中国应对气候变化的政策与行动.docx

1、中国应对气候变化的政策与行动中国应对气候变化的政策与行动中华人民共和国国务院新闻办公室二八年十月北京 目 录 前言 一、气候变化与中国国情 二、气候变化对中国的影响 三、应对气候变化的战略和目标 四、减缓气候变化的政策与行动 五、适应气候变化的政策与行动 六、提高全社会应对气候变化意识 七、加强气候变化领域国际合作 八、应对气候变化的体制机制建设 结束语前言 全球气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题。工业革命以来的人类活动，尤其是发达国家在工业化过程中大量消耗能源资源，导致大气中温室气体浓度增加，引起全球气候近年来以变暖为主要特征的显著变化，对全球自然生态系统产生了明显影响，对人类社会的生

2、存和发展带来严重挑战。 中国是一个发展中国家，人口众多、经济发展水平低、气候条件复杂、生态环境脆弱，易受气候变化的不利影响。气候变化对中国自然生态系统和经济社会发展带来了现实的威胁，主要体现在农牧业、林业、自然生态系统、水资源等领域以及沿海和生态脆弱地区，适应气候变化已成为中国的迫切任务。同时，中国正处于经济快速发展阶段，面临着发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的多重压力，应对气候变化的形势严峻，任务繁重。 作为一个负责任的发展中国家，中国高度重视应对气候变化。中国充分认识应对气候变化的重要性和紧迫性，按照科学发展观的要求，统筹考虑经济发展和生态建设、国内与国际、当前与长远，制定并实施应对气

3、候变化国家方案，采取了一系列应对气候变化的政策和措施。中国把应对气候变化与实施可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会，建设创新型国家结合起来，以发展经济为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科技进步为支撑，努力控制和减缓温室气体排放，不断提高适应气候变化能力。 中国积极参与国际社会应对气候变化进程，认真履行联合国气候变化框架公约（以下简称气候公约）和京都议定书（以下简称议定书），在国际合作中发挥着积极的建设性作用。一、气候变化与中国国情 最新科学研究成果表明：全球地表平均温度近百年来（年）升高了，预计到世纪末仍将上升。世纪中叶以来全球平均温度的升高，主要是由

4、化石燃料燃烧和土地利用变化等人类活动排放的温室气体（主要包括二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等）导致大气中温室气体浓度增加所引起的。 中国气候变暖趋势与全球的总趋势基本一致。据中国气象局发布的最新观测结果显示，中国近百年来（年）地表平均气温升高了，自年以来经历了个暖冬，年是自年有系统气象观测以来最暖的一年。近年来中国降水分布格局发生了明显变化，西部和华南地区降水增加，而华北和东北大部分地区降水减少。高温、干旱、强降水等极端气候事件有频率增加、强度增大的趋势。夏季高温热浪增多，局部地区特别是华北地区干旱加剧，南方地区强降水增多，西部地区雪灾发生的几率增加。近年来，中国沿海海表温度上升了，沿海海平面上升了

5、毫米。 据科学家的研究，中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧；极端天气气候事件发生频率可能增加；降水分布不均现象更加明显，强降水事件发生频率增加；干旱区范围可能扩大；海平面上升趋势进一步加剧。 中国的基本国情决定了中国在应对气候变化领域面临巨大挑战。 中国气候条件复杂，生态环境脆弱，适应任务艰巨。中国主要属于大陆性季风气候，大部分地区的气温季节变化幅度要比同纬度其他陆地地区相对剧烈，很多地方冬冷夏热，夏季全国普遍高温。中国降水时空分布不均，多集中在汛期，且地区分布不均衡，年降水量从东南沿海向西北内陆递减。中国生态环境比较脆弱，水土流失和荒漠化严重，森林覆盖率，仅相当于世界平均水平的。自然湿地面积

6、相对较少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方温带草地受干旱、生态环境恶化等影响，正面临退化和沙化的危机。中国大陆海岸线长达万多公里，易受海平面上升带来的不利影响。 中国人口众多，经济发展水平较低，发展任务艰巨。年底中国大陆人口（不包括香港、澳门、台湾）达到亿，约占世界人口总数的。中国城镇化水平比较低，年城镇化比例只有，低于世界平均水平。庞大的人口基数，也使中国面临巨大的劳动力就业压力，每年有万以上新增城镇劳动力需要就业，同时随着城镇化进程的推进，目前每年有上千万的农村劳动力向城镇转移。据国际货币基金组织统计，年中国人均国内生产总值为美元，在个国家和地区中位居第位，仍为中下收入国家。中国区域经济

7、发展不均衡，城乡居民之间的收入差距较大。中国仍然被贫困所困扰，目前全国农村没有解决温饱的贫困人口万人，刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口有多万人。中国科技发展水平较低，自主创新能力弱。发展经济和改善人民生活水平是中国当前面临的紧迫任务。 中国处于工业化发展阶段，能源结构以煤为主，控制温室气体排放任务艰巨。中国温室气体历史排放量很低，根据国际有关研究机构数据，年中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量约占世界同期的，人均累计排放量居世界第位。年中国能源消费排放的二氧化碳排放量约为亿吨。中国作为发展中国家，工业化、城市化、现代化进程远未实现，为进一步实现发展目标，未来能源需求将合理增长，这也是所有发展

8、中国家实现发展的基本条件。同时中国以煤为主的能源结构在未来相当长的时期内难以根本改变，控制温室气体排放的难度很大，任务艰巨。 二、气候变化对中国的影响 中国是最易受气候变化不利影响的国家之一，其影响主要体现在农牧业、森林与自然生态系统、水资源和海岸带等。 对农牧业的影响 气候变化对中国农牧业生产的负面影响已经显现，农业生产不稳定性增加；局部干旱高温危害严重；因气候变暖引起农作物发育期提前而加大早春冻害；草原产量和质量有所下降；气象灾害造成的农牧业损失增大。 未来气候变化对农牧业的影响仍以负面影响为主。小麦、水稻和玉米三大作物均可能以减产为主。农业生产布局和结构将出现变化；土壤有机质分解加快；农

9、作物病虫害出现的范围可能扩大；草地潜在荒漠化趋势加剧；原火灾发生频率将呈增加趋势；畜禽生产和繁殖能力可能受到影响，畜禽疫情发生风险加大。 对森林和其他自然生态系统的影响 气候变化对中国森林和其他生态系统的影响主要表现在：东部亚热带、温带北界北移，物候期提前；部分地区林带下限上升；山地冻土海拔下限升高，冻土面积减少；全国动植物病虫害发生频率上升，且分布变化显著；西北冰川面积减少，呈全面退缩的趋势，冰川和积雪的加速融化使绿洲生态系统受到威胁。 未来气候变化将使生态系统脆弱性进一步增加；主要造林树种和一些珍稀树种分布区缩小，森林病虫害的爆发范围扩大，森林火灾发生频率和受灾面积增加；内陆湖泊将进一步萎

10、缩，湿地资源减少且功能退化；冰川和冻土面积加速缩减，青藏高原生态系统多年冻土空间分布格局将发生较大变化；生物多样性减少。 对水资源的影响 气候变化已经引起了中国水资源分布的变化。近年来，北方黄河、淮河、海河、辽河水资源总量明显减少，南方河流水资源总量略有增加。洪涝灾害更加频繁，干旱灾害更加严重，极端气候现象明显增多。 预计未来气候变化将对中国水资源时空分布产生较大的影响，加大水资源年内和年际变化，增加洪涝和干旱等极端自然灾害发生的概率，特别是气候变暖将导致西部地区的冰川加速融化，冰川面积和冰储量将进一步减少，对以冰川融水为主要来源的河川径流将产生较大影响。气候变暖可能将增加北方地区干旱化趋势，

11、进一步加剧水资源短缺形势和水资源供需矛盾。 对海岸带的影响 近年来，中国海平面上升趋势加剧。海平面上升引发海水入侵、土壤盐渍化、海岸侵蚀，损害了滨海湿地、红树林和珊瑚礁等典型生态系统，降低了海岸带生态系统的服务功能和海岸带生物多样性；气候变化引起的海温升高、海水酸化使局部海域形成贫氧区，海洋渔业资源和珍稀濒危生物资源衰退。 据预测，未来中国沿海海平面将继续升高。海平面上升还将造成沿海城市市政排水工程的排水能力降低，港口功能减弱。 对社会经济等其他领域的影响 气候变化对社会经济等其他领域也将产生深远影响，给国民经济带来巨大损失，应对气候变化需要付出相应的经济和社会成本。气候变化将增加疾病发生和传

12、播的机会，危害人类健康；增加地质灾害和气象灾害的形成概率，对重大工程的安全造成威胁；影响自然保护区和国家公园的生态环境和物种多样性，对自然和人文旅游资源产生影响；增加对公众生命财产的威胁，影响社会正常生活秩序和安定。三、应对气候变化的战略和目标 中国应对气候变化的指导思想是：全面贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，加快经济发展方式转变，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，增进国际合作，不断提高应对气候变化的能力，为保护全球气候作出新的贡献。 中国应对气候变化坚持如下原则：

13、 在可持续发展的框架下应对气候变化。气候变化是在发展中产生的，也必须在发展过程中解决。要在应对气候变化过程中促进可持续发展，努力实现发展经济和应对气候变化的双赢。 “共同但有区别的责任”的原则。这是气候公约的核心原则。不论发达国家还是发展中国家都有采取减缓和适应气候变化措施的责任，但是由于各国历史责任、发展水平、发展阶段、能力大小和贡献方式不同，发达国家要对其历史累计排放和当前高人均排放承担责任，率先减少排放，同时要向发展中国家提供资金、转让技术；发展中国家要在发展经济、消除贫困的过程中，采取积极的适应和减缓措施，尽可能少排放，为共同应对气候变化作出贡献。 减缓和适应并重。减缓和适应气候变化是

14、应对气候变化的两个有机组成部分。减缓是一项相对长期、艰巨的任务，而适应则更为现实、紧迫，对发展中国家尤为重要。减缓与适应必须统筹兼顾、协调平衡、同举并重。 公约和议定书是应对气候变化的主渠道。气候公约和议定书奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，凝聚了国际社会的共识，是目前最具权威性、普遍性、全面性的应对气候变化国际框架。应当坚定不移地维护气候公约和议定书作为应对气候变化核心机制和主渠道的地位。其他多边和双边的合作，都应该是气候公约和议定书的补充和辅助。 依靠科技创新和技术转让。应对气候变化要靠技术，技术创新和技术转让是应对气候变化的基础和支撑。发达国家有义务在推动本国开发和应用先进技术的同时

15、，促进国际技术合作与转让，切实履行向发展中国家提供资金和转让技术的承诺，使发展中国家拿得到所需资金，用得上气候友好技术，提高减缓和适应气候变化能力。 全民参与和广泛国际合作。应对气候变化需要转变传统生产方式和消费方式，需要全社会的广泛参与。中国努力建设资源节约型、环境友好型社会，营造政府引导、企业参加和公众自愿行动的社会氛围，增强企业的社会责任感和公众的全球环境意识。气候变化是全球共同面临的挑战，必须通过全球的广泛合作和共同努力才能解决，中国将一如既往地积极开展和参与一切有利于应对气候变化的国际合作。 年月中国政府发布应对气候变化国家方案，提出了到年中国应对气候变化的总体目标，即：控制温室气体

16、排放政策措施取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关研究水平不断提高，气候变化科学研究取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，应对气候变化领域的体制机制进一步加强。 控制温室气体排放 通过加快转变经济发展方式，强化能源节约和高效利用的政策导向，加大依法实施节能管理的力度，加快节能技术开发、示范和推广，充分发挥以市场为基础的节能新机制，提高全社会的节能意识，加快建设资源节约型社会，努力减缓温室气体排放。到年，实现单位国内生产总值能源消耗比年降低左右，相应减缓二氧化碳排放。 通过大力发展可再生能源，积极推进核电建设，加快煤层气开发利用等措施，优化能源消费结构。到年，力争使可再生

17、能源开发利用总量（包括大水电）在一次能源消费结构中的比重提高到左右，煤层气抽采量达到亿立方米。 通过强化冶金、建材、化工等产业政策，发展循环经济，提高资源利用率，加强氧化亚氮排放治理等措施，控制工业生产过程的温室气体排放。到年，力争使工业生产过程的氧化亚氮排放稳定在年的水平。 通过继续推广低排放的高产水稻品种和半旱式栽培技术，采用科学灌溉和测土配方施肥技术，研究开发优良反刍动物品种技术和规模化饲养管理技术等措施，加强对动物粪便、废水和固体废弃物的管理，加大沼气利用力度，努力控制甲烷排放。 通过继续实施植树造林、退耕还林还草、天然林资源保护、农田基本建设等重点工程和政策措施，到年，力争森林覆盖率

18、达到，实现年碳汇数量比年增加约亿吨二氧化碳。 增强适应气候变化能力 通过完善多灾种的监测预警应急机制、多部门参与的决策协调机制、全社会广泛参与的行动机制，加强极端气象灾害监测预报能力建设。到年，建成一批对经济社会具有基础性、全局性、关键性作用的气象灾害防御工程，提高应对极端气象灾害的综合监测预警能力、抵御能力和减灾能力。 通过加强农田基本建设、调整种植制度、选育抗逆品种、开发生物技术等适应性措施，到年，力争新增改良草地万公顷，治理退化、沙化和碱化草地万公顷，农业灌溉用水有效利用系数提高到。 通过加强天然林资源保护和自然保护区的监管，继续开展生态保护重点工程建设，建立重要生态功能区，促进自然生态

19、恢复等措施，到年，力争实现左右的典型森林生态系统和国家重点野生动植物得到有效保护，自然保护区面积占国土总面积的比重达到左右，综合治理水土流失面积万平方公里，实施生态修复面积万平方公里，治理荒漠化土地面积万公顷。 通过合理开发和优化配置水资源、完善农田水利基本建设新机制、强化节水和加强水文监测等措施，到年，力争减少水资源系统对气候变化的脆弱性，节水型社会建设迈出实质性步伐，基本建成大江大河综合防洪除涝减灾体系，全面提高农田抗旱标准。 通过加强对海平面变化趋势的科学监测以及对海洋和海岸带生态系统的监管，合理利用海岸线，保护滨海湿地，建设沿海防护林体系，不断加强红树林保护和恢复等措施，到年，力争实现

20、全面恢复红树林区，提高沿海地区抵御海洋灾害的能力。 加强科学研究与技术开发 通过加强气候变化领域的基础研究，进一步开发和完善研究分析方法，加强对相关专业与管理人才的培养等措施，到年，力争使气候变化研究部分领域达到国际先进水平，为有效制定应对气候变化战略和政策，积极参与应对气候变化国际合作提供科学依据。 通过加强自主创新能力，积极推进国际合作与技术转让等措施，到年，力争在能源开发、节能和清洁能源技术等方面取得较大进展，加快先进技术产业化步伐，提高农业、水利、林业等部门适应气候变化的技术水平，为有效应对气候变化提供有力的科技支撑。 增强公众意识与管理水平 通过利用现代信息传播技术和手段，加强气候变

21、化方面的宣传、教育和培训，鼓励公众参与等措施，到年，力争在全社会基本普及气候变化方面的相关知识，提高全民保护气候意识，为有效应对气候变化创造良好的社会氛围。 通过完善多部门参与的决策协调机制，建立企业、公众广泛参与应对气候变化的行动机制等措施，逐步形成与应对气候变化工作相适应的、高效的组织机构和管理体系。四、减缓气候变化的政策与行动 中国积极推进减缓气候变化的政策和行动，在调整经济结构，转变发展方式，大力节约能源、提高能源利用效率、优化能源结构，植树造林等方面采取了一系列政策措施，取得了显著成效。 调整经济结构，促进产业结构优化升级 中国政府注重经济结构的调整和经济发展方式的转变，制定和实施了

22、一系列产业政策和专项规划，将降低资源和能源消耗作为产业政策的重要组成部分，推动产业结构的优化升级，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式。 促进服务业加快发展。年发布关于加快发展服务业的若干意见，提出到年服务业增加值占的比重比年提高个百分点，明确了支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴行业发展的政策。旅游、金融、物流等现代服务业蓬勃发展。 做强做大高技术产业。年发布高技术产业、电子商务和信息产业等领域的“十一五”（年）规划，提出到年高技术产业增加值占工业增加值的比重比年提高个百分点。完善促进数字电视、软件和集成电路、生物产业等高技术产业发展的政策措施，加快培育符合节能减排要求的新

23、兴产业。信息、生物、航空航天、新能源、新材料、海洋等高新技术产业加快发展，振兴装备制造业成效显著，基础设施基础产业建设取得长足进展。 加快淘汰落后产能。年发布个行业“十一五”淘汰落后产能分地区、分年度计划。年关停小火电机组万千瓦，淘汰落后炼铁产能万吨、落后炼钢产能万吨、落后水泥万吨，关闭了多家不符合产业政策、污染严重的造纸企业和一批污染严重的化工、印染企业，累计关闭各类小煤矿万处。 遏制高耗能、高排放行业过快增长。出台新开工项目管理的相关政策规定，相继制定发布了高耗能行业市场准入标准，提高节能环保准入门槛，采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资”（高耗能、高排放、资源型）产品出口。高耗能

24、行业增速呈逐步回落趋势。 大力节约能源，提高能源利用效率 中国政府高度重视能源节约问题，把节约资源作为基本国策，长期坚持开发与节约并举，节约优先的方针。中国第十一个五年规划纲要（年）把建设资源节约型、环境友好型社会作为一项重大的战略任务，提出到年单位能耗比年降低左右，并作为重要的约束性指标。 把节能减排放在更加突出的位置。国务院成立了节能减排工作领导小组，印发了节能减排综合性工作方案，全面部署节能减排工作。 建立节能减排目标责任制。国务院印发了节能减排统计监测及考核实施方案和办法，明确对各省（自治区、直辖市）和重点企业能耗及主要污染物减排目标完成情况进行考核，实行严格的问责制。 加快实施重点节

25、能工程。年国家利用国债和中央预算内投资支持节能重点项目个，形成万吨标准煤的节能能力。年国家利用国债和中央预算内投资以及中央财政资金，支持重点节能工程项目个，形成万吨标准煤的节能能力；各级地方政府引导的企业节能技术改造形成多万吨标准煤的节能能力。年，通过实施十大重点节能工程可形成约亿吨标准煤的节能能力。采用财政补贴推广使用节能灯万只的任务已在各地组织实施，近三年将推广使用节能灯亿只以上。 推动重点领域节能减排。开展千家企业节能行动，推动企业开展能源审计、编制节能规划，公告企业能源利用状况，启动重点耗能企业能效水平对标活动。积极推广节能省地环保型建筑和绿色建筑，新建建筑严格执行强制性节能标准，加快

26、既有建筑节能改造，亿平方米供热计量和节能改造任务分解到了各地区，在个省市启动国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系试点工作。继续完善和严格执行机动车燃料消耗量限值标准。中央国家机关开展了空调、照明、锅炉系统节能诊断和改造，完成了办公区所有非节能灯具的改造。 提高能源开发转换效率。电力、煤炭领域推广使用高效节能设备，加快淘汰小火电、小煤矿。年，千瓦及以上火电机组供电煤耗由年的每千瓦时克标准煤下降到克标准煤；单位原煤产量能耗比上年下降，电耗下降了。 实施有利于节能的经济政策。调整部分矿产品资源税，适时调整成品油、天然气价格，实行节能发电调度的政策，下调小火电上网电价，加大差别电价实施的力度，出

27、台支持企业节能技术改造、高效照明产品推广、建筑供热计量及节能改造等资金管理办法。出台鼓励节能环保小排量汽车、限制塑料购物袋等政策。建立政府强制采购节能产品制度。 加强法制建设。修订节约能源法。国务院办公厅下发关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知。年来，发布火电、烧碱等项高耗能产品能耗限额强制性国家标准。安排电动机、节能灯等类终端用能产品的监督抽查。各地节能主管部门和节能监察机构依法开展节能行政执法。 经过全社会的共同努力，年和年全国单位能耗分别下降和。年电力、钢铁、建材、化工等行业年耗能万吨标准煤以上重点企业种主要产品单位综合能耗指标中，下降的有项，上升的只有项，节能万吨标准煤。年和年累

28、计节能亿吨标准煤。 发展可再生能源，优化能源结构 年颁布可再生能源法，制定可再生能源优先上电网、全额收购、价格优惠及社会分摊的政策，建立可再生能源发展专项资金，支持资源评价与调查、技术研发、试点示范工程建设和农村可再生能源开发利用。截至年底，中国水电装机容量达到亿千瓦，年发电量亿千瓦时，电力装机和发电量均居世界第一位，其中年、年两年平均新增装机万千瓦，年均增长。风电规模成倍增长，装机容量超过万千瓦，居世界第五位，其中年、年新增装机万千瓦，年均增长。太阳能热水器集热面积达到亿平方米，多年位居世界第一。生物质发电装机容量约为万千瓦，生物燃料乙醇年生产能力超过万吨。核电装机万千瓦，比年增长。煤炭在一

29、次能源消费中的比重由年的下降到年的，水电、风电和核电的比重由提高到。可再生能源总利用量约为亿吨标准煤（包括大水电）。 根据国家可再生能源中长期发展规划和核电中长期发展规划，中国将继续积极推进水电流域梯级综合开发，在做好环境保护和移民安置工作的前提下，加快大型水电建设，因地制宜开发中小型水电。加快风电发展速度，以规模化带动产业化，提高风电设备研发和制造能力，努力建设若干百万千瓦级的风电场和千万千瓦级的风电基地。以生物质发电、沼气、生物质固体成型燃料和液体燃料为重点，大力推进生物质能源的开发和利用。积极发展太阳能发电和太阳能热利用，加强新能源和替代能源的研发与应用。不断加强对煤层气和矿井瓦斯的利用，发展以煤层气为燃料的小型分散电源。中国积极发展核电，推进核电体制改革和机制创新，努力建立以市场为导向的核电发展机制；加强核电设备研发和制造能力，提高引进消化吸收及再创新能力；加强核电运行与技术服务体系建设，加快人才培训；实施促进核电发展的税收优惠和投资优惠政策；完善核电安全保障体系，加快法律法规建设。中国还将进一步推进煤炭清洁利用，发展大型联合循环机组和多联产等高效、洁净发电技术，研究二氧化碳捕获与封存技术。 发展循环经济，减少温室气体排放 中国政