第十二章《学生伤害事故处理办法》解读及实施.docx

1、第十二章学生伤害事故处理办法解读及实施第十二章 学生伤害事故处理办法解读及实施本章摘要：学生伤害事故是当前困扰中小学教育和管理的一个重要问题。学生伤害事故处理办法的出台为解决这一问题提供了法律依据。本章主要介绍其立法原因、事故与责任、事故处理程序、事故损害的赔偿、事故责任者的处理等。第一节 学生伤害事故处理办法的制定2002年6月28日，教育部颁布了学生伤害事故处理办法（以下简称办法），对学生在校期间所发生的人身伤害事故的预防与处理作出了具体规范。办法共分为：总则、事故与责任、事故处理程序、事故损害的赔偿、事故责任者的处理以及附则等六章四十条。该办法自2002年9月1日起施行。一、立法原因学生

2、伤害事故是当前困扰中小学、幼儿园教学和管理的一个重要问题。我国的大中小学共有两亿多名在校学生，是一个相当庞大的社会群体，保障在校学生的人身安全是维护学生的合法权益，保障学校教育教学正常秩序的重要方面，长期以来一直受到学校、教育部门和社会各界的关注。自20世纪90年代以来，学生安全事故呈上升趋势。2000年4月2日解放日报报道：中国教育部官员日前在全国中小学生“安全教育日”活动中透露，1999年全国有1.6万多名中小学生非正常死亡，平均每天有一个班的学生因意外事故而死去。学生安全事故发生率呈上升的趋势，其中一部分属于学生在校伤害事故。近年来，教育部已经相继颁布了10多项有关学校安全工作的政策、规

3、定，此次出台的学生伤害事故处理办法是推动教育领域的法制建设，构建有关学校安全的法律、制度框架的重要组成部分。二、立法目的和意义办法第一章总则第1条明确了立法的目的：“为积极预防、妥善处理在校学生伤害事故，保护学生、学校的合法权益，根据教育法、未成年人保护法和其他相关法律、行政法规及有关规定，制定本办法。”主要目的在于指导和帮助教育行政部门、各级各类学校积极预防、妥善处理学生伤害事故。办法出台后，将有力地促进学校提高自身的责任观念和预防意识，促进学校、教育行政部门加强对学生人身安全的保护；将有利于在校学生人身伤害事故的妥善、正确处理，维护学生和学校的合法权益；将建立起良好的法制环境和制度框架，为

4、学校适应实施素质教育的要求，开展多种形式的活动，促进学生身心的全面发展，创造必要的外部条件和有力的保障机制。它颁布的对一些长期以来困扰我国司法实践并引起教育法学界关注的焦点问题作出了法律上的明确回答，主要体现在五个方面：明确了学校与学生在监护问题上的基本法律关系，学校对未成年学生不承担监护职责；明确了学生伤害事故侵权民事责任的归责原则过错责任原则；设定了以调解为核心内容的学校和教育行政主管部门处理事故的程序，提出了以建立社会保险机制为特征的筹措赔偿经费的途径；规定了对事故责任者的处理办法，处于不同法律关系中的法律关系主体适用不同的处罚办法。它是我国第一部处理在校学生伤害事故的全国性教育法规办法

5、正式开始实施。该法规的出台弥补了我国教育立法在处理学生伤害事故专项法规上的空白，为积极预防、妥善处理在校学生伤害事故，保护学生、学校的合法权益提供了重要的法律依据。它涉及学生伤害事故的各个主要方面，对一些长期以来困扰我国司法实践，并引起教育法学界关注的焦点问题作出了法律上的明确回答。第二节 学生伤害事故处理办法主要内容解读 一、适用范围办法第一章第2条明确规定适用的范围：“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故的处理，适用本办法。” 办法第3739条明确了学校和学生的含义。学校，指

6、国家或社会力量举办的全日制中小学（含特殊教育学校）、各类中等职业学校和高等学校。学生，指上述学校中全日制就读的受教育者。至于其他教育机构，如幼儿园、少年宫、培训机构等，可以参照本办法执行。在学校注册的其他受教育者（非全日制受教育者），可以参照本办法执行。办法第2条、第13条具体明确了事故的范围：（1）地理范围：在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育设施、生活设施内。（2）时间范围：在学校实施的教育教学活动或学校组织的校外活动中。如：新疆克拉玛依大火，在礼堂演出失火，造成的重大人员伤亡，因是学校组织的活动，所以学校承担责任。办法中还特别明确了学校不负责任的几种情况：（1）不包括学生自行上学、放

7、学、返校、离校途中发生的。（2）不包括学生自行外出或擅自离校期间发生的。门卫作为学校的一个部门，门卫发现学生外出也视学校知情而未尽制止的义务，不属“自行”“擅自”的范畴，学校完全负责。因此，学校门卫要制度严格，责任心强。（3）不包括在放学后，节假日或假期等学校工作时间以外，学生自行滞留学校或自行到校发生的。因此，学校必须在每学期开始时将学校作息时间及时通知家长。临时有时间变动的，要及时通知家长，最好书面通知。二、学校与学生在监护问题关系上的基本法律关系学校不是未成年学生的监护人，学校不承担未成年学生的监护职责，明确了学校与学生在监护问题关系上的基本法律关系。办法第一章第7条明确规定：“学校对未

8、成年学生不承担监护责任，但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的除外。”这一规定实际包含了两层意思：一是从一般的意义上明确指出学校与未 成年学生之间不是一种监护与被监护的关系，学校对未成年学生不承担监护职责；二是不排除特殊情况，指出在法律有规定或学校依法接受委托的情况下，学校可能依法承担相应的监护责任。 保护在校的未成年学生是学校应当承担的法律义务。但是保护和监护有着本质的区别，保护是指学校对未成年学生尽力照顾，使之不受伤害，而监护则是对未成年人的人身、财产以及其他合法权益的监督和保护。学校有义务对未成年学生实施保护，尽可能保证其人身安全，减少事故的发生。未成年学生有权要求学校对其

9、实施保护。但学校实施的这种保护一定是与教育教学活动有关的保护，而不是其职责范围之外的保护。由此可见，学校对学生只负有教育、管理和保护的责任，不承担监护职责，因此在自己的职责范围内有过错才承担相应的责任。但在以下一些特殊情况下，学校应依法承担相应的监护职责:一是法律有明确规定的，学校应承担监护的职责。目前我国的法律在这方面暂时还没有明确的规定。二、是学校依法接受委托，承担相应监护职责，如未成年学生的家长把孩子送到寄宿制学校或全托幼儿园，在其子女入学时与校方签订委托合同，针对学生寄宿学校这种特殊的 情况，要求学校代替学生家长履行 部分监护权；又如有的未成年学生身体上有特殊缺陷，其父母在其入 学时就

10、委托学校根据孩子的特殊身体状况予以特殊的护理或者照顾等。学校在接受委托的情况下，如 果没有尽到相应的监护职责而导致 未成年学生发生伤害事故，学校就 应当依法承担相应的法律责任。 目前，办法以正式法律条文的形式明确了学校与未成年学生在监护问题上的基本法律关系，为确定事故的归责原则、赔偿原则等 重要问题提供了重要的法律依据。三、学校伤害事故侵权民事责任的归责原则过错责任原则学校伤害事故侵权民事责任的归责原则。归责原则是指 “以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任。”在侵权民事责任的认定中，归责原则是决定侵权责任的构成要件、举证责任的负担、免责条件、损害赔偿的原则的基本依据。在我国现行的民事立法和

11、司法实践中，民事侵权行为的归责原则主要有四 种：过错责任原则、过错推定原则、公平责任原则和无过错责任原则。首先，办法明确规定学校对未成年学生不承担监护职责，这就从根本上推翻了学生伤害事故适用过错推定原则的基本依据。因为根据我国的民法通则，无民事行为能力人、限制民事行为人致人损害属特殊侵权行为，适用过错推定原 则或公平责任原则，监护人对被监护人致人损害的行为要承担民事责任。既然学校不是未成年人的监护人，学校就只需要承担过错责任。其次，依据办法“以公平责任原则为辅”也不能成立。办法第26条规定：“学校无责任的，如果有条件，可以根据实际情况，本着自愿或可能的原则，对受伤害学生给予适当的帮助。”这个规

12、定和公平责任原则有一定区别。在我国民法中，公平责任原则是指，加害人和受害人对造成的损害事实均没有过错，而根据公平的观念，在考虑当事人的财产状况、支付能力等实际情况的基础上，责令加害人或者受益人对受害人所受损失给予补偿。这个原则实际包括三个要点：一是责任双方均无过错；二是考虑当事人的实际财产状况；三是通过法院的判决，责令加害人对受害人给予赔偿。但根据办法第26条，学生伤害事故不能完全适用公平原则。首先，对第一个要点，办法只是提到学校无责任的情况，没有具体说明受伤学生自身有过错的情况，因而第一要点不完全具备。其次，公平原则的第三个要点显然也没有具备。第26条只是规定学校可以本着自愿或可能的原则，对

13、受伤害学生给予适当的帮助。那么，未成年学生人身伤害事故应主要适用什么原则呢？办法的第8条规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害结果之间的因果关系依法确定。因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害结果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任；当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任。”这一规定实际上将过错责任原则确定为学生伤害事故民事责任的主要归责原则。首先，过错是归责最根本性的要件，无过错即无责任，所以在学生伤害事故中，当事人的过失行为及其与损害后果之间

14、的因果关系是判断当事人是否承担责任的依据，当事人只有在其有过错的情况下才需要承担事故责任；其次，过错责任是依照过错程度确定责任范围的，在混合过错的情况下，考虑双方的过错程度，并加以比较，根据过错相抵规则确定各方应承担的责任，因此，该条款中提到了 “过错程度的比例”的问题，当事人承担主要责任还是次要责任，关键要看当事人的行为是损害后果发生的主要原因还是次要原因。办法在明确事故归责原则的基础上，还分别列举了四类具体情形：学校应当依法承担相应责任的具体情形；学生或未成年学生的监护人应当承担责任的具体情形；由意外因素导致的，学校不承担责任的情形 ；在学校管理职责范围以外发生的，学校不承担事故责任的情形

15、。对这些具体情形的详细列举，进一步明确了各方在各类原因造成的学生伤害事故中应承担的责任，给事故责任的认定提供了更加具体准确的法律依据，大大提高了事故责任认定的效率和准确性，为司法部门和教育行政部门处理学生伤害事故提供了极大的方便。四、学生伤害事故种类学生伤害事故总体分为意外事故和过错事故二大类：（一）意外事故意外事故是指无过错方、无法预见的事故。如果学校行为无不当，且学校已履行了相应职责，学校不承担法律责任。意外事故具体包括以下几种情况：1、地震、雷击、台风、洪水等不可抗力的自然因素造成的。如在学校组织的足球比赛中甲队队员起脚射门，足球没有进门，却飞向甲队另一队员乙，击中其眼睛的镜片，造成镜片

16、粉碎，碎玻璃扎伤了乙。2、来自学校外部的突发性、偶发性侵害造成的。如某校初中一年级的学生正在学校围墙内上体育课，突然从墙外飞进一块石子，砸在学生头上，造成学生的头部受伤。3、学生有特异体质、特定疾病或异常心理状态，学校不知道或难于知道的。如某中学体育课上跑800米，学生甲突然倒地，人事不省，嘴唇发紫，学校紧急将其送到医院，经抢救生还，但将胳膊摔折。经医院检查，该生有低血糖的毛病。4、学生自杀，自伤的。如某中学一住校学生在宿舍内自杀。被同学发现后送医院抢救无效死亡。如果确是个人原因自杀，学校不负责任。 （二）过错造成的事故过错包括故意和过失两种。故意指明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望

17、或放任这种结果发生。过失指应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或已经预见但轻信能够避免，以致发生这种结果。故意和过失是两种不同的主观状态，在刑事案件量刑时才考虑。民法中只考虑伤害结果，不考虑主观状态，即如果故意和过失造成的损害一样，则民事责任是相同的。所以，本办法将故意和过失统称为过错。第三节 学校伤害事故处理办法的实施一、学生伤害事故的责任认定办法第8条提出了学生伤害事故责任分析的总原则，即按民法的精神，“学校伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确立。”“因学校、学生或其他相关当事人的过错造成的学生伤害 ，相关当事人应当根据其行为

18、过错程度比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。”由此可见，办法主要按照过错原则进行责任分析。如果当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任。当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任。举证责任由受害方举证。在学生伤害事故中，有可能有过错的法律关系主体主要有三个：学校、学生、第三方。在办法中分别详细地明确了这三个法律关系主体承担过错责任的几种情况。（一）学校有过错的12种情况：1、学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施，没有不符合国家规定的标准，或有明显不安全因素的。案例1211999年10月19日下午，某职业高中组织学

19、生进行拔河比赛。因系在绳中间作胜负标志的红布条随风飘动，影响比赛裁判，比赛组织者便在红布条下端系上一个外径24mm的铁螺母，以便使其垂直向下。在比赛激烈进行时，绳子突然崩断，所系螺母因惯性甩起，击中甲队参赛队员A头部，A顿时头部流血不止。急送医院，右顶头皮裂伤，头骨凹陷骨折。学校作为拔河比赛的组织者，应当保证器材符合安全规范要求，防止人身安全事故的发生，虽然绳断属意外情况，但螺母有可能造成在场人员伤害这一危险性应当是可以预见的。所以，学校的行为有过错，应承担责任。类似的情况：建筑物塌陷，楼道过窄，地砖过于光滑，楼房栏杆过低，墙面砖或玻璃脱落、秋千或大型玩具装在水泥地上，未设标志或未采取防护措施

20、的深水坑，实验室设备不齐全（通风、排污等）、电灯不亮等。以上这些问题应及时补救，防患于未然。2、学校的安全保卫、消防、设施、设备管理等安全管理制度有明显疏漏，或者管理混乱，存在重大安全隐患，而未及时采取措施的。案例122某年9月，广州天河区某学校初一班学生正在聚精会神地上课。突然，教室内一正在运转的吊扇掉下来，有4名同学还未明白怎么回事就已被下落的吊扇击中，其中某学生后脑受伤，学校急送医院，缝合了14针，且长期有头痛、呕吐现象。其父母提出赔偿要求，学校拿不出证据开学时对吊扇作了检查。无法证明自己无过错。 3、学校向学生提供的药品、食品、饮用水等不符合国家或者行业的有关标准、要求的。 4、学校组

21、织学生参加教育教学活动或校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的。案例1231995年1月8日，浙江省台州市椒江区发生一起小氢气球灼伤师生的事故，造成70多人脸部、手部受到不同程度灼伤。详细案情是某公司在广场举办活动，组织了某小学的部分五年级学生每人手持一束小氢气球参加开幕式，上午10：40，因一观众向学生要气球，但系气球的线解不开，该观众便用打火机去烧系在气球上的线，使一千只小气球遇明火突然爆炸，70多人受伤。5、学校知道教师或其他工作人员患有不适合担任教育教学工作的疾病，未采取必要措施的。在此文件中并未指出不适宜教育教学工作的疾病的种类和范围，依据教师

22、资格条例规定传染性疾病、精神病史均属不适宜进行教育教学工作的疾病。6、学校违反有关规定，组织或安排未成年学生从事不适宜未成年人参加的劳动、体育活动或其他活动的。按照学校卫生条例的规定，不适宜活动的范围包括，普通中小学组织学生参加劳动时，不得让学生接触有害物质和从事不安全工种的作业，不得让学生参加夜班劳动。全日中小学勤工俭学暂行工作条例规定，严禁组织学生参加有毒、有害和危险的生产作业，以及过重的劳动。不适宜学生参加的体育活动与学生的年龄有关。其他不适宜活动，如救火。1994年4月28日，国家教委、林业部联合发出紧急通知指出，严禁中小学参加扑救山林火灾。1988年1月16日颁布的森林防火条例第23

23、条规定：“扑救森林火灾不得动员残疾人员、孕妇和儿童参加。”7、学生有特异体质或特定疾病，不宜参加某种教育教学活动，学校知道或应当知道，但未予以必要的注意的。学校应及时了解学生健康状况，并及时通知任课教师，学校应建立学生健康状况档案和定期体检制度。如体育课等剧烈活动，应允许心脏病、身体不适的女学生不参加。家长有告知的义务，否则向学校隐瞒学生病情，则学校不负责任。8、学生在校期间突发疾病或受到伤害，学校发现，但未根据实际情况及时采取相应措施，导致不良后果加重的。案例124某中学体育课上，学生在老师的指导下分组打排球。A和同学在打球过程中球越过学校院墙，A和同学便想翻墙把球捡回来。因为院墙较高，必须

24、一个人骑在另一个人的脖子上才能够得着。A刚骑上同学的脖子，便重心不稳，头朝下栽到地上。同学见状赶紧找老师，大家把A扶到校医室。校医室的值班人员见A没被磕破，便叫A躺下休息，并给A用热手巾捂头。不一会，A 口唇发紫，呼吸困难。学校赶紧把A送往医院，医生诊断是脑出血。由于时间耽搁太长，A脑部大部分组织死亡，成了植物人。A的家长认为A的后果是由于学校采取了不正确的救治措施，导致了不良后果加重，向学校提出了94万元索赔。9、学校教师或其他工作人员作体罚、变相体罚学生，或在履行职责过程中违反工作要求、操作规程、职业道德或其他有关规定的。教师是履行教育教学工作人员，是学校职责的具体执行者，教师的工作带有公

25、务性质，所以教师在执行公务过程中的职务行为对学生的侵权，要由学校承担责任。学校要对教师加强法制教育！10、学校教师或其他工作人员在负有组织、管理未成年学生的职责期间，发现学生行为具有危险性，但未进行必要的管理、告诫或制止的。如：小学生在楼道内奔跑，打闹，教师发现，应予制止。教师的责任非常重要，学校有安全制度，还应狠抓落实，教师值班、值勤应尽心尽责。11、对未成年学生擅自离校等与学生人身安全直接相关的信息，学校发现或知道，但未及时告知未成年学生的监护人，导致未成年学生因脱离监护人的保护而发生伤害的。案例125 某小学3年级学生，平时在校吃饭，但因数学作业没带，老师说今天不带来就视作没写作业，学生

26、说“那我中午吃饭去拿作业，”数学老师未置可否。结果学生回家途中遇车祸。学生中途离校非常危险，门卫必须遵守相关规定，没有老师或监护人的保护，应阻止学生中途离校。12、其他（二）办法第10条规定了学生或监护人有过错的几种情况1、学生违反法律法规的规定，违反社会公共行为准则、学校的规章制度或者纪律，实施按其认知能力应当知道具有危险或者可能危及他人的行为的。 2、学生行为具有危险性，学校、教师已告诫、纠正，但学生不听劝阻，拒不改正的。案例126某小学三年级学生，一天下午课间，他拿出一个从家带来的一次性注射器吸水玩耍，教师制止，但老师走后他继续玩注射器，几个同学围观、抢夺，造成针头刺中B的左眼，左眼穿孔

27、，失明。3、学生或监护人知道学生有特异体质，或患有特定疾病，但未告知学校的。为了让自己的孩子能考上好学校，有些家长向学校隐瞒病情，怕学校不收学生入学。4、未成年学生的身体状况、行为、情绪等有异常情况，监护人知道或已被学校告知，但未 履行相应监护职责的。所以，学校体检应书面通知家长体检结果。5、学生或者未成年学生监护人有其他过错的。另外，办法第11条列举了第三者过错的情况： 学校安排学生参加活动，因提供场地、设备、交通工具、食品及其他经费与服务的经营者，或者学校以外的活动组织者的过错造成的学生伤害事故，有过错的当事人应承担相应责任。案例127某村小学组织全校去公园秋游，中午用餐后，学生A和几个同

28、班同学擅自去游乐场买票坐公园中的小火车。但售票处有告示明确规定：小孩乘坐要家人陪同，但售票人员仍将票卖给他们，并让他们进入游乐场。小火车进站时，A一脚踏空，即落入轨道，被还在运行的小火车轧伤。游乐场有规定，小火车进场时工作人员必须进行维护。但当时工作人员未进行必要管理。公园应承担相应责任。最后，教师、工作人员与职责无关的个人行为或故意实施的违法犯罪行为，造成人身伤害的，由致害人依法承担相应责任。二、学生伤害事故处理程序办法第三章规定了学生伤害事故的处理程序。这个程序明确规定了学校与教育行政部门在处理事故时各自的职责范围和处理工作的基本步骤。学校在事故发生后应及时救助受伤学生和通知其监护人，如果

29、情形严重，应及时向上级行政部门及有关部门报告。学校和受害学生或其家长可以自行协商解决事故责任纠纷，或书面请求主管教育行政部门进行调解。如果事故属重大伤亡事故，教育行政部门有责任及时向同级人民政府和上一级教育行政部门报告；如果认为必要，还可以指导、协助学校处理事故；如果收到调解申请，可以对事故纠纷进行调解。在这个处理程序中，有一个核心内容是学校与学生家长之间解决纠纷的途径。 办法的第19、20条详细规定了教育行政部门调解纠纷的有关事项，如受理调解的方式、调解完成的期限、调解结束或中止的条件和方式等等。教育行政部门的调解属于行政调解。行政调解是指由国家行政组织出面主持的，以国家法律和政策 为依据，

30、以自愿为原则，通过说服 教育等方法，促使争议双方当事人友好协商、互让互谅，达成协议，从而解决争议的方法和活动。行政调解应由国家行政组织主持，即调解人必须是行政组织。在我国的教育体制中，学校的上级主管部门是教育行政部门。因此，如果学生伤害事故发生 在学校或者学校组织的教育活动中，教育行政部门在必要的情况下理所当然承担调解的任务。行政调解必须以自愿为原则。行政调解与行政处理不同，不能由行政部门单方面作出决定，强制当事人通过 调解解决纠纷。教育行政部门只有在学校和学生或其监护人都愿意接受调解的情况下才能进行调解，而 且通过调解达成的协议必须是双方 当事人都同意的，不能由教育行政 部门自行决定，强加于

31、被调解人。行政调解是诉讼外调解。这种调解不是诉讼必经的程序，不能因为 行政调解而限制当事人行使诉讼权。当事人未经教育行政部门调解 或在调解过程中都有权利依法直接提起诉讼，寻求通过司法途径来解决纠纷。 教育行政部门在双方当事人之 间进行的调解对妥善处理事故起到了积极的作用。由于调解人是国家 行政组织，具有较高的权威，当事人双方更容易接受其调解，这有利于避免矛盾激化，减少诉讼，消除双方的成见，及时有效地结束对事故的处理。这次出台的办法中规定的事故处理程序具有考虑全面、表述清晰和操作性强等优点，它将学校和教育行政部门处理事故的基本行为置于法律的规范之下，为迅速、有效的处理事故，解决当事人之间的纠纷提

32、供了法律上的保证。办法第18条规定：“发生学生伤害事故，学校与受伤学生或者学生家长可以通过协商方式解决；双方自愿，可以书面请求主管教育行政部门进行调解。成年学生或者未成年学生的监护人也可以依法直接提起诉讼。”这个规定实际上提出了三种不同层次的解决纠纷的途径：一是当事人双方自行协商解决；二是由教育行政部门进行调解；三是当事人直接提起诉讼，通过司法途径解决。对民事纠纷而言，前两种途径较为普遍，但是在实际情况中，大多数学生伤害事故的赔偿纠纷最后都要经过教育行政部门的调解才得以解决。办法还具体规定了事故处理的程序：（1）学校应及时救助受伤害学生，并应及时告知监护人；有条件的，应采取紧急救护方式救助。（2）发生伤害事故，情形严重的，学校应及时向主管部门及有关部门报告；属于重大伤亡事故的，教育行政部门应按有关规定及时向同级人民政府和上一级教育行