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1、试论我国行政信息公开制度的完善学位论文AbstractThe Administrative information openness system originated in Sweden and developed rapidly after the economic depression and the Second World War. In China, along with the establishment of the market economy system and the government management system transformation, the ad

2、ministrative information openness system develops gradually. By analyzing the significance and the present situation of the administrative information openness system, this paper points out the necessity and importance of establishing the system in China .Finally, the article will make the feasibili

3、ty analysis of executing the system in our country and put forward concrete suggestions on it by taking examples from the research theory and practice experience of foreign administrative public system.Key words: The administrative information openness system, The defects, The feasibility, Specific

4、Suggestions.试论我国行政信息公开制度的完善所谓行政公开信息制度，是指用以规范行政权的行政程序，除涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向公民和社会公开。公民因此可以通过参与行政程序维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过公开的行政程序，监督行政机关依法行使行政权力的一种法律制度。随着信息社会的来临，传统的工业文明逐步被信息文明所取代。在信息社会里，行政信息的公开化已成为公众的普遍需求，行政信息公开制度已成为现代民主国家的一项必备制度。它不仅成为民众参政、议政的重要前提，而且对预防、抑制腐败，倡导廉政，提高国家行政机关的工作效率有着极其重要的作用。而我国关于行政信息公开制度

5、的相关配套法规还不完善，所以在理论和制度层面上，还存在较大缺陷。对此，研究并着力于完善行政公开信息制度是一项十分有价值的理论实践。一、完善我国行政信息公开制度的意义（一）完善行政信息公开制度是推进依法行政的重要手段依法治国的根本在于依法行政，实行行政信息公开，将司法行政的法律法规、行政相对人的权利和义务、法律服务机构及其人员的职责等内容如实公示，增强了法律服务人员的执法透明度，有利于对其执法行为实行有效的监督，能促进法律服务机构及其工作人员认真履行职责，及时纠正和查处不良行为，可有效防止和克服有法不依，执法不严，权大于法，情大于法等现象的发生，有效地增强行政机关及其工作人员依法行政的自觉性。（

6、二）完善行政信息公开制度是提高政府工作效益的有效途径改善行政管理，提高工作效益是建立和发展社会主义市场经济体制的必然要求。随着经济体制和政治体制改革的深入发展，建立“精简、统一、效能”的政府机构已是时代的呼唤，虽然政府系统在高效廉洁方面取得了可喜成绩，但是与社会主义市场经济的发展、党和人民的要求相比，还有一定的差距，办事拖拉，工作效益低，群众反映“门难进，脸难看、事难办”的现象在极少数地方还存在。我们实行政务公开推行限时服务、挂牌服务，能够有效地杜绝上述现象发生。实行行政信息公开能够促进行政机关及其工作人员转变作风，不断增强工作责任心，全心全意为人民服务，牢固树立公仆意识、勤政观念、效率观念，

7、对于促进行政机关建立更加规范、有序、高效的工作秩序有着积极的作用。（三）完善行政信息公开制度是深入开展反腐倡廉工作的现实需要行政信息公开是贯彻党的十六大精神，落实中纪委全会决定的重要措施，是我们加强行政队伍建设的一个重要举措。开展行政信息公开一是完善了监督机制，强化了制约手段，有利于纠正行业不正之风，树立良好的政府形象。二是通过公开行政工作人员的执法行为、服务行为一目了然，对于其中的对与错、是与非，公民和社会舆论可以随时评论，对于不公正的事可以及时批评，对于各种违规违纪问题能够准确地举报揭发，它开辟了监督的渠道，提供了监督的依据，扩展了监督的覆盖面，增强了监督的效果。三是通过公开可以增加工作的

8、透明度，哪些事能办，哪些事不能办，群众一清二楚，该办什么、怎么办、由谁办、收多少费，一目了然，从而堵住了有些人以税谋私的财路，遏制了黑幕交易的发生。四是推行行政信息公开，可使工作的难点化难为易、使群众议论的热点化热为冷、使思想的疑点化疑为信、使政府放心、干部顺心、群众放心、它方便了群众办事，是改善征纳双方关系的纽带。总之，行政信息公开不仅是开展行政效能监察，加强勤政廉政建设的有效载体，也是纪检监察工作为经济建设服务，维护社会稳定的结合点；不仅是密切党群干群关系的桥梁和纽带，更是推进社会主义民主政治的重要措施。二、我国行政信息公开制度的现状及其缺陷（一） 我国行政信息公开制度的现状我国随着市场经

9、济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，公民权利意识的提高，行政信息公开制度逐步得到发展，公开手段多样化、公开种类多元化、公开内容扩大化等等。这种转变无疑是值得肯定的。于2003年1月1日施行的广州市政府信息公开规定是中国第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。中华人民共和国政府信息公开条例更是吸取了地方立法的精华并借鉴了众多专家学者的理论研究，对行政信息公开领域作了全面的规定。在推行依法治国、建设社会主义法治国家的时代背景下，我国社会各界对政府信息公开的呼声越来越高，各地、各部门都制定了一些政府信息公开的规定

10、，推动了行政信息公开制度的发展，保障了公民知情权的实现，并使行政信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。笔者认为我国的行政信息公开在近几年内取得了重大的发展，然而政府信息公开条例的出台仅仅是行政信息公开制度的一个方面，其制度的完善有待于更多的相匹配的硬件与软件，还有许多的不足需要完善和改进。（二） 我国行政信息公开制度的缺陷1.行政信息公开制度缺乏完善的法律规范 行政公开制度一经推出,立即在各地广泛推行,在这个过程中，尽管也存在相应的立法，但较多的仍表现出浓厚的政策性，缺乏相应的法律制度保障，导致实用主义和形式主义盛行。在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性,难以成为稳定的制度。同

11、时行政公开的推行存在着任意性和持续性,落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施,中央还没有明确具体律和法规对行政公开的事项作出规定。在行政信息公开条例颁布之后，虽然有了一部统一的行政信息公开法，相匹配的法律规范与其他方面还有待完善。2.行政信息公开的主体范围过于狭窄由于中央政府在行政公开制度的初期,曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点,所以当前各级政府在实施行政公开的过程中,对基层的注意力较多,行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关,中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。将行政公开等同于政务公开，或者是将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项，

12、或者将行政信息公开的公开范围仅限于行政机关的公开，而忽视了法律、法规、规章授权组织或者一些公务组织的公开，是当前主体建设中存在较多的问题。行政信息公开的主体建设问题还表现在没有要规范好信息公开的范围。行政公开的内容范围狭窄，现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善,最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”,这样的界定实际上是非常不明确的。以中华人民共和国保守国家秘密法的规定为例,保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护,以防范国家机密的外泄为核心。对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”

13、、“机密”、“秘密”三级,似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑,容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准,国家机关享有较大的自由裁量权,在实践中很容易将国家秘密扩大化,使得在具体实施行政公开的过程中,行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。3.我国的行政信息公开制度缺乏完善的司法制度保障 我国现行的行政信息公开制度中对于权利主体的救济权利规定得比较粗糙,在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。就我国目前的现状而言，关于司法制度的建设至少还存在着三个方面的难题：一是在现有的法律框架之内，知情权能否纳入行政诉讼的受案范围；二是即便有关信息公开

14、的争议能够诉诸法院，现行法律是否已经提供了相应的审理规则；三是在我国司法地位还没有得到明显提高的大背景下，法院是否有权力判决政府必须公开有关的公共信息。缺乏独立完善的司法审查制度保障，对我国行政公共信息公开的法治化来说，这无疑是一个严峻的考验。4.社会舆论缺乏对行政信息公开制度的有效监督 在行政信息公开的监督权问题上，缺乏社会舆论对行政信息公开制度的有效监督，加上行政信息公开的手段和方式落后，滞后的技术，束缚着政府信息公开，信息公开基本上是采取主动公开方式，公众申请获得所需要的信息十分困难很难形成有效地监督。国外行政公开法治化的基本经验之一就是大量非政府组织的推动。在我国，随着经济体制和政治体

15、制改革的不断推进，大量的非政府组织也涌现出来。虽然与国外相比，我国非政府组织的绝对数量还不算太多，但一些颇具影响力的利益群体如律师、私营企业主等已经结成了律协、工商联等相应的社会组织，且在表达和谋求本群体成员利益方面显现出强劲的势头。然而，就总体而言，我国非政府组织的发育尚不成熟，典型的表现就是这些组织往往沦为政府而不是特定社会成员的“代言人”。在这种背景之下，就信息公开说，虽然一些社会成员迫切希望通过行政公共信息的公开来满足自身执业或生活的需要，但由于组织化程度不高尤其是利益集团表达机制的匮乏使得他们很难形成有效的社会舆论监督。这样一来，政府就感受不到来自社会的巨大压力，长此以往，信息公开的

16、法治化就会因为缺乏坚实的社会基础而停滞不前。认识到我国行政信息公开中存在的问题是很有必要的，但我们还要清醒的认识到，完善我国的行政信息公开制度是一个长期的、艰巨的、复杂的过程，政府在这一过程中将扮演十分重要的角色。在推动政府信息公开制度建设的进程中，各级政府应负起不可推卸的责任。行政信息公开制度的建立，除了现实的需求外，理论基础与宪法依据是必不可少的。三、完善我国行政信息公开制度的可行性（一）我国现有制度为行政信息公开制度提供了可行性1.宪法的规定是我国行政信息公开制度确立的依据对比资本主义国家行政信息公开制度建设的历史，应当说，在我国这样一个社会主义国家，信息公开早已具备其建立的理论基础的。

17、因为，无论是“主权在民”还是“知情权”，在我国的最高根本法宪法中都是有所规定，或有所体现的。对“主权在民”，在1954年的我国宪法中，其第一条便明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”第二条进一步规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”而对 “知情权”，我国宪法虽没有直接规定，但其理念与精神在宪法和其他法律中体现了出来。首先， 1982年宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途经和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”明确肯定了“知情权

18、”的前置性权利公民的“参政议政权”。其次，1982年宪法在公民基本权利与义务中，有关公民的监督、批评、建议及申诉、控告、检举权的规定以及公民言论自由权的规定实际上都隐含了“知情权”。2.市场经济的建立与完善是我国行政信息公开制度确立的现实基础行政信息公开，作为一项制度，作为一项法律基本原则，在我国的确立，不仅仅体现了“主权在民”的社会主义性质，更重要的在于，在市场经济的有力推动下，我国公民权利意识的日益觉醒，无论是理论界、还是实务界，都充分的认识到行政信息公开的重要性及必要性。市场经济的建立和完善是我国行政信息公开制度的现实基础。随着市场经济体制逐步完善，公民的法律意识水平和维权水平不断提升。

19、宪法中所赋予我们每一个公民的每一项基本权利，都不再仅仅只是法条，而是越来越真切、越来越现实。人们拿起法律的武器，甚至是宪法武器维护自己权益的意识越来越高涨，而这一切都应归功于市场经济体制建设的稳固推进。3.建立服务型政府是我国行政信息公开制度的保障加强行政公开法制、增加行政透明度推动服务型政府的建设。政府信息公开条例体现了行政公开理念和行政服务理念,确立了服务宗旨和便民原则,要充分发挥其特殊的社会作用。全社会应深刻认识和认真贯彻政府信息公开条例确立的服务宗旨和便民原则,这有助于推动服务型政府建设。而建立服务型政府是我国行政信息公开制度的保障，建设服务型政府，是新形势下政府自身建设的客观需要。是

20、参与全球经济竞争的必然结果。随着科学技术的进步，政府组织结构日益简洁化，中间层级政府的信息传递功能在很大程度上成为冗余。随着社会主义民主进程的加快，公民主体意识日益增强，参与经济社会事务管理的积极性不断提升。面对新的形势，政府应当具有灵活的管理体制，以对公民需求及环境变化作出及时、准确的响应。（二）我国对国外行政信息公开制度的借鉴1.国外行政信息公开制度的发展状况早在17、18世纪，欧洲启蒙思想家就提出了近代意义上的人民主权思想，并产生了近代意义上的行政公开制度，然而这种行政公开制度缺乏法律的支持。在其后的一百多年中，行政公开制度一直致力于寻求法律保障的艰难探索。直到20世纪末，世界各国才逐步

21、掀起行政公开制度的立法高潮。最早的行政公开立法可追溯至1766年瑞典制定的出版自由法。该法规定了出版阅览公文书的权力。这是世界上最早的有关行政公开的法律。19世纪以来，欧洲大陆一些国家纷纷制定了自己的行政程序法，如1889年，西班牙制定并颁布了第一部行政程序法典，成为第一个尝试行政程序法典化的国家；奥地利在1925年通过了普通行政程序法。受两国的影响，欧洲大陆一些国家纷纷制定自己的行政程序法，从而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。在这次行政程序法典化的浪潮中，行政信息公开原则在一些国家行政程序法典中得以确立。20世纪中叶，以美国1946年联邦行政程序法的制定为标志.出现了第二次行政程序法典化的

22、浪潮。在美国的影响下各国纷纷制定或修订行政程序法典。2.对国外行政信息公开制度的借鉴与我国实行行政公开制度可行性的关系。由于国外的一些法治建设发达的国家对行政公开制度已经作了比较全面、系统的规定。以美国为例，1946年联邦行政程序法、联邦隐私权法、电脑匹配和隐私权保护法等等这几部法律有机结合，共同建构了美国的行政公开法律制度。这些行政公开的法律制度在一定程度上对我国行政信息公开制度的建设起到了示范作用。虽然我国的政治体系与外国的很多国家不一致，但是在法律移植方面还是有很多值得我们向西方法治发达国家借鉴学习的地方。我国对国外行政信息公开制度的借鉴与我国实行行政公开制度可行性并不产生矛盾反而会产生

23、相互辅助的作用。通过对国外行政信息公开制度的借鉴能够更加清楚的了解到我国未来行政信息公开制度的发展道路，也更加能够证明了我国实行行政公开制度必要性与可行性。3.国外行政信息公开制度对我国的启示笔者认为要完善我国的行政信息公开制度在许多的地方都需要借鉴国外立法司法上的经验。具体应注意以下方面的问题：首先要加快行政信息公开制度在我国的发展进程,制定统一、系统的法律、法规。借鉴国外经验,再结合我国的实际情况,我国的行政公开立法应包括实体性规范和程序性规范。实体性规范主要规定公开的内容、范围、主体、客体、公开的例外等等实体内容。由于行政实体法无法制定统一的法典，这些有关行政公开的实体内容只能通过制定一

24、些单行的行政法律、法规和完善现有的有关法律、法规来加以规定。而程序性规范主要规定行政公开的类型、公开的方式、公开的时间、公开时各种费用的收取、行政机关应当公开而不公开时的救济措施等程序性内容。对这些内容,我国应制定统一的行政程序法来加以具体规定。当然,各种实体性法律、法规和程序性法律、法规应当相互配合、互相协调,才能保证这一制度的统一性、系统性。其次行政信息公开制度本身就是一种体现行政民主的一种行政程序制度。所以，我们在设计、运用这一制度时要尽量发挥这一制度的民主功能,使这一制度民主化。最后要加速行政公开的发展速度，扩大行政公开的范围，必须提高政府的信息化程度，采用现代化的公开手段，使行政公开

25、制度现代化。而网络作为继报刊、广播、电视之后发展起来的第四种媒体,在信息储存、信息传播、信息管理方面具有得天独厚的优势，为行政公开的现代化提供了途径。在信息化、网络化的今天，要加快行政公开制度的发展进程，必须借用网络系统，使行政公开现代化。目前，我国应加快政府上网工程的建设速度,提高国家信息化总指数。政府可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息，实现行政信息低成本大范围的传播。四、完善我国行政信息公开制度的建议（一）完善行政信息公开的立法实现行政信息公开的关键是完善信息公开立法。要实现行政信息的公开，就必须将行政主体的公开义务上升到依

26、靠国家法律约束的层面，而不能简单地停留在道德伦理的境界。根据目前我国行政信息公开的理论与实践，应当以国家统一立法为宜，从原则上规定行政信息公开的立法目的，公开的主体、范围与程序及相应的法律救济手段，使行政信息的公开有法可依。此外，还要注意到与相关法律规范之间的协调。信息公开法律体系的建立涉及到多部相关法律的制定与修改，因而必须做好彼此之间的衔接。在我国，除了要制定专门的行政信息公开法以外，还要制定隐私权保护法、新闻法等配套的法律。同时，还必须与未来的行政程序法中有关行政公开的规定保持和谐。此外，还必须对现有的保守国家秘密法、档案法、统计法等与信息公开有关的法律进行修订，删除其中某些不合时代潮流

27、的规定。总之，我国的行政信息公开制度应以行政信息公开法为中心与其他相关行政法规互相协调开展信息公开的立法工作。我国的行政信息公开条例已经颁布，可以想象，我国行政信息公开的道路是光明的。（二）加强行政信息公开的主体建设加强行政信息公开的主体建设首先应确定好主体范围。目前行政公开的主体范围主要集中在各级行政机关中,其中又主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关,而且应该包括行政机关之外的其他行政主体,如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。在实际推行中,对于行政主体的行政公开,可以采用先以行政机关的行政公开为龙头,取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的

28、组织。只有明确好行政信息公开的主体范围才能进一步规范行政信息公开制度，防止某些行政主体打“擦边球”。加强行政信息公开的主体建设其次就是要规范好信息公开的范围。行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法例:一种是列举行政公开的事项;另一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开,然后再采用排除式的规定例外事项,例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。根据我国的具体国情采用的是后一种方式，然而在现实生活中却有不少的行政机关在行政执法活动中随意使用国家秘密、商业秘密和个人隐私作为信息不公开的理由。因此，在规范好行政信息公开的范

29、围的同时必须也规范好国家秘密、商业秘密和个人隐私的具体适用范围，应该确定一个统一的标准,明确秘密的界限。最后加强行政信息公开的主体建设要建设电子政府。电子化政府的建立是公民知情权的实现载体。电子化政府是有效地利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务，从而建立一个有回应、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。构建电子化政府，既可以减少社会公众的信息申请和相应的成本负担，保障全体公民平等地享受知情权，又便于行政主体管理和保存信息资源，省却大量事务性工作。我们必须清醒到认识到，技术的快速更新会对信息

30、保存方式产生负面影响，信息来源的多元化与网络公开形式难以保证信息资源的安全可靠。因此，行政主体应当大力加强自身建设，不断清除信息公开过程中的诸多障碍，广泛开辟实现信息公开的“平安大道”，确保将准确、可靠、最新的信息资源传递给社会公众。（三）强化行政信息公开的司法审查要完善我国的行政信息公开制度的司法审查最根本的解决方法是建立独立的司法审查机制。来自国外的经验显示，不仅信息公开立法的最大阻力来自于政府，而且信息公开法的执行也时常会遭到政府的抵抗。因此，能否从制度上防范政府拒绝履行公开公共信息的义务就成为信息公开法治化的关键，这同样也是公民知情权是否得到切实尊重的根本保障。在法治发达国家，有效的司

31、法审查机制就是行政公共信息公开和公民知情权的有力保障。所幸的是，以建立独立司法体制为目标的司法改革在我国已经开始启动，虽步履维艰，但毕竟已经迈出了重要的第一步。伴随着司法地位的进一步提升、公民权利意识的觉醒、知识界和社会舆论的大力推动以及外部压力的日益增强，我国传统的“强行政、弱司法”的权力配置格局将逐渐被打破，独立司法审查机制在国家政治生活中的作用将更加明显，行政公共信息公开法治化也将获得强有力的司法保障。（四）加强社会舆论的监督 加强社会舆论对行政信息公开制度的监督，应首先从立法的角度上确立社会各界对行政主体的监督权。从法律法规上规范社会舆论监督的合法性，监督的范围，监督的对象，监督的程序

32、等等。其次应该加强社会舆论监督权的约束作用，行政主体应该重视社会舆论监督工作，并给予积极配合支持。通过设立举报投诉电话、意见箱、开展民主评议、问卷调查、走访特邀监察员等形式广泛听取社会各界人士对本单位政务公开工作的意见和建议，广泛接受社会监督，及时找准政务公开工作的薄弱环节和突出问题，确保政务公开取得实效。综上所述，行政信息公开制度作为落实宪法上公民知情权的一种重要制度，具有重要的现实意义。通过完善的行政信息公开制度一方面可以保障当事人的利益，满足公民的知情权和对行政活动的监督权；另一方面对行政机关有一种潜在的推动，促使行政机关提高工作的透明度以及工作效率，减少暗箱操作的可能性，促进建设服务型政府。