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1、尼古拉斯亨利公共行政学笔记公共行政学读书 笔记第一篇 公共行政式第一章 庞大的体制，庞大的官僚体制 一、 约束：美国公共行政的背景与传统1.美国文化的国民特征：个人主义，外向，男子气，公平感，平等倾向，较低的防卫需求。2.通过三种文献解释美国独有文化特征和行政传统：(一)大使们执政：联邦条款依照联邦条款的规定，州政府享有最高权力。国会议员由州政府选派可随时撤回。（二）立法者执政：第一批州宪法对公共行政官员的约束并不一定就等于健康的（三）杰弗逊与汉密尔顿的辩论软弱无力的行政首长：杰弗逊的胜利，汉密尔顿提倡一个强有力的行政首长，提倡一个非常有力的官僚体制。杰弗逊：不支持积极的政府，政府总是有压迫性

2、的，这一主牺牲人民为代价，给了政府太多的东西”3.约束公共行政的后果：政府效率低下，吝啬的政府。4.美国的第一次“税收反抗“：1786年，丹尼尔-斯发动的威士忌叛乱5.政府膨胀的原因：政治多元化模型（政治学）：社会由利益集团构成，利益集团需要社会资源，只有政府不断膨胀才能满足更多的利益集团的需要，而不用进行资源配置；替代理论（经济学）：假设：政府希望花更多钱，公民不希望税收提高，政府应注重公民需求。替代是在社会发展过程中，由一个花费很大的项目被另一个花费更大的项目所替代，因此政府花费持续增加，发生膨胀；技术社会复杂论（未来学）：社会技术进步引发社会问题，解决这类问题需要各方面专家，因此导致政府

3、膨胀，专家与人民之间存在鸿沟。6.官僚的权力保持自身权力制定政策职业公务员注重政策实施，参谋辅助人员注重政策的修改，完善，方向规划。7.美国总统管理官僚的案例：林登-约翰逊：采取计划预算规划的方式控制官僚机构尼克松：先使用立法战略，后使用行政战略吉米-卡特：深入行政事务，高度集中的行政权。克林顿：1.削减参谋辅助人员 25% 2.轻视人事问题 3. 放松对机构运行的管理 里根的5个优点：1.挑选忠实者做阁官员 2.注重任命阁次级官员8.对公共官员采取激励措施 4. 预算 5.分权。第二章 公共行政公共行政学的“位置”与“焦点”式一：.政治/行政二分法（1900-1926）古德诺-政治与行政 伦

4、纳德怀特-公共行政研究导论偏重位置：二分法，强调政治不宜干涉行政事务。式二：行政学的原则 （1927-1937），威洛比-公共行政原则 1927. 福利特-创造性经验 1924法约尔-工业及一般行政 1930穆尼和奈利-组织的原则 1939焦点：组织上层辉煌期：古力克和厄威克提出的posdcord 七原则挑战 1938-1947巴纳德-行政主管的功能1938对主流公共行政学的不同意见：1.政治行政不能被割裂 2.行政原则不完全是管理理性的最终表述政治与行政不是分开的，也不是不可区分的，他们是同一逻辑体系的不同产物。原则：西蒙对组织原则的批评：1.原则们自相矛盾 2. 有限理性的决策 3.客观的

5、原则是不村在的。对挑战的回应 1947-1950公共行政理论的两个发展方向：1.纯粹行政科学研究（社会心理学基础）2.为公共政策开处方（跨学科研究）西蒙的影响：1.社会心理学来研究公共行政 2. 对原则表达的不满 3.作为科学的公共行政超越价值观式三：作为政治学的公共行政学 1950-1970重建公共行政学和政治学之间的联系，政治学提供位置而非焦点。在政治学领域受歧视-1960-1970案例研究作为研究方法的研究比较行政学（跨文化公共行政学）和发展行政学作为研究方法的研究比较行政学的五大方向：1.对理论的研究； 2.推动实际应用；3.为比较政治学的发展做出支持；4.行政原理学者的兴趣；5.对公

6、共行政问题进行比较分析。政治学除了提出价值观这个基础外，对公共行政学毫无贡献。式四：作为管理学的公共行政学。1956-1970管理学提供焦点，而非位置，管理学下的公共行政强调基础，专业知识。管理学对公共行政的推动：1. 使公共行政学者重新思考公共的意义：三个要素：机构，利益，参与。2. 公共性的定义：制度定义(注重政府机构)，规定义（注重影响公共利益的现象），组织定义（比较公共组织与私有组织的区别）。1965-1970科学，社会，技术，公共政策跨学科研究帮助公共行政建立研究的独立性，容的特点包括：精英论，综合性，等级制新公共行政学规理论，哲学，行动主义主要以道德为中心，论述围广泛，有脱离政治学

7、的趋势实践性公共行政在实践获肯定，以公共行政科学院的建立为标志为国家解决公共问题提供资源式五：公共行政学，1970-公共行政从政治学，管理学中分离出来。第二篇 公共组织第三章 理论组织的特性1.有目的，复杂的人类群体 2.以间接的联系为特征 3.有专门的，有限的目标 4.持续的合作行动 5.整合在一个更大的系统中 6.向所处环境提供产品和服务 7.依赖于环境的交换三种组织模型：封闭模型，开放模型，综合模型封闭模型的三个学派：官僚制度理论（韦伯），科学管理理论（泰勒），行政管理理论（法约尔）特征：1.稳定的工作环境 2.工作专业化 3.重视解决问题的方法 4.上层裁决部冲突 5.有正式的岗位描述

8、，各尽其责 6.个人对部门负责 7.金字塔式的等级制组织结构 8.高层统筹信息 9.组织人员互动是垂直的 10.清楚的上下级关系。 11.对上级组织服从非常重要 12.威信部化。开放模型的三个学派：人际关系学派，组织发展学派，组织环境学派特征：1.不稳定工作与环境 2.任务对应专业知识 3.强调工作结果 4.组织冲突通过横向沟通调整 5.不进行岗位描述，共同担责 6.成员对整体组织负责 7.组织结构是网状的 8.信息分布于组织各个角落 8.组织成员间的互动大多是水平的 9.互动的方式是为完成任务提供建议10.对上级的服从不是绝对的 11.威信外部化人际关系学派：霍桑实验：1. 工人不完全像机器

9、 2.工人对激励变量作出反应 3.在旁人的监督下，工人产量提高与环境因素无关；反对霍桑的观点：提高产量的原因是传统激励因素。马斯洛需求层次学说：1.生理需求 2.经济安全 3.归属感 4.自尊 5.自我实现 6.元激励赫兹伯格 双因素理论：1.与工作环境有关 2.与工作容有关组织发展学派：重点：计划性变动，系统分析，高层管理，组织的效率和健康组织发展理论的任务：1.改善成员间相处的能力 2.认可组织的个人情感 3.增加成员间的相互理解 4.减少紧情绪 5.强化团队管理和群际合作 6.通过非专职的，互动的方式找出更有效的解决冲突方法 7使组织的结构更为简化，更具有有机联系人本主义第三思潮心理学权

10、变理论学派/适应系统理论学派强调组织与环境之间的联系，公共组织所处环境比私有组织更复杂。同化理论。研究的重点：公共组织的工作环境与私人工作环境的差别。封闭模型与开放模型的本质差别：1.对组织环境的认识：封闭模型习惯稳定环境，开放模型习惯不稳定环境，双方目标都是为了组织的生存与发展。2.对人类天性的认识：封闭模型 假设人都是不愿意工作的，对大多数人的激励就是惩罚；开放模型：人都是非常乐于工作的，能创造性的完成工作。组织理论的理性随研究对象的不同而变化。3.对操控手段的认识：开放模型不支持操控手段，认为是反人性的；而封闭理论则支持操控手段。对于两种模型，操控都是必要的，是达成组织目标的手段，只是操

11、控技术不同。4.对组织在社会中的角色和意义的认识：封闭理论区分官僚和公民，开放理论认为二者是合一的。综合模型学派：代表者：西蒙-行政行为 马奇，西蒙-组织 巴纳德-行政主管的功能如何统一两种模型？综合基础的假设：1.组织和他们的环境能够变化，并且存在变化； 2.组织及其成员为生存工作 3.组织及成员总结经验及教训。目标：消除不确定性。不确定性分别来自：部及外部当部产生不确定性时，集权；外部产生不确定性时，扩展组织边界。第四章 组织的力量社会对组织的评价：三种方法：效率测试，作用测试，社会测试。效率测试对已有自己期望标准，并领会其中因果关系对的组织适用；作用测试对期望标准明确，但不明确各要素之间

12、因果关系的组织适用；社会测试适用于期望标准含糊不清的组织。社会测试中常用测度声望，作为其主要因素。组织中的信息和情报：威林斯基的基本观点：组织的变革和控制是通过对信息的控制来完成的。信息的不确定性在层层传递过程中可能会被吸收掉。职业化-纯粹理智的权威知识提高官僚机构的职业化程度，有助于机构提高技术能力，也会导致权力失控，知识垄断权力，拒绝。信息和决策：出现决策与信息脱离的现象，先做决策再有信息。对此的两种解释：1.由于组织和人的局限性，无法承载全部信息；2.信息质量差，利用的是其中的知识。信息在组织中的作用：（费尔德曼，马奇）1.组织收集信息目标可能在于使用监督模式；2.低估信息的成本，高估信

13、息带来的回报；3.信息容易被歪曲，来支持观点。“信息具有类似信号的价值”组织的决策“垃圾桶”模型：难点，解决方法，参与者，选择机会，参与者资源混合。对公共组织教有效。公共部门决策时容忍冲突，缺乏独立性，手续上限制较多，因此速度较慢。私有部门独立性强，拒绝冲突。组织中的行政（贯彻决策的过程）：行政的策略：劝导，命令，干涉，参与。按照有效程度划分：干涉，劝导，参与，命令。公共行政的外部环境：更注意与外部集团领导者的接触，目标模糊。部环境：向下属授权，困难重重组织中的控制，权力和权威决策前提：组织成员的价值观，认识。工商机构可以随意塑造决策前提，但公共机构很难控制。手段：选择，社会化。对外部环境和成

14、员构成难以掌控。组织漏洞决定额外收入权力的双向性，巴纳德。 下级接受上级的四个基本动机：赏罚，合法性，社会认可，下级对上级的信心。个人权利/小团体权力。个人性格和策略对个人获取权力有重要作用，但这始终受组织结构制约。小团体的权利来源于其不可替代性，及重要性，消除不确定的能力。变化与革新技术影响权力结构，技术越高，技术人员权力越大，而到了需要协调的时期，管理人员重新掌握权力。环境：三种模型：生物学模型，自然选择理论，成功的组织适应环境获得回报。缺陷：没有组织的充分竞争，自然选择不是个体的而是群体的，如何分类成为问题，社会中适应靠人的理性思维与运气，变量更为复杂难以确定。理性模型：强调领导者的理性

15、决策主导变革。缺陷：没有考虑部竞争。政治模型：部个人之间的交易，外部个人间的交易促成变革。前两种模型的融合。成员：组织变化的两种形态：缓慢飘逸，快速追赶变革倡导者促进变革的方法：理性方法，参与性方法，叛逆方法理性方法最长用，如果组织文化支持革新，则用参与性方法，反之则用叛逆方法。技术对公共组织的变革影响有限。第五章 组织中的人经典人性观点：使人的行为可以被制度化，合理，统一，讲求经济。社会-心理学观点：“心理人”假设，心理人受激励，情感需求驱使，理性是一种个人行为。经纪人假设，了解自我利益，追求利益最大化，信息最大化。目标与行为与他人相同。行政人假设，既了解自己的目标，也了解组织目标，并懂得组

16、织与个人目标的相关性。公共管理者的动机: 公共管理者不太看重高收入目标，而比较重视社会服务目标。满意度调查上结果模糊不清，政府雇员满意度随层次上升而下降，比私有部门和公共部门的同级要低很多。但这方面调查局限很大，很多概念界定不清。社会心理学模型：成人发展模型人生发展的转折点分为不同年龄段体现出来成人发展的过程，在组织中寻找师长保护指导，在组织中实现社会化和个人成长，安身立命事业有成。文化行为模型：社会文化影响组织的行为，各国有不同的文化。权力距离：一个社会接受在社会机制和组织中权力分配不公这一事实的程度。权力距离短，追求平等。权力距离长，容忍不平等，层级分开。对不确定性的敏感度：衡量一种文化对

17、不确定威胁的敏感程度。敏感度低，接受不确定能力强，反之则接受不确定能力弱。政治行为模型：部式人员：忠诚于整体组织，权力与自我实现来自于组织部。外部式人员：忠诚于组织的某一部分，对组织部有不满情绪，更倾向于跟组织外部人员保持密切联系。外部式人员有利于组织变革，部式人员是组织得以运行的基础。官僚与职业。两者能够相互转化。职业类型及其政治动机马威克对公共官僚的分类：体制主义者，专家，混合类型。体制主义者相信组织，处于组织的中层，追求地位，工作技能较差。专家：对组织地位不感兴趣，以工作为中心。混合型的人：包含上述两类人的特征，没有高尚的个人目标，聚焦个人利益，追逐职位和钱。达尔文主义与组织人格：生物学

18、角度，分析人格特征。组织中的领导需不需要？环境决定论-环境决定组织发展，决策制定，而不是领导。不考虑环境，调查研究表示，有些较小的组织领导人影响力忽略不计，组织并不是特别需要领导人。领导的定义与相关理论：领导人个体阶段理论：定义-权威，控制和集权的人。韦伯的领导理论：魅力型，传统型，理性型。埃奇奥尼的领导理论：个人权利与职位权力穆尼和赖利：有名无实的领导人，控制者，真正的组织者。理论焦点：领导特质，领导行为。领导人与小团体菲德勒权变理论 团体对领导人的信任规决策理论-领导人自身心理素质的改变交互理论：分析领导者之间，下属之间，甚至上级及下属之间的交往对小团体的影响。路径-目标理论：以团体为中心

19、的领导，个人推动团体目标的实现的过程就是领导。领导人和组织大组织中领导面对的不确定现象：需求，限制因素，选择。伯恩斯变革型领导：领导者与追随者彼此抬升，使动机和士气达到更高层次。理论基础，对权力存在的承认。交互性领导-组织中的雇员完成任务是例行公事，规定外的工作有风险。领导的定义：领导人与追随者之间的影响关系，他们都愿意进行哪些反应了彼此互利目标的真正改变。1.领导者运用了影响力，权力的存在。2.权力的双向性。3.地位不平等，领导人处于有利地位4.双方都愿意进行改革5.双方努力达成共同目标，使个人目标融入组织目标中。领导者的元素：远见，沟通，勤奋工作。最高层次领导人做战略规划，中层领导人解读政

20、策并传达信息，底层领导人具备实际知识进行奖惩决定。第三遍 公共管理第6章 系统方法与公共管理系统是由为了整体目标而共同起作用的各种要素构成的，而系统方法是研究这些要素及其相互关系的一种方法。5个基本概念：目标，环境，资源，要素，管理关于系统的争论：效率专家的观点-效率方法以最高效率完成子系统任务，子系统的高效有可能导致与系统的全面的冲突。系统中的一种无效率必定会被另一种无效率所抵消。人本主义者的观点-人本主义方法争论的本质，价值观问题。提出系统中应增加变量-人所独有的特质，条件。但这些变量并不能很好的被量化，而且每个人的价值观均有不同。反计划者的观点-反计划方法经验主义者-强调经验，天赋胜过管

21、理技术怀疑论者-提出问题，但提不出答案，对事物真实性的怀疑决定论者-决策者不能作出决定，系统分析法仍不够成熟，决策只是顺应组织决定论的必然性。地方政府对管理学技术的需求越来越大，在较大围的运用更有效率。懂得区分管理学技术的应用及评估，区分好的技术与成效不大的技术。公共管理推行中的障碍与机遇障碍：时间有限，数据的无法获取，对变革的抵抗力量，管理学技术反应时间较长，情景的简化，只能依靠可量化的数据。管理学技术5个基本步骤：问题分析判断，问题的明确表达，模型建立，模型分析，模型应用。1.运筹学技术强调效率问题，追求目标回报最大化。依靠概率论，排队论，数学模型。合理配置及运用资源。价值中立。认清价值观

22、后，可运用运筹学技术最大化效果。2.路径分析业绩评审法（关键路径法）：有利于了解特定项目的各部分之间的关联性。为每一项步骤给出时间，成本。决策树：重视政策选择。这种分析方法对预测者的经验要求较高。博弈论：计算每个参与者的最大所得和最小所失，选择最好的情况。需要非常复杂的数学运算，及数学建模。经典模型有：囚徒困境，包含零和及非零和情况。 回报矩阵定量较少的方法：德尔菲法，协调知识专家及公共的感情。选取代表性公民及社会认可的专家共同参与，连续发放问卷。拟定方案法：对未来的假设进行系统，全面的思考，预测未来可能出现的情况。书面原则法：搜集数据提交上级，作出组织各部分详细信息描述，以便上级了解并掌握信

23、息。公共管理信息系统：1.管理信息系统，提供数据 2.决策支持系统，提供建模技术。争论：新技术对组织管理等级的影响计算机的出现对信息垄断产生非常大的影响，管理者讲获得更多的信息及思考的时间空间，新思想更容易广泛产生，管理者都更容易获得权力。计算机有利于集权，减少了底层办事员的人数，高层能够通过计算机解决好底层问题。信息沟通更顺畅，中层管理者的功能缩小。计算机也有于分权，提高权力使用效率，减少程序化工作。计算机的出现也强化了控制能力。网络能增加组织生产率，加快组织文化发展。第7章 公共方案评估和生产率方案评估 判断政府政策是否该继续的主要手段。方案评估及生产率的五个主要阶段：效率阶段，预算阶段，

24、管理阶段，私有化阶段，重塑政府阶段。特征效率阶段（1900-1940）预算阶段（1940-1970）管理阶段（1970-1980）私有化阶段（1980-1992）重塑政府阶段（1992-）动因好政府（效率，廉洁）控制开支效率和效力减少赤字，降低税收，节约开支，精简机构节约开支，提高效率、责任心，向公共行政官员授权主要的政府层次地方政府及30年代的联邦政府各级政府介入不多联邦、州、地方政府联邦政府地方政府、联邦政府生产率运动的倡导者市民、商人、学者、专家以预算为导向的公共行政官员、运营/管理专家民选官员、公共行政官员、学者公民、商人公共行政官员、民选官员方案评估技术的倡导者泰勒的时间-运动研究、

25、市政研究委员会、全国市政标准委员会行政长官、组织发展的先驱城市研究所、大学工商界、大学、保守主义思想库公共行政官员、大学政治环境/运作假设政治与行政分离、效率和消除腐败就是好政府的标准全面提高生产率并未成为一个明确的目标，而是被纳入预算改革之中公司部门在这个阶段对生产率都给予高度重视私有化能提高公共方案的生产率得到授权的公共行政官员能建立更有效率和效力、更负责的政府腐败的文化判断政党滥用职权的产物，遍布政府上下腐败现象不多见，少数不诚实的人和小团体对政府的欺诈腐败包含：浪费、欺诈、权力滥用，是一种犯罪。严重损害了纳税人和公民的利益。腐败控制的方法政治与行政分离，公共行政逐步职业化在公共机构的结

26、构和程序设计上运用行政原则加强执法，对公共行政官员和民选官员世家更严格的制约、程序和调查得到授权的公共行政官员和新信息系统控制腐败公共方案评估和生产率的发展过程表把市民当作政府的主人和把市民当作政府的顾客，这两个目标并不矛盾。公共方案评估：目的和类型目的强调方案输出的效力，但还得考虑很多因素包含：公平，公正，成本等。因此方案评估的目的取决于启动评估的人的动机。例如：改善方案，资源配置，调查，验证正在运行的方案等。政治性的。类型：评估研究协会的分类法：前端分析（事前搜集信息，可行性及影响）评估性测定（制定和执行中的问题考量）过程评估（描述，评价方案活动）效力评估（评价方案的价值，及实施过程中的落

27、实问题）方案和问题监控（长期，短期，暴露问题，反思）综合评估（分析评估的结果，反思经验）评估的过程：四个前提：对问题的理解，明确问题的性质和问题，制定有效目标，制定全面的考核办法进行公共方案评估的步骤：1.准备一个详尽的研究计划 2.组建研究小组，选取适当的方法来进行研究 标准如：效度，相关性，重要性， 效率，及时性等3.制定评估结果的程序。三项创新理论：在联邦政府中设立总稽核员这个岗位，专门稽查政府的财政管理方案。显示出的问题：1.对政府有抵制情绪，为揭露问题而揭露问题，对改革创新不利。 2.过会对稽核员的报告不闻不问，稽查效果无法实现。要设计出监督稽查员的制度。有助于政府对付腐败等问题，提

28、高效率。全面质量管理理论（TQM）：公共部门是否适用？ 不能用以处理生产率问题特点：以顾客为根本来定义质量，放宽视野，改进过程，向雇员授权，制定长期的战略计划，永不满足于现状。绩效考核，标杆测定法-为公共部门设置“底线”通过绩效考核制定考核标准确定“底线”标杆测定法在绩效考核的基础上加入外部的比较横向与纵向政府的绩效考核主要通过会计与审计，从财政角度进行控制。评估研究中的三个问题：科学技术问题，政治行政问题，伦理道德问题。1.效度考核问题：考核首先要确定目标-输入考核:机构拨付资源即位输入，考核结果用输入及客户所得结果的比值来衡量。评估标准和数据效度要高，不然就会影响考核结果。面对有些无法衡量

29、的容，衡量标准无法得到科学界定，应该按照定义来设立衡量标准。 第八章 公共预算：目的和步骤预算理论是治理国家的体制理论之一。预算思想影响着政府决策。发展历程：逐项预算：只考虑方案的输入结果效率。绩效预算：按照运作和方案来组织，并把运作和方案的绩效水平与具体的预算数额联系起来的预算。计划规划预算（PPB）：，针对特定目标，方式，手段以选取最有效的方式实现组织目标的预算方法。目标管理（MBO）：通过组织成员的预期成果来确立组织目标的过程。零基预算（ZBB）：在机构对所负责的所有方案定期进行重新评估并确定其预算的取舍这一基础上分配资源。日落法：除非有特殊的立法规定，公共方案或机构在一定时间后应该终止

30、或解散。无法控制的支出：包含津贴，国债，市场价格补贴等。从上至下预算：目标基础预算（TBB），紧缩管理目标基础预算是一种由上级确定各部门可以申请的拨款额度的资源分配程序。紧缩管理是指公共行政官员在财政紧时削减公关方案的各种方法。短期紧缩管理方法：冻结雇员，统一削减预算，缩减临时雇员，推后维护和购买时间。预算带来的变化：1.恢复民选一把手在预算政策上的权力 2.向行政预算机构授权 3.造就预算的共同语言 4.从分配/增量预算转向经济预测 5.经济预测产生的冲突结果预算：把资金分配与绩效考核联系在一起。与绩效预算的异同：同样的基本思想-强调管理 结果预算不仅是增量式的，还是参与的，分权的。 同样的围输入，输出 同样依赖绩效考核 同样需沟通个部门信息制定预算：普遍战略：第九章 管理公共部门的人力资源历史时期：1.监护人时期1789-1829：精英性质，强调性格，能力卓越。2.分赃时期 1829-1883：政府向获胜政党交钱。3.改革时期 1883-1906：通过了公务员法改革的特点：1.批判性改革