高效流动，越会阻碍市场配置资源的基础性作用，困难也会越多。税制是国家统一的，今后不可复制、不可推广的税制，在自贸试验区不能做

24、。上海自贸试验区更像在扮演“长跑冠军”的角色，自贸试验区几乎没有特殊的税收优惠政策（如股权激励个税政策、融资租赁、进口环节税、中资“方便旗”船等，基本都已在国内其他地区试点），上海自由贸易区内实行15%企业所得税优惠政策还不具备可行性。当然就算不享受15%的企业所得税优惠政策，上海自贸区制度改革所带来的效益远比税收优惠大。上海自贸试验区不搞“土地招商”“财政招商”，上海自贸区照样在通关便利化、国际贸易“单一窗口、自由贸易账户等方面取得了改革突破。 上海自贸试验区不是政策洼地，主要承担全国开放先行先试的新使命新战略，为中国经济升级版起到示范作用。上海自贸试验区要主动承担全国开放战略的先行引领使命

25、，成为新时期上海贯彻国家战略、服务国家战略、体现国家战略的战略突破口和战略新载体。经过两到三年的改革试验，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”。三、自贸试验区是国家战略而非地方战略自贸试验区形成“可复制、可推广的经验”，是国务院对中国自由贸易试验区最基本的要求。上海市委书记韩正说过：“自贸区是国家的试验田，不是上海的自留地。”要从国家战略的高度来看上海自贸试验区。在很多方面，试验区可以为同类改革积累有益经验。比如自贸试验区的管理机构设置，可以遵循“扁平、小型和授权”的原则。有学者建议，在暂停实施有关

26、法律的基础上，能不能更进一步，由人大授权自由贸易试验区制定法律。此外，还有区内、区外的统筹问题。据了解，试验区内将实行“一线”（国境线）逐步彻底放开，“二线”（与非试验区的连接线）高效管住，区内自由流动的政策。“二线”如何管住？这需要在试验中转换观念。原来搞保税区，是管住里面的东西不要跑出来，不能走私。现在搞自由贸易试验区，是管住外面的传统体制不要渗进去。在人民币国际化方面，上海自贸试验区也将扮演重要的角色。未来在试验区内，可以建立以人民币计价结算的国际及跨境金融资产交易平台，为本币走出去服务。根据环球银行金融电信协会(SWIFT)发布的数据显示，在2014年1 2月，人民币超越加元成为全球第

27、五大支付货币。作为人民币发行国，可以在上海自贸试验区把人民币计价结算的国际及跨境金融资产交易平台建立起来。四、“负面清单”之外不一定就是当然允许的以上海自贸试验区为例来谈这一规定，上海自贸试验区的“负面清单”与现行外商投资产业指导目录（2011年修订）相比较，其内容并无实质性突破，更多地是从分类、编排上做调整。我国外商投资产业指导目录是经国务院批准施行的。外商投资产业指导目录是按鼓励类、限制类和禁止类来规范外商投资市场准入的。长期以来，对外商投资产业指导目录是“正面清单”模式还是“负面清单”模式，学界有着争论。由于鼓励类、限制类和禁止类同时列举，无法确认“鼓励类”（即正面清单）是原则，还是“禁

28、止类”（即负面清单）是原则。 上海自贸试验区的“负面清单”将“禁止类”和“限制类”合并，从而明确了该清单的“负面”性质，即除非“清单”中提到的禁止或限制，否则就不存在禁止或限制。目前对“负面清单”之外是否就是当然允许的，存在理解分歧，即“法无禁止即可为”的法理是否适用？上海自贸试验区的“负面清单”一方面依据外商投资产业指导目录，但另一方面又超越了该指导目录，把散见于其他部门规章中对外资准入禁止或限制的内容加入到上海自贸试验区的“负面清单”中。例如，有些在外商投资产业指导目录中没有列入的，在负面清单里列为禁止项目，包括：禁止盐的批发；禁止投资文物拍卖；禁止投资文物商店；禁止直接或间接从事和参与网

29、络游戏运营服务；禁止投资经营因特网数据中心业务；禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。这并不是说上海自贸试验区的“负面清单”反而比外商投资产业指导目录的内容更长，而是将已经存在的禁止或限制性规定，以更透明的方式将之列出来。一个值得思考的问题是，上海自贸试验区的“负面清单”没有列举出来的措施或部门，是否可初步认定就是允许性的措施或部门？例如外资想投资殡葬相关的服务业，这是否属于上海自贸试验区“负面清单”之外的允许类？上海自贸试验区“负面清单”并没有将殡葬业列到“负面清单”中。一种解释认为，在上海自贸试验区中不可能有殡葬业存在的物理空间，但这不等于说相关的衍生产品

30、或服务没有存在的物理空间。据称，尽管殡葬业不列入上海自贸试验区的“负面清单”中，但我国民政部实际是对这个行业有市场准入的限制的。“可以做”与“做不成”应该是两个层面的问题。上海自贸试验区的“负面清单”不是单纯的外商投资产业指导目录的翻版，而是经过思考后的调整，因此，不将殡葬业放入，应推定是经过思考的含糊。如果一方面不在“负面清单”上，另一方面又称在其他分散的“负面清单”中，本身是有违上海自贸试验区追求的透明度带来的预见性的“国际化和法治化”要求。类似殡葬业的其他行业的外资市场进入有同样的问题。因此这一类问题在法律上是否有合理解释，很可能引发相关的行政诉讼。接下来，我国法院（包括上海自贸区法庭）

31、在诉讼处理中必然面对“法无禁止即可为”法理在司法实践中落实的考验。上海自贸试验区的“负面清单”是对外商投资“准入”的特别管理措施，也就是说，在清单之外，外资获得的只是“准入前国民待遇”。地方政府为招商引资给外资一点“超国民待遇”不足为奇，但“准入前国民待遇”是个陌生词。这个词主要覆盖三个环节：国家发改委的项目核准，商务部的企业设立、登记和变更时的合同章程审批，以及工商营业登记。也就是说，它管的是“拿到营业执照这个时间节点之前”，还远未涉及准入之后的运营、经营、资产处置等环节。同时，为了引导外商投资有序发展，维护国家安全，对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象

32、、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资需要进行国家安全审查。五、“一线放开，二线管住”并不适用于自贸试验区的金融创新举措上海自贸试验区的金融改革并非是为“金融而金融”，不是飞地、洼地，更不是所谓的离岸中心，而是强调服务实体经济，以及基本形成可复制、可推广的金融管理模式。在上海自贸试验区总体方案里，金融改革的主要内容：一是资本项目开放，二是人民币的跨境使用，三是金融利率市场化，四是外汇管理体制改革。其中，人民币资本项目的可自由兑换是上海自贸区金融改革的核心。在“成熟一项，推进一项”的原则推动下，2014年央行上海总部围绕第三方机构跨境人民币支付、扩大人民币跨境使用、小额外币利率存款上限放开、外汇管理、反洗钱和反恐怖融资，发布了五项金融细则。其中，最受关注的是利率市场化改革，2014年3月1日正式在区内放开