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1、中山大学行政管理课件公共政策公共政策分析 Public Policy Analysis 中山大学政治与公共事务管理学院 周 超 教授 公共政策分析导言：公共政策分析（Public Policy Analysis），是20世纪50年以后逐渐从政治学和行政学中分离和发展起来的一门令人瞩目的新兴学科。它是以公共政策的性质、原因和效果作为研究对象，探讨在不同的政策环境中，政策系统的构成要素和运行机制，政策制定、执行和估过程的理论、方法和技术，是一门跨学科、综合性的科学，具有很强的政治性、实践性和操作性。它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一场“科学革命”。在当代西方公共管理理论的研究和实践中，由

2、于公共政策分析关注对各种社会问题的分析、政策目标（价值）确立的客观性研究、政策对社会稀缺资源分配的合理性的探讨，在政府政策制定、执行和评估过程中发挥着越来越重要的作用，有力地促进了政府政策的效益、效率和公平的提高，因此，越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。我国是80年代末90年代初，伴随着 “决策民主化、决策科学化” 问题的提出，才逐步从西方引进这门学科。目前，随着我国MPA教育的开展，公共政策分析作为核心课程，也越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。第一章公共政策的基本概念第一节 何谓公共政策？有多少政策分析家，就有多少种说法。 个人问题公共问题政策问题 当社会需求 公共部门的支付

3、能力=公共问题（物质、金钱、时间、人才、技术等等就变成了稀缺资源）个人？公司？市场？社会？媒体？利益集团？NGO？政府公共政策: 公共政策就是对稀缺资源的权威性分配。单个或一组政治人物在其权力范围内对某一问题或事态作出的一系列决策.这些决策涉及到目标的选择以及达到目标的手段.第二节 公共政策的形式与特征1 、 公共政策的形式： 通常是指法律、计划、规划、预算、方案、决策、决议等等。2 、公共政策的特征： （1）问题导向（2）目标取向（3）价值倾向（4）权威分配第三节 公共政策的分类类1、公共政策的分类：根据不同的划分标准，可以对公共政策进行各种划分。2、公共政策的类型：（1）元政策、基本政策、

4、具体政策（从 政策的层次）（2）实质性政策与程序性政策（2）积极的政策和消极的政策（性质）（3）全局性与局部性政策（范围）（4）研究领域第四节 公共政策分析的方法 1、纯粹理性模型：决策追求最优 2、渐进模型：新政策是对旧政策的补充和修正 3、有限理性模型：决策追求满意 4、混合模型 ：理性模型与渐进模型的调和 5、系统模型 ：政策是政治系统的输出 6、团体模型 ：政策是团体利益的平衡 7、精英模型 ：政策是精英分子偏好 8、制度论模型：政策是组织的产物 9、对策论模型：政策是竞争对手的理性选择1、纯粹理性模式 1、决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，它是重要的。2、引

5、导决策者作出决策的各种目标和价值是明确的；而且，可以按它们的重要性不同而依次排列。3、处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。4、决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果（成本/效益）进行了调查研究。5、每一个选择方案和其可能出现的结果能与其他选择方案相比较。6、决定者将采用其结果能最大限度地实现其目标和价值的方案。纯粹理性主义（Pure or Comprehensive Rationalism)1、系统分析作为理论基础 （Systems analysis as a metatheory） 2、统计经验主义作为方法论 (Statistical empiricism as methodol

6、ogy) 3、价值最优化作为决策标准 (Optimization of values as a decision criterion )2、渐进主义模式的提出1、目的或目标的选择，对为实现目标所采取 的行动进行经验的分析，两者是互相交织、密不可分的关系。2、决策者只考虑解决总是的种种可供选择的方案的一部分。这些方案同现行政策只有量上（程度上）的差异。3、对每一可供选择的方案来说，决定者只能对其产生的某些“重要”后果进行评价。4、决定者所面临的问题经常被重新界定。渐进主义允许对目的手段和手段目的进行无限的调整，从而使问题比较容易得到处理。5、处理问题的决定和解决问题的“正确”方法并不是唯一的。考

7、察一个决定的优劣并不要求各种各样的分析者一致认为这一决定是否达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决定。6、渐进的决定形成，从本质上来说，是补救性的。它更多地是为了改革当今具体的社会 病，而不是为了提出未来社会的目标。3、纯粹反理性主义 (Pure anti-rationalism) 1、多元主义作为理论基础；(Pluralism as a metatheory) 2、历史和案例分析作为方法论； (Contextual and case analysis as methodology) 3、社会合理性作为决策标准； (Social rationality as a d

8、ecision criterion ) 4、精英决策模型（ELITE THEORY）托马斯戴伊和哈蒙齐格勒（Harmon Zeigler）在民主制度的讽刺（The Irony of Democracy）一书中，概括了杰出人物理论的主要思想：1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公众政策。2、少数的统治者不是被统治的群众的代表，杰出人物主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层。3、非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避免发生革命。在非杰出人物中，只有那些接受杰出人物的一致意见的人，才被允许进入统治集

9、团。4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。（在美国，杰出人物在包括私人企业、私人财产、有限制的政府和个人自由等问题上看法是一致的。）5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。（渐进的变革以现系统最小改变和最少混系统性的方式，对威胁社会系统的事件作出反应。）6、活跃的杰出人物很少受麻木不仁的群众的直接影响。5、利益集团模型：政策是利益集团平衡的结果影响政策的方式：1、院外活动-游说2、竞选捐款-寻找代理人3、宣传活动-制造舆论4、民意调查-寻求民意支持5、抗议示威-施加压力 对政府政策的影响力

10、：假如其它变量均相同的条件下，1、成员规模、2、专业知识水平3、集团的组织和凝聚力、领导的技巧4、财力和其它资源、5、社会地位、6、是否存在与之竞争的组织、7、官方人事对集团的态度以及在政治决策系统中所处的地位。第五节 公共政策研究的方法论困境1. Approaches / Methods: treat approaches / methods as a foundational factor and believe that scientific methods can be found out to solve all social problems. 2. Actors / Policy

11、-makers: treat actors as a key explanatory variable and focus on the actors interests and capabilities. 3. Institutions / Environments: regard institutions / circumstances as critical analysis factors and emphasize that what the actors seek and do depends on the political, economic, and social insti

12、tutions that surround them.第六节 政策过程模型1、问题的形成：何谓公共问题？是什么使它成为政策问题？它是怎样被提到政府的议事日程上的（政策议程）？2、政策方案的制定：解决问题的备选方案是怎样制定的？什么人参与政策方案的制定过程？3、政策方案的通过：政策方案是怎样被正式通过和颁布的？政策方案的通过需要满足那哪些条件？是哪些人通过的政策？经过何种程序？被正式通过的政策的内容是什么？4、政策的实施：什么人参与了政策实施？在政策实施过程中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策的内容发生了什么样的影响？5、政策的评估：怎样衡量政策的效果和影响？由什么人来评价政策？政策评

13、价的结果是什么？有无改变或废止政策的要求？第七节 为何研究公共政策科学的理由专业的理由政治的理由第二章 决策者与政策环境 Decision-maker and Policy Environment 案例 1 “北京蓝极速事件” 新华社北京月日电，当日凌晨时分左右，北京海淀区学院路号院内的一家蓝极速网吧发生火灾。经公安消防部门现场勘察，火灾造成人死亡，人受伤。接报后，北京公安消防部门迅速赶到现场。 时分，火被扑灭。记者在现场了解到，公安部、北京市领导在现场组织抢救。火灾原因正在调查中。 政府迅速反应：火灾 政府政策 新华社北京月日电, 北京市市长刘淇今天宣布，从今天起，北京市所有网吧都要停业整顿

14、,有关部门对“网吧”也不再审批发证。今后北京将不鼓励发展网吧”。 据新华社北京6月17日电：继北京市政府16日迅速对网吧作出停业整顿后，上海、天津、广东、云南、黑龙江、海南等省市政府先后宣布对网吧进行停业整顿，加强网吧综合治理。措施包括对网吧进行全面安全检查，一律取缔关闭无证照非法网吧，加强对淫秽有害信息网站的封堵。停止网吧审批发证，控制网吧总量，完善网吧布局规划，修改有关网吧的管理法规等。全国迅速展开“网吧专项治理运动。真相大白：案件告破人民日报 2002年06月20日报道 ：6月19日下午，北京市公安局就“蓝极速”网吧火灾事故原因举行新闻发布会。据介绍，6月16日凌晨，“蓝极速”网吧发生火

15、灾，经公安机关侦查，认定这起火灾系人为纵火所致。6月18日15时许，两名涉嫌纵火的嫌疑人被警方抓获，二人系北京市某初中学生。这两名纵火嫌疑人均因父母离异后缺少家庭管教而经常逃学。二人交代，他们经常去网吧玩，两周前在“蓝极速”网吧与服务员发生纠纷，于是起意报复，购买汽油纵火。中国网吧行业状况 中新社报道指出：据不完全统计，截止二底，中国的网民数量已超过两千万，其中五分之一是通过“网吧”上网的。 IT研究者方兴东举出了两个数字，一个是中国的PC机普及率是2，另一个是中国的网民普及率是3，这1个百分点的差异说明了什么呢？说明有相当一部分人没有电脑而同样能上网，其中一个重要渠道就是网吧。 根据2001

16、年4月3日颁布的互联网上网服务营业场所管理办法，网吧由电信、文化、公安、工商四个部门联合管理：电信部门负责网吧营业许可审批和服务质量监督；公安部门负责网吧安全审核和对违反网络安全管理规定行为的查处；文化部门负责对网吧不健康内容的查处；工商行政部门负责核发营业执照和对无照经营等违法行为的查处。 据公安机关的统计，北京市2400家网吧中，竟有2200家是开业手续和证照不全的“黑网吧”，一位不愿透露姓名的网吧老板说，之所以有这么多黑户口，领取“准生证”太难是重要原因。 对政府政策的反应：行业协会 中新社北京6月18日电 中国互联网协会副秘书长黄澄清18日表示，规范网吧市场要重点做好打击非法网吧和简化

17、网吧审批手续的工作。积极发展，加强管理，不能因噎废食。 黄澄清呼吁，当前规范该市场一方面要大力打击“黑网吧”，另一方面有关行政部门也应考虑简化网吧经营者的审批手续，为他们的规范经营提供方便。他认为，网吧业主在申请营业执照时要获得多个部门的审批，手续比较繁琐，这是造成非法网吧过多的重要原因之一；此外，由于网吧有传播信息的特殊职能，对网吧经营者进行上岗培训也是必要的。 对政府政策的反应：行业协会黄澄清说，不久前在中国互联网协会举办的“上网服务工作委员会筹备座谈会”上，许多网吧业主强烈呼吁要建立行业自律组织，保护合法经营者的声誉和权益，为他们提供一个良好的市场环境。据悉，相应的自律组织已经在酝酿中。

18、 黄澄清认为，尽管发生了非法网吧严重违规的事故，但是网吧作为普及互联网的重要形式，国家仍要本着“积极发展、加强管理、趋利避害”的方针对这个市场进行引导，不能因噎废食。 对政府政策的反应：专家看法（1） 国家行政学院教授袁曙宏说，网吧多头管理是传统的行政管理体制，一般一个部门就是一个执法主体，它的弊端在于，每个部门都争取最大的权力，而一有责任就互相推诿，造成执法不到位，甚至执法扰民。目前，我国北京等地方搞综合执法试点，分经济、城建和文化三个组，统一授权，统一执法，就是为了改变这种状况。 对政府政策的反应：专家看法（2） 北京市炜衡律师事务所江晓阳律师认为北京黑网吧的存在是个“地球人都知道”的秘密

19、，监管部门清理整顿、大有斩获的消息也时常见诸报端，为什么黑网吧仍如韭菜一样“春风吹又生”呢？，那是因为很多执法都运动化了，一阵风地来，一阵风地去，只注重短期效果，而没有建立一个长效的机制，从根本上解决问题。 对政府政策的反应：专家看法（3） 清华大学公共管理学院廉政研究中心负责人任建明认为，北京网吧失火事件暴露了职能部门在监管方面的疏漏。政府应该反思自己的工作是否到位，如果结果查明与职能部门的失职有关，有关人员应该负行政责任。 对政府政策的反应：专家看法（4） 上海交大人文学院的薛岳博士分析说，经营网吧是一种市场行为，而且是个新事物，从计划经济到市场经济，网吧的管理从一个侧面说明正确处理政府和

20、市场的关系、调整政府职权范围的重要性。当然，这个调整是有难度的，也需要一个摸索的过程。 微弱的声音：一个合法网吧业主的感叹 怎么说关就关啊！广州天河某网吧业主案例 2 “个性化车牌”叫停有关详细资料参见各大媒体的报道。TMD 怎么说停就停！（广州一大款应女友的要求，专门冲着“个性化车牌”刚刚从国外订购了一两跑车，正准备去上牌就叫停！）案例 3 “中国电信涨价风波”中国电信： “涨价没商量”？从垄断走向市场-变化中的中国电信行业（ 请密切关注“中国电信详涨价风波”的发展， 细资料参见海内外媒体报道）1.2 问题的提出：1、谁制定了这些政策？2、哪些 人参与了这些政策制定或变更？以什么方式参与？3

21、、哪些因素在影响和制约着决策者？这些因素是什么？4、比较案例1、2和案例3，说明哪些因素对这些政策的产生、变更产生影响及其异同。1.3 中国语境中的政策设计 -群众与领导的对白 群众：政策是领导制定的 领导：我们是集体决策的2.回到理论：决策者与政策环境 Decision-maker and Policy Environment2.1 政策是一个复杂的系统（黑箱） A Complicated System2.2 何谓政策环境？ 通常我们把制约和影响公共政策的外部因素或条件叫做政策环境。 对政策环境可以作不同的划分。在这里我们把政策环境划分为以下四个类别：2.3什么是决策者？ 决策者（广义）通常

22、是指决策机构、享有决策权力的人和对政策的抉择有影响的人。 James E. Anderson把决策者划分为：1、官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们。包括立法者、行政首长和行政管理人员、司法人员。2、非官方的参与者包括利益集团、政党和作为个人的公民。不管他们在政策过程中有多么重要或处于何种主导地位，他们并不具有合法的权力去做有强制力的政策决定。2.4决策者与政策环境的关系 “系统论指出，离开了决策得以发生的环境人们无法对政策制定进行很好的研究。政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统。与此同时，环境限制和制约着决策者的行动。” James E. Anderson 2.

23、5 是什么决定公共政策？三种不同的视角： 1. Approaches / Methods: treat approaches / methods as a foundational factor and believe that scientific methods can be found out to solve all social problems. 2. Actors / Policy-makers: treat actors as a key explanatory variable and focus on the actors interests and capabilitie

24、s. 3. Institutions / Environments: regard institutions / circumstances as critical analysis factors and emphasize that what the actors seek and do depends on the political, economic, and social institutions that surround them.2.6 一个关键问题 A Critical Question “借我借我一双慧眼吧，让我把这纷扰看个清清楚楚，明明白白真真切切” 到底 什么 在决定

25、着公共政策？ 3. Actors and InstitutionsAssessing the Policy Capabilities of State3.1 一种新的诠释：Actors and Institution In the Policy Process3.2 一个中心 - Policy Subsystem POLICIES are made by policy subsystems consisting of actors dealing with a public problem.POLICY SUBSYSTEMS are forums where actors discuss po

26、licy issues and persuade and bargain in pursuit of their interests. During the course of their interaction with the other actors, they often give up or modify their objectives in return for concessions from other members of the subsystem.These interactions, however, occur in the context of various i

27、nstitutional arrangements surrounding the policy process and affecting how the actors pursue their interests and ideas and the extent to which their efforts succeed.3.3 两个基本要素 - Actor and InstitutionACTORS includes both state and societal actors, some of whom are intimately involved in the policy pr

28、ocess while other are only marginally so. The actors who participate directly in the policy process as members of policy networks and those involved in a more general sense as belonging to policy communities. Institution we define institution narrowly as the structures and organization of the state,

29、 society, and the international systems.3.4 三个基本面 Three Basic DimensionsOrganization of the State Organization of the SocietyOrganization of the International System3.5 The Relation of Actors and InstitutionsIn our view both actors and institutions play a crucial role in the policy process, even tho

30、ugh one may be more important than the other in specific instances. Individuals, groups, classes, and states participating in the policy process no doubt have their own interests, but the manner in which they interpret and pursue their interests, and the outcomes of their efforts, are shaped by inst

31、itutional factors.3.6 创新还是调和？1、Decision-maker Actor 传统上人们往往从静态的“决策圈理论”来分析和解释什么是决策者，其依据是 Power-Authority-Influence, 强调的是Power 例如小平被称为“总设计师”Policy Subsystem 是从Actors in the Policy Process 的动态过程中来对各种Actors进行考察和分析。强调的是基于利益的Actors对政策过程的影响（Influence）。2、Policy Subsystem是一个动态的系统。不同的公共问题涉及不同的利益关涉者，因此形成了不同的“政策网络”（Policy Network）和 “政策共同体”（Policy Community）。在这些政策网络和政策共同体中，actors discuss policy issues an