行政学原理复习总结.docx

1、行政学原理复习总结第一章1.古代对“行政”的理解中国:行政对国家政务的处理西方:行政对国家事务的管理2.近现代行政学意义上对“行政”的理解第一，从政治的角度说明行政 这方面有两种倾向，一派注重从一定社会的政府组织的分工关系上确定行政的特性，认为政治体系中存在立法机构、行政机构和司法机构三个基本的部门，行政只是其中一个部门，所以美国行政学者魏洛比提出，行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。另一派注重从政治权力的运用上说明行政的特性。认为行政是政治中一部分特别事务的管理过方案的执行，是政府人员推行政府功能的行动。第二，从管理的角度说明行政 这一派注重从行政的技术、程序和方法看问题。若干人为达到共同

2、目的的所作的合作的集体行动，具体地说是为达到共同的目的，如何选择所使用的方法，如何选用工作人员并使之协调工作如何分配权力使之完成在团体中的特定工作，并于他人和谐地努力。3.公共行政和公共行政学的概念 公共行政是国家各级行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，运用国家赋予的权力，通过制定和实施公共政策而对国家政务，社会公共事务及政府内部事务所进行的有效的管理活动。 行政学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务，社会公共事务及机关内部事务的客观规律的科学。理解:a.行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。b.行政管理的客体是国家事务，社会公共事务和行政机关的内部事务。c.行政管

3、理的基本依据是行政权力。d.行政管理活动的根本原则是依法管理。e 行政学的目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。第二章1.1887年美国学者（总统）威尔逊发表开创性的行政学研究一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。2.古德诺，美国著名政治学家行政学家，提出政治行政二分法。 a. 对政治行政二分法的进一步阐释，所有政府体质中都存在着两种主要或基本的政府功能:政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。古德诺通过这个阐释认为政治和行政必须取得某种协调。 b.对政治与行政应如何协调的途径的探讨 之一政治对行政的适度控制政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是

4、纯理论上的，而不可能是实践性的，实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以不同机关，而这两种功能之间必须取得某种协调。 之二行政的适度集权为取得政治与行政间的协调，政治必须对行政拥有某种适度的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层高官即可。 美国特殊道路:法外调节 美国加强民主和效率协调的主攻方向:政府体制的改革3.泰勒的科学管理理论A.主要内容a.作业管理方面:工作定额原理、标准化原理、能力与工作相适应原理、差别计件付酬制b.组织管理方面:计划于执行相分离原理、职能工长制、管理的例外原则c.管理哲学方面:与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论，不如说科学管理是一

5、种改变当时人们对管理实践重新审视的管理哲学，他倡导劳资双方的精神革命，合作与共同提高效率。4.法约儿一般管理理论A.主要内容管理五大职能:计划、组织、指挥、协调、控制B.十四条原则C.法约儿桥5.马克思韦伯科层官僚组织理论A.权威结构理论与组织类型分析权威和权力的区分权力:无视人们的反对，强使人们服从的能力；权力与服从相对应；权威:正当化的统治，是权力的一种特殊形态，两个特征:自愿服从，存在着一套支持统治的正当性的信仰体系。合法化:指人们愿意服从该权威统治并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性。B.科层官僚制及其特征a.含义:一种以法理型权威统治为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科部

6、分层的现代化社会所特有的组织制度或管理形式。b.官僚制的特征 合理的专业分工 层级节制的权力等级系统 依照规程办事的运作机制 形式正规的决策文书档案 组织管理的非人格化 适应工作需要的专业培训 合理合法的人事管理制度（工资、升迁、任用）C.韦伯所认为的官僚制的优劣优:严密性，合理性，稳定性，普适性劣:官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性；官僚主义弊端；理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不是目的。D.韦伯理论的局限性:（1）高度纯化的理论描述，与现实中的组织有差距。（2）偏重于静态研究，过分强调机械的正式组织的功能，忽视了组织运作过程和非正式组织的影响力（3）偏重于对组织内部形

7、态和管理结构的分析，缺乏对组织与其环境间关系的探讨（4）过分强调专业分工和职能权限划分，忽视宏观协调（5）过分强调人员稳定，导致组织惰性，强调年资在升迁中的意义，导致论资排辈（6）过分强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多面的心理需求及人性发展6.巴纳德的系统行政组织理论A.巴纳德，美国管理学家，最早用系统观表述组织并建立了一套影响深远的理论体系，社会系统学派的创始人，现代管理理论之父。B.巴纳德系统组织理论的主要内容:a.关于组织本质的思想:组织是一个协作系统，组织是有意识的协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。b.组织存在的三个基本条件（组织三要素说）明确的共同目标协作的意愿:是指自我

8、克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化良好的沟通:信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁，上述两个基本要素只有通过信息交流把他们沟通起来才能成为动态的过程。c.管理人员的职能建立并维持一套信息传递系统；促使组织中的每个人都能做出重要贡献；阐明并确定本组织的目标d.正式组织与非正式组织说 非正式组织的含义:一种无正式的组织结构、无自觉的共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体。 非正式组织对正式组织的影响 正确认识和利用非正式组织e.组织平衡论:组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。组织的平衡是不稳定的，f.权威接

9、受论 权威取决于下级人员的接受命令， 权威被接受的条件 管理者强化正式权威的方法 两种权威论:领导者与下级人员之间的权威关系有两种，职能权威与领导权威。g.组织决策论 组织中的决策分为个人决策与组织决策两类 组织决策的两个客观因素:组织目标与环境，即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致 管理者决策工作有三个来源:对上级指示的完成，下级人员遇到困难，本职位的创造性决策。 决策的方法与艺术C.对巴纳德组织理论的评价 最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；被誉为“现代管理理论之父”。 系统观的价值:改变了人们描述和分析组织各个部分

10、的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立的看待和处理各个问题，而应到认识到它们的相互影响。 动态的分析方法:从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步。7.麦格雷格的公共人事管理理论A.当代美国著名的行为科学家，擅长社会心理学和组织管理学。B.理论基础是需要层次说（生存，安全，情感，尊重，自我实现）C.主要内容:X理论和Y理论X理论:经纪人假设基础上Y理论:自我实现基础上D.主张从以下几个方面进行新的管理: 分权和授权 扩大工作范围 参与式和协商式的管理 鼓励职工对自己的工作成绩做出评价8.布坎南公共选择理论之政府失败说A.布坎南，美国著名经

11、济学家，创立了公共选择理论，公共选择理论的代表人物，其理论被成为公共选择理论之母。B.公共选择学派的官僚理论政府失败说a.官僚是经济人，与民众间是交易关系，b.政府会失败国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或者像理论上所说的能够做到那样有效，政府政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。 政府失败的主要表现形式:政府政策低效率与政府工作机构低效率c.政府失败政府低效率的原因主观原因:政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差外部原因:缺乏约束机制来制约政府行为方式d.政府失败政府机构低效率的原因 缺乏竞争机制，缺乏降低成本的激励机制，政府机构自我膨胀，监督信息不

12、完备，政府的寻租行为。e.补救政府失败的政策建议:从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力: 创立一种新的政治技术，提高社会民主程度， 在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率， 改革税赋制度，约束政府权力第三章 行政职能一，行政职能的概念和特点1.行政职能的概念 行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关的政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加

13、以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 简单的说:行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用。2.行政职能的特点普遍性，强制性，系统性，不可替代性，服务性二，现代政府行政职能的发展趋势1.“守夜人”政府职能论“守夜人”政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。亚当斯密在国富论中，第一个从经济的角度界定了政府的职责，他在市场是完美的、没有缺陷的，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一副经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，如果政府这样做不仅多余，而且十分危

14、险，政府的职能只限于在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。亚当斯密把政府职能归为三项: 保护国家安全，使其不受外来侵犯 保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫 建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。2.有选择的干预市场失败的政府职能论有选择的干预市场失败的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。有选择的干预市场失败的政府职能论将政府干预经济限制在市场长久失败的范围内，其主要观点是: 市场有失灵，政府也有失败，政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行； 政府只能干

15、预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败； 政府要利用市场去干预经济。重点之公平与效率的关系效率和公平问题涉及到政府的社会职能，生产和分配是核心问题。1.公平和效率的含义效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一时间投入最小，产出最大化，公平是这些资源在在社会成员中的平等分配，机会均等，收入均等，社会权力的平等化；效率是如何使经济蛋糕变得更大，平等是如何公平分配经济蛋糕2.公平和效率的争论:三种争论效率优先论:个人权利个人自由市场竞争提高效率；效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；结果:个人权利是效率优先的前提基础和结果，效率反映了公平，政府不能过度干预来实现结果均等

16、，否则会导致不公平。公平优先论:公平是天赋权利的具体化不能市场化不能用金钱衡量结果:市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害，效率与公平无关，形成的竞争优势对财产，信息，社会关系，教育程度的占有优势，严重破坏机会均等原则，市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬。效率公平平衡论:以最小的公平代价换取最大的效率结果。倡导建立混合经济模式，在两者间寻找平衡机制，同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济。公平效率发展的趋势 历史（纵向）的角度: 人类社会:奴隶社会封建社会资本主义社会社会主义社会 公平度逐渐增加，效率不断提高现实（横向）的角度全球: 发达地区与欠发达地区存在

17、事实上的不平等（国际经济旧秩序） 经济中心转移（意大利法国英国德国美国）中国: 南北、东西存在差距，经济中心转移（东北东南） 计划经济强调公平，但牺牲效率（大锅饭） 市场经济强调效率，但损伤公平（价值偏好）解决: 初次分配注重效率，再分配注重公平。 初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动，合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。 初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。 再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收

18、入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。三，现代政府职能的构成之经济职能1.微观经济职能 政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面: -1.为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排 -2.价格管制 -3.维护公平的竞争秩序 -4.质量管制2.宏观经济职能 -1.财政政策 财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。财政政策包括两大基本部分，税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动消减经济波动的第一道屏障。 -2.货币政策 货币政策发挥作用

19、的主要政策工具有:法定准备金；贴现率；公开市场业务。 -3.产业政策 -4.提供经济基础设施，经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通，电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。第四章 行政权力一，行政权力的特性1.公益性。目的2.优益性。保障条件 行政优先权和受益权统称优益权指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有各种职务上和物质上的特权。 行政优先权指行政权与其他社会组织及公民个人权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。 行政受益权指行政机关为行使职权所拥有的享有的各种资源上和物质上的便利条件和资格。3.强

20、制性行政权力行使的方式4.单方面性行使主体的意志5.不可处分性行政权力行使的自由度6.广泛性行使的客体二，行政权力学说1.三权分立学说 近代意义上的分权学说是从洛克开始的，洛克认为国家有三种权力，即立法权，执行权和对外权。三权分立学说是法国孟德斯鸠确立的2.五权宪法学说 在三权分立基础上加了考试权与监察权。由孙中山提出。三，行政权力的内容1.行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。2.行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的

21、强制措施，以促使其履行法定义务的权力。四，派出机关、派出机构五，行政权力分配的原则程序必须合法职权必须分明权责必须一致权利必须明确内容必须全面六，行政权力分配的主要方式之行政授权1.行政授权的性质 行政授权指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。 行政授权就性质而论是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一性质包含了三方面的主要内容:行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式行政授权实际上是领导活动的一部分行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的

22、管理活动。2.行政授权的方式（1）充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在给下级分派任务时，允许下级按照自己的思路和想法决定行动方案，发挥自己的积极性和创造性去努力工作，达到目标。（2）不充分授权也叫特定授权或刚性授权，是指上级领导对下级的工作范围、内容、应达到的绩效目标，完成工作的具体途径都有详细的规定，下级必须严格按照上级领导的意图开展工作，执行上级领导发布的各项指示。（3）制约授权又叫复合授权，是把某项任务的职权，分解授予两个或多个子系统，使子系统之间产生相互制约的作用，以避免出现疏漏。（4）弹性授权也叫动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采取的不同的授权方式。第五章 行政领导一，行

23、政领导的概念行政领导指各级国家行政组织中的领导者，在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的活动。规定性:行政领导者是行政领导的决定性因素被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素行政目标是行政领导的灵魂性因素行政环境是行政领导的保障性因素二，行政领导理论学说1.领导特质理论。其研究重点在于认定领导者的素质或者特征，从而了解各种人才合适充当、担任领导。2.领导行为理论。在这一研究阶段，研究者的研究旨趣在于描述领导者的行为或领导方式，既了解作为一个领导者应该做些什么以及如何做好。3.领导权变理论。领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。三，行政领导体质的

24、演变1.君主专制制是奴隶社会和封建社会普遍实行的行政领导体制2.分权制衡制是资本主义社会出现的行政领导体制3.民主集中制是社会主义社会的行政领导体制四，具有中国特色的行政首长负责制 行政首长负责制是指行政首长全面领导行政机关的工作，机关重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种领导体制。 1982年，全国人民代表大会五届五次会议通过的宪法明确规定，各级国家行政机关实行首长负责制。 行政首长:一是法定的首长，即由宪法和国务院组织法、地方各级人民政府组织法规定的行政领导。二是推定的首长，即虽然没有法律法规的明文规定，但其所在的机构具

25、有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限范围内发布全国或区域遵照执行的规范性文件。具体来说，行政首长一要向人民负责，二要向本级人民代表大会及其常委会负责，三要向国务院负责，向上级国家行政机关负责，四是政府部门首长要向本级政府负责。 行政首长主要负以下责任:一是国家公务员的责任，二是政治责任，三是行政责任，四是领导责任。第六章 行政组织一，行政组织的概念对行政组织的理解包括多个角度:（1组织是一个纵横权责划分的结构体系，（2.组织是一个动态的行为过程，（3.组织是一个生态系统。 组织是人们为实现共同目标，在相互协作的过程中形成的有一定权责和技术结构的开

26、放系统。 行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权，具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。二，行政组织理论1.古典组织理论 古典组织理论产生于十九世纪末二十世纪初，公共行政学早期研究时期，可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。（1）科学管理理论的主要代表是泰罗，弗兰克吉尔布雷斯和莉莲吉尔布雷斯等人，其思想为组织机构中职能部门的建立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高等提供了有益启示。（2）行政管理理论有时也被称为一般管理理论，其代表人物主要有亨利法约儿，卢瑟古利克和林德尔厄威克、詹姆士穆尼和艾伦巴雷利等。行政管理理论主要探讨行政管理的一般职能和原

27、则及其运用问题，认为运用这些原则会使行政管理者的工作有更高的效率，这些原则的提出奠定了组织结构和运行机制的基础，深入推动了组织理论的研究。（3）官僚制理论以马克斯韦伯为代表，官僚制理论的主要关心的是官僚制组织如何活动，引起它们活动的原因及其可能对社会产生什么影响，其研究深入组织内部结构，工作程序，运行过程等重要问题。2.新古典组织理论（1）梅奥1927到1932年进行的霍桑实验奠定了行为科学的基础，他是人际关系学说的先驱和行为科学的早期代表人物，他的发现使人的社会性、心理因素及人在组织中的行为与效率的关系成为组织理论的重要内容。（2）福来特认为，管理是一个社会过程，组织是一个社会系统（3）巴纳

28、德把组织定义为一种协作系统，研究了非正式组织的存在及其影响，提出了与韦伯及传统管理学家的合法职位权威论有本质区别的“接受”的权威论。三，中国前六次机构改革失败的原因分析1.历次机构改革主要是迫于财政压力进行的机构压缩合并，都未触动高度集权的计划经济管理体制，政府的职能没有变，行政权力支配一切的格局没有改变，改革不过是在旧体制下行政权力在中央和地方政府以及政府部门之间的上下左右的转移，而政府与企业、与事业单位、与社会的权力关系并未改变。2.机构改革未能同干部人事制度的改革结合起来3.机构设置和调整缺乏科学决策4.旧的观念根深蒂固，部门本位，好大喜功。第七章 人事行政一，公务员的含义1.英国公务员

29、公务员或文官指所有不与内阁共进退、一般需经过公开竞争考试方能录用、无过失可长期任职的文职人员，也叫常任文官。2.中国公务员我国的公务员包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。公务员的定义:是指经过公开考试被政府择优录取，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。二，中国公务员制度的特点1.与西方文官制度相比第一，坚持党的基本路线，不同于西方所谓的政治中立。第二，坚持党管干部的原则，不同于西方文官管理独立于党派之外第三，坚持德才兼备的用人标准，不同于西方只强调文官的业务水平第四，坚持为人民服务的根本宗旨，不同于西方强调文官是一个单独的利益集团。第五，坚持领

30、导职务任用交流制度，不同于西方政务官和事务官的截然分野。2.与以往的干部人事制度相比第一，建立了科学的分类管理制度第二，引进了公平的竞争激励机制第三，强化了正常的新陈代谢机制第四，构建了廉政，勤政的约束体制第五，形成了比较配套的法规体系。三，中国公务员制度之录用，培训、录用与回避1.录用:所谓国家公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准，通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才担任主任科员以下的非领导类职务，并与其建立国家公务员权利与义务的行为关系。录用制度包括录用的原则，录用的标准和资格条件，录用的方法和程序，录用工作的组织等。2.培训交流与回避 国家公务员培训，是指国家行政机关根据国

31、民经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过各种形式，有计划、有组织地对国家公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。 国家公务员培训有许多明显的特点:首先，从性质上看，国家公务员培训属于继续教育和成人教育，是根据需要进行的拓宽知识或追加知识的教育；其次，从目的上来看，国家公务员培训主要是提高政治、业务素质，从而提高政府机关的行政效能；再次，从内容上来看，普通教育注意知识的全面性和基础性，而国家公务员培训也强调针对性，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。 国家公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或者国家公务员个人愿望，通过调任，转任，轮换，挂职锻炼等形式变换器国家公务员的工作岗位，从而产生、变更