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1、税收分割问题WorldBankGroup税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素Charles E.Mclure, Jr税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素Charles E.Mclure,Jr1 全世界的国家正在日益地认识到财政分权的益处。从理论上讲如果不总是从事实上讲分权使有人们有可能对关系到他们生活的政府决策生产更大的影响。在许多国家，如前苏联的各个共和国、中欧和东欧的一些国家、南非、澳大利亚，以及各种各样的发展中国家（例如：阿根迁、玻利维亚和哥伦比亚），许多人将分权看作是增加人民政治权力的战略规划中的一个重要组成部分，这一点，

2、是通过地方政府表达出来的。2分权至少从政治上来讲是很重要的，并且它也可能有助于改善人民大众的福利。3 如果财政分权将要成为现实，那么非中央政府就必须控制他们“自己”的收入来源。4缺乏独立收入来源的非中央政府决不会真正地享有财政自治；他们会并且很可能会在财政上受制于中央政府。5那么，问题就在于，哪些收入来源能够并且应该划分给非中央政府并且如何有效地进行划分。这一组问题通常被称作“税收分割问题”。6由于受益税在为非中央政府提供财政融资的过程中是很重要的，并且必须确保非中央政府有充足的收入来为分配给它们的各种支出提供资金，因此“税收分割问题”和“支出问题”是紧密相联的。 第1部分缩小了问题的范围，阐

3、述了为什么不应该将宏观经济稳定和收入再分配这两个主要的政府职能划分给非中央政府。第11部分描述了进行合理的税收分割在政治和经济上的益处。第部分指出了有关税收分割的两个概念上的限制性因素，即税负转嫁和税收导致的经济行为的扭曲定位。第部分提出了在各级政府间分割某些特定税收的概念性的争议。第部分介绍和评价了实现税收分割的几种可替代方案。第部门讨论了在设计。实施税收分割过程中必须考虑的行政管理方面的因素。第部分讨论了合理的税收分割别致财政能力上纵向失衡和横向差别的可能性。第VIII部分作出了结论性评价。、缩小问题的范围：马斯格雷夫的“三职能”理论框架在他的经典论著（公共财政学原理）中，马斯洛雷夫(19

4、59) 指出，从概念上讲，政府的职能应划分成三个部分：宏观经济稳定、收入再分配和资源配置。 稳定职能是指确保实现高就业率和物价稳定，分配职能是指实现收入的公平分配，配置职能是指确保资源的有效利用。7 对政府的职能进行这样的划分，可以显示以上三个职能中哪些职能可以最适当地分割给各级政府，从而能使我们将问题的范围缩小到税收分割上来。这部分的其余内容着重于运用“三职能”这一理论框架，在各级政府间分割收入来源，尤其是在中央政府和第二层次的政府间分割收入来源。8A. 宏观经济稳定 稳定职能维持高就业率和物价稳定 一般划分给中央政府。9从以下一些原因来看，这一划分是正确的：第一，由于非中央政府试图执行的宏

5、观经济政策，在超越其管辖范围后绝大多数都要失效，因此，非中央政府在其管辖界限内通常不能对宏观经济条件施以重大影响，也就没有什么理由尝试宏观经济稳定这一职能。10一个简单的凯恩斯乘数效应分析可以说明这一问题。假定边际消费倾向是0.6。中央政府每增加100美元的支出，在第二循环中将会产生60美元的影响，在第三循环中将会产生36美元的影响，最终可得到乘数2.50。相比之下，假定非中央政府的居民认为，由于实行经济稳定政策，他们从其他管辖范围所引入的消费是他们自身消费的一半。即使100美元的政府原始支出都反映在非中央政府的管辖范围内的收入增加当中 这一假设很可能是不现实的 那么对第二循环产生的影响也只有

6、30美元（60美元的50%），对第三循环产生的影响只有9美元；最终所得的乘数只有1.43。因此，除第一循环以外的地方乘数效应是中央政府原始支出的150%，但仅是非中央政府原始支出的43%。 非中央政府的宏观经济政策所面临的第二个难题是，借款能力有限并且没有发行货币的权力。即使非中央政府有能力并且有动力实行经济稳定政策，由于实行扩张性财政政策常常会导致财政赤字的出现，那么它们在处理赤字问题时会遇到困难，除非它们的借款行为得到中央政府的支持。但是当中央政府的确在支持非中央政府的借款行为时，其后果通常是导致不负责任的行为，进而对整个国家的宏观经济稳定产生威胁。 公司所得税和累进的个人所得税通常被认为

7、具有最强的经济稳定效应，因为公司利润比一般的经济条件更易于波动，而累进的个人所得税等级税率（包括锡税的部分）则具有稳定经济的效应。11这就意味着这两种税收应划分给中央政府，以解决其周期性收入波动问题。下面将要讨论到的一些了限制因素表明，只有在没有其他合适的可替人方案时，非中央政府才应过分地依赖公司所得税，并且只有通过严格控制，非中央政府才能从这些税收中获取收入。 收入的周期性上下波动和支出需要，甚至对不想实行稳定政策的非中央政府也会产生影响。如果非中央政府即不能对宏观经济条件施以重大影响，又不能轻易地调整收入上的大幅度波动，那么这样做对它们而言是适合的：相对而言更依赖于对宏观经济条件相对不敏感

8、的收入来源。这些收入来源包括对消费征收的税收，如一般销售税，消费税和财产税。12B收入再分配 分配职能也常常被首先划分给中央一级的政府。同样地，从以下原因来看，这一点是正确的。第一，试图执行再分配职能的非中央政府可能会遭到失败，并且它们很可能会打乱经济资源的地理上的配置。累进税制倾向于“对富人征重税”，这样会导致资本流失和高收入个人逃避。如果这种情况发生，表面上看起来是累进的税收在实际上会变成累退性质。例如，在一个非中央政府的管辖区内对流动次本长期征收财产税，可能会导致对非流动素（如土地和劳动力）征税，而非对财产所有者征税。13 在不同的非中央政府管辖范围内，将公司所得税以一定的程式进行划分，

9、这样做首先会将税负转嫁到分配程式中的各因素之上，而非加到利润之上；见Mclure（1981 b）。因此，以工薪、财产和销售收入为基础进行分配的公司所得税税额，就等于对这三种按比例分配的要素所征收的税额。与对工薪和销售收入所征税额相等的部分不可能是累进性质的甚至与对财产所征税相等的部分也不会是累进行性质的，其中的原因在上一自然段中已经提到过了。 相应地，在支出方面也会产生难题：由非中央政府作出的转移支付可能会吸引穷人。这就会挫伤使用这些政策的积极性。 14刚刚提到的这一原理在很大程度上依赖于生产要素和人的流动性来实现其结果。实际上，由于各种各样的原因，对于流动性人们没有一个共同的假设。最基本地讲

10、，许多美国的模型在其他国家可能是不适用的，因为在美国将人的流动性界定为从智力上植根于美国，而在其他国家则以家庭纽带。文化和传统的作用更为明显。如果非中央政府的管辖范围和种族群落是一致的，那么再分配政策就不太可能导致人们的迁徒。并且，在由社会主义转变过来的那些国家里，由于住房问题很难解决并且房地产市场并不发达，这也对流动性产生了限制。在这些条件下，非中央政府实行再分配政策的范围应比马斯格雷夫模型的范围更宽。 即使非中央政府的税收在给定的非中央政府的管辖区内实现了一些再分配的目标，但是在不同管辖区内的个人之间仍存在着收入上的不平等。这些问题只能由全国统一的政策来解决。在某些情况下，使用政府间补助来

11、消除不同的非中央政府管辖区内的平均收入水平的差别，要比使用税收或对个人的转移支付更为有效。15由于大大超出了当前的分析的范围，因此，在此对这种可能性不作深入细致的分析；但在第部分明确地指出了这种收入分割的优点。 最常使用的，用以减少收入差别的税收工具是公司所得税和累进的个人所得税。我们在前面已经说明，如果非中央政府使用这两种税收工具不能实现既定的收入再分配的目标，相反地却会导致资源在地理上不当配置，那么这两种税收工具就应该划分给中央政府使用。将个人所得税划分给中央政府以实现经济稳定职能，却不意味着非中央政府不应该按比例税率征收个人所得税。C. 资源配置 马斯格雷夫的“三职能”体系中的配置职能包

12、括提供公共服务以及为公共服务提供融资。16对政府所提供的服务的融资，应该尽可能地通过向服务的使用者收费来实现；由于鼓励对国家经济资源进行负责任的使用，在此意义上，这样做既体现了公平，又体现了效率。对于一些可确认的（否则将不能被提供的）公共服务，允许一个受益者群体通过自我评估对此支付费用，这种收费方法被称作各种各样的改善型税收或特殊税收。 如果由于公共支出收益的排它性不能很好地实现，以致不可能与受益财政的要求严格一致，那么这一原则还是具有指导性作用的。17对于公平和效率而言，税收的缴纳应该尽可能地反映公共服务的成本与收益。对汽车和汽车燃油进行征税，以用于道路和高速公路的建设和维修，就是受益税的很

13、好的例子。 应该将与其支出收益相关的税收划分给每一级政府。因此，与收益相关的合理的税收分割有赖于支出职能的分割。中央政府应当负责具有跨越下级各个管辖区的收益的支出，或者是具有规模经济特征并且不能在非中央政府级别上得以实现的支出。而具有有限的规模经济特征，或有限的对其他管辖区的收益外溢性的产品和服务，应当由非中央政府来提供。 与公共支出收益相关的收费和税收很可能是累退性质的，最多也是按收入的一定比例收取的。它们不太可能减少税前收入分配中存在的不公平现象。18根据马斯格雷夫的有关政府的“三职能”观点，由中央政府执行收入再分配职能以便最有效地发挥作用；即然收入再分配可以换销受益税（包括在非中央政府范

14、围内实行征收的受益税）的累退性的不良后果，那么上述收费和税收不能减少收入不公的现象，也并非是一种缺陷。、税收分割在政治上的收益 在前面的内容中，我们就配置职能着重讨论了税收分割的经济收益棗将税收和支付的收益联系在一起的资源配置收益。对于这个问题，还有一个政治尺度需要简单地探讨一下。19最好将有关税收分割的政治收益的讨论分成以下两个相关的问题：a.非中央政府的权力；b.责任与税收竞争。A. 非中央政府的权力 合理地分割征税权力有助于各级政府掌握自己的财政命运。20特别是它允许政府按不同政府级别选择相应的公共支出级别。为了做到这一点，税收分割应该具备以下一些特征。（当然，一个合理的体制还应具备其他

15、理想的特征；而这些特征将在后在的章节中加以论述。） 自有收入。首先，非中央政府必须有充足的自有收入为它们所提供的服务来进行融资。如果非中央政府通过宪法来保障其权力，进行立法和课征税收，很明显地，它会拥有自己的收入来源。即使这样一个政府必须依赖来自于上级政府的补助，考虑到这些补助是以客观方式确定的并且由宪法或长期立法作为保障，那么也有理由认为它具有自有收入。相比之下，如果上级政府为了特定目的、或武断地。不可预期地提供单向补助，而且仅仅是针对本财政年度并需要反复谈判才能提供补助，那么并非在任何实际意义上都存在自有收入。21在这两个极端之间，有各处各样的收入划分方案或多或少地能体现非中央政府对收入的

16、完全自主权。税收分成和由上级政府征收的超额税收都能看作自有收入；但是如果收取收入的上级政府不能将这些收入对非中央政府予以豁免，那对收入的所有权的有效性就会降低。附件1说明了，在前苏联共和国和由社会主义转变过来的其他国家中，为什么税收分割体制不能提供自有收入，并且不能建立起合理的税收分割体制。 边际收入。即使非中央政府拥有自有收入，它们也不能影响所得收入的数量。比如说，当中央政府和非中央政府分享某些特定税收收入时，情况就是这样。在这种情况下，非中央政府的自有收入并非边际收入。22相反地。如果非中央政府进行立法并且自己征税 甚至是它们被允许对中央政府征收的税收以它们所选择的税率进行超额征税，它们也

17、能影响所得收入的数量。这种区分是很重要的，因为如果非中央政府想实现真正的自治，就必须将边际自有收入（能控制其水平的自有收入）的来源划分给它们。非中央政府管辖区内的居民，只有通过选择缴纳或高或低的税收，才能选择他们需要什么水平的公共服务。非中央政府实行财政自治的一个重要前提条件，就是有能力选择确定税率。 税收的明细化。通常认为，支出责任应当分配至能够同时反映公共服务收益的地理界限和达到规模经济的最低一级政府；这通常被称为明细原则。在税收分割中还有一个类似的原则：某一给定的税收应被分配至能够课征它（或对其而言该税收能被课征）并且对其而言该税收并非不适当的最低一级政府。23遵循这一原则对于最大程度地

18、缩小纵向不平衡是很重要的；而正是由于非中央政府在课征许多税收时存在困难，而几乎任何一种下级政府能够课证的税收都能由一级政府课征，才得以产生纵向不平衡。当然，一些税收并不适合非中央政府来课征，其中的原因在第部分、第部分和第部分作了阐述。24B.责任与税收竞争 非中央政府享受主权并不意味着它们要负相应的责任。甚至在一个民主国家，支持责任的政治力量通常也要面对削弱他们力量的追求自我利益的政治家和保守的官僚机构。25在不太民主的社会里，人们可能享有更少的权力，因为他们的领导人对他们负更少的责任。合理的税收分割可能会有助于增强责任感。在这方面，需要特别提及不同的非中央政府管辖区之间的税收竞争。尽管有时会

19、被认为是无法解决的坏事情，税收竞争也地产生积极的效应。就象市场上的竞争能保护消费者免受商人的掠夺一样，税收竞争也会保护公民免受政治家和官僚们的掠夺。它有助于确保纳税缴纳多少税收就享受多少公共服务。26 税收竞争有好几种形式。在其最有效的形式中，如果一个管辖区内的税收超过了政府支出收益的价值，那么高收入个人和掌握经济发展所必需的资本的投资者就会威胁要离开这一管辖区，或从中撤离资本，或者永无不去那里居住或投资。27这有助于确保政府的支出结构和支出水平趋于合理。潜在投资者施加的压力对于不发达国家（LDCs）和由社会主义转变过来的国家（CITs）可能是极为重要的，因为他们都在寻求外国的投资。28C.

20、对受益税作用的进一步探讨 由政府（包括非中央政府）提供的许多服务能产生所谓的“一般收益”。这种收益并不能与对受益者证收的税收密切联系起来。尽管一般收益可能无助于收费方法的使用、甚至对与收益密切相关的税收也没什么作用（如对汽车交通征收的税收），但它们能以一般的方式和缴纳的税收相联系。29因此，举一个例来说，政府支出的一般收益与收入或私人消费之间的关系可能会被认为是松散的，否则我们有理由只以固定税率对收入或消费证税，来为这些服务提供融资。30 对于非中央政府而言，当人们不在其居住地工作（或不在其居住地投资）时，另外一个问题就是很必要的：在生产和消费（赚取的收入或花掉的收入）之间，究竟用哪一个才能更

21、好地衡量一般收益。31如果公共支出的收益和生产或收入的取得关系更密切，而与消费或收入的花费关系不太密切，那么当雇佣行为发生时按来源征收的增值税和工薪税，要优于按目的征收的增值税、零售税，以及作为所获收益衡量尺度的按居住地征收的所得税。32 原则上，尽管这一问题难以解决，但考虑到将公共支出收益和私人行为联系起来本身就存在困难，那么这也是一个经验上的问题。但是，在优先顺序方面的论证表明：与生产（收入的赚取）相比，消费（收入的花费）和公共支出的收益很可能有更密切的相关性。例如，一个人的孩子所受的教育，是由其居住地或工作所在地提供的；健康医疗也同样突出地反映了这一情况。运用有关公共支出一般收益的论证来

22、解决税收分割问题是很明了的；原则上，按属地原则征收的所得税很可能要优于基于雇佣关系而征收的工薪税，并且按目的（消费）证收的销售税要优于按来源（生产）征收的销售税。如果生产比家庭的居住行为更具有流动性（这一点似乎是很可能的），那么不能反映企业支出的一般收益的按来源征收的税收，就会比技属地原则征收的税收更易引起经济行为的不当定位。而且，正如后面所得到的，它们很可能会引起横向财政差别。、有关税收分割的概念上的限制性因素：一般原则 税收分割不可避免地要面临很多困难。这些困难可分为以下四类：33第一，一些分割从概念上讲是不理想的。将向其他管辖区转嫁税负的税收和扰乱国家贸易的税收划分给非中央政府，从概念上

23、讲就是一种不适当的划分（非中央政府对经济稳定和收入再分配的职责除外）。第部分的剩余篇幅基本上都在讨论避免税负转嫁和决策扭曲定位的必要性，第部分从概念上讨论了有关一些特定税收的限制性因素。第二，一些分割会导致特别强烈的政治反应，第部分也简要地讨论了一个最重要的例子，即有关自然资源的税收的分割问题。第三，一些划分给非中央政府的税收不易管理。独立的非中央政府的增值税就是一个例子。第部分探讨实行税收分割的三种方法，第部分讨论了与几种税收密切相关的管理上的问题。第四，概念、政治及管理意义上的税收分割，可能会导致中央政府和非中央政府间的纵向收入失衡，或引起同一级别的非中央政府之间的横向差别。第部分简要地讨

24、论了这些问题，因为在设计政府补助时，它们可能会得到适当的说明。最后，当前部分讨论了个错误的限定：认为任何一个税种，保能划分某一级的政府。A. 税负转嫁 非中央政府实施的一些税收的税负被转嫁了；也就是说，税负由其他管辖区内的居民承担了。两上简单的例子说明了这一点。假定一个国家内中只有一个卷烟厂或一个炼油厂。由卷烟厂或炼油厂所在的非中央政府管辖区征收的税收，其负担会转嫁给全国的消费者。（为了便于讨论，假定逃税的香烟进口是非法的，非能够有效控制走私。） 一些税收弥补了强加在征税的非中央政府（或它们的公民）头上的许多成本。在这种情况下，税负转嫁也就并非不适当了；实际上，在这样的条件下，税负转嫁和公平及

25、经济中性是保持一致的，这一点曲受益原则可作出界定。如果非居民作为旅行者在使用高速公路时，却不缴纳用以支付高速公路的建设和维修成本的燃油税，那么这么做看起来的确是很奇怪的。 另一方面，很可能转嫁大部分税负的税收不应分割给非中央政府。转嫁是不公平的，并且会鼓励非中央政府的公共部门以非居民的利益牺牲为代价而过度膨胀。34附件2解释了美国的负转嫁是如何发生的。 说明这一问题的方法很可能不包括国家宪法（或国家税收法规，如俄罗斯政府在1998年初向杜马提交的税收法规草案）中对税负转嫁的一般性限制。这种方法会引起有关税收归危理论方面的专家之间的诉江和争论阻这几平解决不了什么宪法上的问题。35而且，不能根据这

26、些专家的意见来决定，某些特定种类的税收是应该划分给中央政府、还是应该划分给各级非中央政府，就象南非的宪法中所规定的一样。36见附件3。 有必要抛开货币上的因素澄清税负转嫁中的几个关键因素。第一，在确定某一特定税收是否能转嫁税负时，应该考虑由某一特定管辖区所课证的税收的归宿问题，而非在全国统一证收的类似税收的归宿问题。37考虑到地方财产问题，可以忽略国家资本构成中由税收所引致的简单扣除部分。权威理论对这样一种税收的归宿问题给出了两个答案。38如果税收是在全国统一征收的，那么它是由资本和土地的所有者所负担的。但是，如果税收仅由一个管辖区征收（或在一定程度上，一个管辖区偏离了国家一级政府的模式 或征

27、收它自己的财产税），那么该管辖区内不能在不同的管辖区之间流动的土地和资本很可能要承担绝大部分税负，至少从长期来看是这样的。这两种结果分别将负担加到资本与土地、劳动力与土地之上，是有很大区别的，并且在应用于税负转嫁上时也很可能是不一样的。39财产税的税负会被转嫁到非居民所拥有的土地和资本之上，但不会转嫁到居住在该管辖区内的旁动力身上。 人们经常会产生这样一种错觉：如果对某一管辖区的出口产品征税，那么税负就会转嫁给其他管辖区的消费者。权威的税收归宿理论和上一自然段所作的推理表明，这并不是真实的；只有当征税的管辖区控制了产品的相关市场时，税负才能转嫁给消费者。（并且，无论课税的管辖区是否能控制市场，

28、如果供给没有弹性或需求具有完全弹性，那转嫁也不会发生。）另一方面，其他地区的不在该税收征收范围内的厂商也会参与竞争，从而会妨碍税负转嫁给消费者。40（本讨论在开始时作出了一个假设：国内的香烟生产不会受到国外进口香烟的影响，现在有必要对这一假设作出相应的分析。） 一个例子有助于澄清这一点。在能源物价飞涨的那几年，美国的消费者抱怨，产油的几个州将原油生产税的税负通过高价转嫁给他们。事实上，这种判断反映了一种错误的想法。是OPEC（石油出口国组织）提高了油价，包括美国生产的石油的价格，并且增加了美国石油生产商的利润。但是生产税会减少石油生产商的利润；并且生产税和石油的高价格是无关的，也不会反映为石油

29、价格的进一步上涨。因此，如果存在生产税的转嫁问题，也是转嫁到非居民身份的石油主身上，而非其他州的消费者身上。B. 扭曲定位 避免经济行为（如贸易和投资行为）在地理上的不当定位的必要性，是关于税收分割的另一重要的限制性因素。某些税收由国家一级政府征可能是可接受的，但改由非中央政府征收就可能是不可接受的。因此许多国家禁止非中央政府征收会影响到国际贸易和国内市场运行的那些税收，南非的宪法中对此有明确的规定，美国最高法院也对美国宪法中的贸易条款作出类似的解释。41 需要指出的是，税收竞争和避免决策的不当定位是一上问题的两个方面。只有当经济行为的扭曲定位的风险存在时，税收竞争才是有效的。由非中央政府实施

30、的受益税不会导致资源的不当配置；实际上，它的确有助于实现资源的经济配置。C一个错误的限定：唯一分割 将税收分割给不同级别的政府，并不意味着某一种税收的收入只应划分给一个给别的政府。只要能够将收入分给一个以上级别的政府，并且不会导致不可接受的不公平、经济扭曲或使遵守税收制度和税务管理变得复杂，那我们没理由将某一给定的税收的收入只划分给一个级别的政府。将某一给定的税收划分给几个级别的政府，的确可以避免这一问题的出现。马斯格雷夫（1983，第14页）指出：“重复征收，如果能协调一致的话，事实上能简化过程、降低成本。”42正如第部分详细论述的，避免刚才提到的那些问题的出现将有很强的应用价值，可用来选择

31、分割某一特定税收的工具。、概念上的争论：一些特定税收 上一部分的论述表明，对于向中央政府或非中央政府（或二者教有）划分各种收入来源，是存在强烈的争议的。这些争议在此简略作以介绍。43正如以后几个部分所表明的，由于管理上的原因，并非所有要概念上可实现的分割在实践中都可行。 个人所得税对几个级别的政府都是适用的。中央政府能适当地应用累进的所得税实现稳定与再分配的目标，而非中央政府能够更适当的使用固定税率的税收为公共服务的一般收益作出支付。非中央政府的财政是不能“对富人课以重税”的。即然低收入家庭和高收入家庭都享受公共服务，那么在非中央政府的所得税中加入一个税收临界点，也可能在概念上与受益原则不一致

32、。从理论上讲，转移支付能用来减轻低收入家庭的税收负担。到实上，由于管理上的原因在许多不发达国家和从社会主义转变过来的国家中很难找到切实可行的解决办法；因此，非中央政府征收的所得税中很可能应包括一个税收临界点。 从概念上讲，非中央政府对个人所得课征的税收很可能更易于按照居往地原则。而非对雇佣关系的管辖权（或对用储蓄进行投资行为的管辖权棗通常是一个模棱两可的概念）进行分割。即使是这样，我们也能使用工薪税，以支付和雇佣关系所在地（而非居住地）相关的公共服务的成本。并且，正如下面进一步阐述的，非中央政府按居住地原则征收所得税可能存在着困难。 一般销售税（如增值税和零售税），从理论上讲，也适于为中央和非中央政府提供的一般收益提供融资。一般来讲，如果非中央政府要课征这种类型的税收，那应当将其划分给消费行为所在的管辖区，而不是划分给生产行为所在的管辖区，其中的原因在第部分已作了说明。因此，零售税和按目，的课征的增值税，从概念上讲很可能要优于按来源征收的增值税。44 基于目的原则的增值