杭州市城乡区域统筹发展的调研报告.docx

1、杭州市城乡区域统筹发展的调研报告杭州市城乡区域统筹发展的调研报告 作为沿海发达地区，杭州经济社会发展迅速，综合实力已经达到“上中等”发达国家水平。但也存在“东快西慢、东强西弱”，区域经济发展不平衡，城乡居民收入差距较大，城乡发展不平衡的问题。为了改变这种状况，2010年，杭州市认真贯彻中央和省委决策部署，把统筹城乡区域发展作为杭州发展的一个重大战略，创造性地提出以新型城市化为主导，以网络化大都市建设为抓手，以改革创新为动力，坚持规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、品质共享，推动五县(市)和八城区加快发展、协调发展，确定了杭州走向城乡一体化、区域一体化的新思路。课题组对我市城乡区域统筹发展情

2、况开展了专题调研，在总结取得成效的基础上，分析存在的问题，提出意见建议，以进一步推动市委重大战略决策的贯彻落实。一、杭州市城乡区域统筹发展的实践两年多来，全市上下通过不断健全组织、完善政策、突出重点、强化投入、创新机制、营造氛围，城乡区域统筹发展工作取得了阶段性成效。2012年，杭州市农村居民人均纯收入17017元，增速快于城镇居民1.5个百分点。五县（市）生产总值（GDP）、规模以上工业总产值、地方财政收入、社会消费品零售额等主要发展指标增幅均高于全市增长水平。主要特点如下：（一）创新工作机制，城乡区域统筹发展强力推进。1、创新组织领导机制。在市本级层面，成立了由市委书记、市长挂帅的市统筹委

3、和分管市领导负责的7项重点工作推进领导小组。建立市领导联系区县(市)协作制度，由市委、市政府领导组成5个指导组，分别指导各协作组开展工作，每位领导负责联系一个中心镇。各区、县（市）也成立相应组织机构，将城乡区域统筹发展工作推向常态化、制度化、规范化。2、创新政策保障机制。市委、市政府出台以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见后，仅市本级就围绕区县(市)协作、产业发展、中心镇建设、美丽乡村建设、土地综合整治、“三江两岸”生态景观保护与建设、农村文化建设等重点工作和“六个一体化”目标，细化和出台了50余个配套的政策性文件，涵盖了城乡区域统筹发展的方方面面。各区、县(市)结合当地实际

4、，出台了一系列政策性文件，保障了城乡区域统筹发展的顺利推进。3、创新资金投入机制。市本级突破财政体制，加大对五县（市）投入力度，在原有支农资金和“联乡结村”帮扶资金不变的基础上，每年新增10亿元统筹专项资金，2亿元“三江两岸”生态景观保护与建设专项资金；在全国率先募集近1亿元农村公益金，支持农村助老爱幼项目建设。构建起了以支农资金为核心、统筹专项资金为基础、协作资金为重点、农村公益金为支撑、帮扶资金为补充的“五位一体”财政支农体系。各县（市）也都按照11的资金进行配套。2012年，全市财政预算内资金用于“三农”支出200.04亿元，增长10.9%。其中，市本级财政预算内资金支出5.76亿元，同

5、比增长9.07。4、创新城市发展机制。在城市化发展过程中，把工作的着力点放在新型城市化建设上，扎实推进“科技西进”、“文创西进”和“现代服务业西进”，构建完善以中心城市为主体、中小城市（中心镇）和小城镇、中心村协调发展的网络化城镇体系。努力提升杭州市区综合服务功能，做大做强县（市）城和中心镇，加快推进县城向中等城市、中心镇向小城市转型升级，整体提升大中小城市的承载力、辐射力、带动力，带动五县（市）新型工业化和农业农村现代化，带动新农村建设和农民致富奔小康。5、创新城乡规划机制。坚持以规划为先导，根据杭州市城乡规划条例，编制和完善杭州市域总体规划、土地利用总体规划、环境共保规划、市域综合交通规划

6、、农村土地综合整治规划以及各县（市）域总体规划，明确五县（市）功能定位，形成较为完善的城镇、产业、居住、生态规划布局体系。出台关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见、中心村村庄规划编制导则等，编制中心镇和中心村总体规划、建设规划，重点培育建设27个省市级中心镇、200个中心村和63个美丽乡村精品村。6、创新农村体制机制。开展户籍制度改革试点，逐步建立以合法稳定住所、职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一新型户籍管理制度。推进用地制度改革，建立集体非农建设用地流转制度，允许集体经济组织以土地租赁、入股等方式参与经营性项目，吸引工商资本投资农村发展二三产业。推进农村产权制度改革，

7、2012年完成股份制改革村100个，累计达到911家。依托杭州产权交易所，建立了杭州农村综合产权交易所,集农村承包地经营权流转和转让、农村林权、水权以及生态权益补偿及交易、农村房屋租赁权转让及其他农村产权等交易服务为一体。（二）完善工作载体，城乡区域统筹发展重点突出。1、注重强化区县协作。区县（市）协作是杭州市推进城乡一体化发展的重要抓手，体现了实施城乡区域统筹发展的制度创新和“杭州智慧”。按照产业带动性和地域相连性原则，由八城区和杭州经济开发区、西湖风景名胜区、市钱江新城管委会，与五县(市)建立5个对口联系、联动发展的区县(市)协作组，城区与县（市）以“二对一”形式结成合作共同体，主要围绕产

8、业共兴、资源共享、乡镇结对、干部挂职、环境共保五方面内容，开展多形式、多层次、多领域的互助协作。2012年，城区共筹集资金3.25亿元，增加2070万元，支持五县（市）协作项目293个，总投资达72.3亿元。2、注重推进产业发展。在关于推进城乡产业一体化发展的指导意见基础上，出台了农业、工业、现代服务业、旅游业、商贸业5个具体实施意见，形成了“1+5”产业政策体系。在发展农业方面更多地对五县（市）予以倾斜支持。按照区域功能定位，抓住城区“退二进三”、结构调整的机遇，促进产业集聚发展。截止2012年底，城区向五县（市）实施产业转移项目139个，总投资达455.4亿元。其中，一产项目18个，总投资

9、3.66亿元；二产项目63个，总投资160.93亿元；三产项目58个，总投资290.81亿元。3、注重中心镇培育和建设。把中心镇培育建设作为推进城乡区域统筹发展的重要节点和提升县域经济、增强辐射功能的重要环节来抓。抓科学编制规划，完成了“十二五”中心镇发展规划和中心镇五年培育方案。抓强镇扩权改革，萧山、余杭及五县（市）大部分已将涉及中心镇发展决策、项目审批、社会管理和综合执法等行政管理事项交由中心镇行使。抓政策扶持，在土地供给、财税扶持、金融服务和“城中村”改造等方面给予中心镇倾斜。抓项目扶持力度，2012年下拨统筹专项资金2.8亿元，扶持中心镇建设项目32个，总投资29亿，大企业、大集团参与

10、中心镇建设项目30个，总投资103.6亿元。4、注重“三江两岸”生态景观保护与建设。按照“宜居、宜业、宜游”的总体要求，坚持点线面的空间结合，以江为带，连接村、镇、城，贯通园、区、块，融合经济、生态、环境、文化，使“三江两岸”成为一幅美丽的“富春山居”图。全面实施改善水体环境、促进产业转型、完善基础设施、开发人文旅游、整治两岸环境、修复岸线生态六大工程，关停沿岸污染企业89家、砂石码头81个，建成生态景观带36.6公里、绿道86公里、沿江景观道路18.9公里，新建旅游精品点4个、驿站7个，实施河道综合治理195公里、治理矿山10个。目前，“三江两岸”生态保护与建设已被国家发改委和财政部列为全国

11、节能减排财政综合示范试点。5、注重农村土地综合整治。落实最严格的耕地保护制度，围绕推进“三集中”、“三置换”，加大土地开发整理力度，切实加大对位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的未利用地、农用地和建设用地的开发整理复垦力度。整合各类涉农资金，采取综合措施，对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治，实现耕地占补平衡、土地集约利用。2012年，实施农村土地综合整治项目105个。6、注重美丽乡村建设。在多年村庄整治的基础上，围绕村貌悦目协调美、村容整洁环境美、村强民富生活美、村风文明身心美、村稳民安和谐美的要求，2012年积极推进193个中心村培育建设，全面启动130个镇村农民

12、集聚区建设，新建美丽乡村精品村62个，启动新一轮风情小镇建设8个，实施乡镇整治21个、省级整治村276个、市级整治村339个。注重串点成线，通过整合提升，推出了17条最美乡村之路。同时，不断完善农村长效保洁制度，全市100%的村（社区）全部实行“庭院整治”长效管理。（三）着力改善民生保障，县乡社会发展稳步提高。1、统筹城乡社会保障。城乡社会保障体系逐步实现由制度覆盖向参保人群覆盖转变，保障标准进一步提高。城乡居民参加各类养老保险参保率达91.90%，基础养老金标准不断提高，萧山120元，余杭、富阳110元，五县(市)不低于100元。全市基本医疗保险制度框架和职工医保、城乡医保的主要政策实现了统

13、一，全市基本医疗保险综合参保率达到97.74%，新农合人均筹资标准提高到617元；城乡低保对象实现“应保尽保”，全市以区县(市)为单位，农村低保人均救助金额达到265元。2、统筹城乡公共服务。推进农村联网公路建设，累计达1630公里，行政村客运通达率达到99.6%，城乡客运一体化率达到88%。积极开展城乡学校互助共同体建设，提高农村学校办学条件和教学质量。全市村卫生室和社区卫生服务站建设实现全覆盖，村卫生室人员、药品、财务一体化管理率超过97%，城乡居民健康档案建档率96%以上。全市新建村级社区服务中心519个，发挥了村民事务、邮政服务、票务、公用事业缴费、律师服务等功能。新建、改建农村居家养

14、老服务照料中心174家。提升改造农家小型标准超市700余家，全市农村连锁便利店覆盖率达到100%，金融服务进驻村级便民服务中心比例达97%。3、统筹城乡就业服务。深入开展充分就业行政村创建，大力推进农民素质培训，加强农村实用人才、农村成人“双证制”教育培训，全市农村劳动力转移就业6.8万人。出台新杭州人就业援助政策，妥善解决进杭务工人员创业就业问题。深化和谐劳动关系创建活动，新增基层工会629家。专门出台实施办法，加快发展来料加工业，促进低收入农民脱贫增收。实施城乡统筹人才“双百工程”，每年组织市区100名专业技术干部到五县(市)挂职，组织五县(市)100名干部到市区挂职锻炼，促进市区与五县(

15、市)人才双向交流。4、统筹城乡基层文化。制定了杭州市文化引领、文化精品、文化创意、文化传播等八项工程实施方案，形成了文化建设城乡一体化格局。开展送电影下乡、文化走亲、送讲座展览下乡等活动，聘请农村基层宣传文化指导员2316人，75%以上的行政村拥有村文化室和文体队伍。全市行政村农家书屋实现全覆盖，农村“15分钟文化圈”基本形成。全市有线电视“村村通”实现村一级全覆盖，有线广播“村村响”实现行政村全覆盖。各区县（市）都加强了文明办、网宣办、乡镇（街道）综合文化站人员、行政村专职文化指导员建设。二、存在的主要问题我市城乡区域统筹发展工作虽然取得了阶段性的成效，但在推进过程中仍存在亟待解决的问题，需

16、要各级政府认真研究，采取有效措施，切实加以解决。（一）土地瓶颈问题比较突出。杭州市的地形格局为“八山半水分半田”，土地资源十分匮乏，人均耕地只有0.4亩，西部五县市的人地矛盾尤为突出。既要确保基本农田保护政策不动摇,又要保障合理适度的建设用地需要,是城乡区域统筹发展中面临的重大课题。虽然，杭州积极推进“三个集中”，加大土地开发整理力度，但增加的建设用地，不能满足发展所需,土地资源约束已成为城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。（二）区县协作工作仍需深化。区县协作中企业的积极性有待提高，社会参与面还需扩大，亟需出台相关鼓励支持政策；协作双方共享机制，特别是协作双方财税政策的落实和分享有待进一步研

17、究；产业协作在产业配套、人才支撑、公共服务等方面遇到瓶颈制约；项目推进中遇到了规划衔接、土地指标、资金投入、招投标程序、征地拆迁等问题，造成了部分项目无法如期实施和推进。（三）农民持续增收难度增大。农民收入要在目前的高基数上，实现持续快速增长，难度越来越大。农村资源和农民资产市场化程度较低,宅基地与房屋的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权不能进入市场交易,直接影响农民的财产性收益。当前经济形势严峻，中小企业经营困难，减少了农村劳动力的需求，直接影响了农民的工资性收入。低收入农户、纯农户由于收入来源单一，增收途径少，增收难度较大。（四）农村长效管理亟待加强。随着行政村规模的扩大，村级事务不断

18、增加，村集体组织运行成本日益增长，目前的资金保障缺口较大。一些社区硬件配套设施不能及时到位，特别是集体经济比较薄弱村（社区）公共设施的有效管理、村级长效保洁难以正常运转。在美丽乡村建设过程中，有的村还出现了较大的负债，加上村级集体收入没有稳定的来源，很难维持村级长效管理。（五）农村基础条件还有差距。有些镇村建设的总体规划还不完善，路网、管网等基础设施跟不上，村内道路窄小、公共空间缺少、田园景观缺失，农村的公共服务设施及商业配套也不能满足需要。农村社会发展水平和资源条件远滞后于城市，教育、卫生、医疗等农民群众最为关心的实际问题业已成为农村社会事业发展中的突出矛盾，科技、文化、体育等社会事业与城市

19、也存在较大差距。（六）改革法制空间需要明确。在城乡一体化方面的改革探索，如户籍制度改革、土地制度改革等，还存在许多法规条文的约束和限制。“三集中”、“三置换”的一些做法,与物权法、土地承包法、土地管理法等存在不同程度的冲突,需国家层面进行确认。新型农村集体经济组织发展缺乏有力的政策法律支持，现行农民专业合作社法仅限于以农产品为重点的农民专业合作社,没有涵盖农村社区合作、土地合作等其他合作经济组织形式。三、对推进城乡区域统筹发展的建议各级政府和有关部门要认真贯彻“四化同步”和统筹大杭州发展的战略思想，不断强化组织领导，完善工作机制，加大工作力度，进一步推动全市城乡区域统筹发展。（一）改革创新，先

20、行发展。统筹城乡发展不仅依靠工业和城市来支持农村发展，更要开拓和整合农村资源，把城市和农村发展作为一个整体，放到经济社会全局、放在全面建设小康社会战略布局中来统筹谋划，凸重点、抓深化、促平衡，加快城乡统筹示范区建设。城乡区域统筹发展是复杂的系统工程,需要冲破原有的城乡二元体制的束缚,调整不适应一体化发展的政策制度,研究解决一系列体制机制问题。建议积极向国家争取改革政策空间,在不违反法律前提下,大胆实践探索,敢于突破创新，从政策、制度层面开展先行先试，抓好萧山农村产权改革试验区建设、富阳市户籍制度改革试点等工作。（二）加大投入，加快发展。保持财政支农资金稳定增长，确保市级10亿元统筹专项资金不减

21、少，并要求各地配套资金足额到位。整合各类政府性融资平台，将行政事业单位闲置性经营资产和土地等注入融资平台，增强直接融资能力。研究制订大企业、大集团参与城乡统筹建设的优惠政策，积极引导民间资本，社会资金投向农村基础设施、公用事业、重点产业和农村生态环境建设。提高农村金融服务水平，有重点地推进小额贷款工作，开展政策性农业保险。研究解决农民贷款担保抵押问题,探索农村宅基地使用权、土地承包经营权等适宜的抵押担保方式。（三）两轮驱动，融合发展。将创新驱动和城镇化驱动紧密结合起来，通过两轮驱动，创新理念、政策，完善相关规划和体制机制，推进城乡一体的新型城镇化进程，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化

22、良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。探索适度扩大中心镇区域规模的路径，加强各镇、村间产业与服务有机衔接和融合，促进互通、共享。加强基础设施建设，不断提升公共服务能力，促进城乡教育、卫生、文化、体育资源共享，推动城市功能向重点镇延伸，辐射带动周边乡村发展。加快经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限。（四）集中置换，集聚发展。继续坚持工业向园区集中，人口向中心镇、中心村集中，农业向规模经营集中。以规划为依据,以确保耕地面积不减少为前提,统筹安排城乡土地资源,优化各类用地布局,提高土地集约利用水平。做好土地承包经营权置换城镇社会

23、保障、农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、集体资产所有权置换股份合作社股权工作。置换出的土地，通过市场拍卖，所得的收益用于建设集中居住区和对农民的补偿；作为村集体资产,通过在城镇建设标准厂房或店面,让农民通过入股参与分红长期获得土地收益; 复垦为耕地,用于置换农民集中居住区建设用地。通过盘活农村土地资源,促进资源资产化、资产资本化、资本股份化,拓展城市发展空间,改变农村土地的溢价单向流向城市的不合理状况。（五）双向互动，协调发展。以区县协作为纽带，将城区的人才、资金、信息、项目、中介服务等资源要素与五县(市)的发展空间、生态屏障、生活空间等进行有效配置，实现互补共赢，促进全域发展一体化。区县

24、（市）协作需要全市动员，全民参与。主城区要积极参与，自觉行动；五县市要抓住机遇，主动对接。通过调动两个积极性、两个主动性、两个创造性，实现互利双赢。项目推进是区县协作“牛鼻子”，应抓住项目建设这个龙头，以项目建设带动新型城市化和新农村建设，带动产业转型升级、社会建设和民生改善。（六）拓展渠道，持续发展。高度重视和大力发展村级集体经济,充分发挥村级组织作为农村集体土地所有者和管理者、社区公共物品提供者,以及基层政权管理的延伸和补充作用。通过资产盘活、资源挖掘、异地购建、联合开发、返租倒包、服务创收等形式，不断壮大村级集体经济，促进农村可持续发展。将农民增收放在更加突出位置。充分利用资源优势，大力

25、培育新型农业经营主体，推动农业产业化，增加农民收入。充分利用城市优势，通过在杭城建立直销中心等方式，延伸农产品产业链，增加农民收入。做好农村富余劳动力转移就业，增加劳务收入和工资性收入。探索集体土地与国有土地同地同权同价,增加农民财产性收入。（七）注重环境，美丽发展。将生态环境作为五县（市）的立县（市）之本，作为最大的品牌、资源和后发优势加以保护。围绕生态文明建设，以村美民富生态优为根本，不断美化农村环境，努力打造宜居宜业宜游的农民幸福生活家园、市民休闲旅游乐园的美丽乡村。加大对中心村和风情小镇培育建设力度，创建精品村，重点抓好历史文化村落保护开发和利用。以美丽乡村精品线和“四边”沿线为重点，

26、全面推进农村沿线村庄洁化绿化美化工作。推进“三江两岸”生态景观保护建设，把“三江两岸”建设成为黄金旅游区和生态文明建设示范区。坚持整治、建设、管理和经营四位一体，完善中心村、精品村和风情小镇基础设施、公益事业维护的长效管理机制。（八）依法履职，促进发展。市人大及其常委会应将城乡区域统筹发展作为工作重点，全力助推城乡一体化发展。一是建议常委会适时作出关于推动城乡区域统筹发展的决定，把市委重大决策部署通过法定程序转化为地方权力机关意志和人民群众的自觉行动。二是将城乡区域统筹发展工作纳入监督重点。制定城乡区域统筹发展五年监督计划，每年选择一个重点，如中心镇建设、美丽乡村建设、“三江两岸”生态景观保护与建设等，综合运用执法检查、视察调研、专项评议、专题询问等方式开展监督。并开展两级人大联动监督，进行跟踪监督，进一步推动各项工作的落实。三是重视发挥人大代表在推进城乡区域统筹发展中的作用。结合代表主题活动，组织、指导各级人大代表围绕统筹城乡发展开展视察、调查活动，提出意见和建议，推进城乡区域统筹发展。积极鼓励各级人大代表发挥示范带头作用，投身城乡区域统筹发展。