审计常用定性表述及适用法规向导投资.docx

1、审计常用定性表述及适用法规向导投资审计常用定性表述与适用法规向导固定资产投资审计试行2014年03月11日14时42分(点击：843)审计署法规司审计署固定资产投资审计司2013年3月编纂与使用说明固定资产投资是开展经济、改善民生、调整产业结构、满足人民日益增长的物质文化需求的主要实现途径，随着经济总量的快速增长，固定资产投资规模越来越大。认真做好固定资产投资审计是审计机关的一项重要职责，对深化投融资体制改革，改善宏观经济管理，揭露和查处建设领域突出问题，维护市场运行秩序，促进有关单位加强管理、节约投资和提高投资效益，具有重要作用。由此，对固定资产投资审计查出的问题作出恰当的定性和处理处罚尤为

2、重要，在适用法律法规时需要严谨细致，以确保审计质量。固定资产投资项目因建设行业和专业的不同，在项目前期、建设期、竣工期的审计重点与发现的问题有所不同，但根本都是围绕产业政策和规划落实、根本建设程序、财务收支、工程招投标、设备材料采购、工程质量与建设管理、征地拆迁、环境保护、运营效益等方面展开。因此，我们总结了以往固定资产投资审计发现的常见问题，依据审计署政府投资项目审计规定的有关分类，进展了分析和归纳汇总，确定了固定资产投资审计发现问题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚法规进展了研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成了审计常用定性表述与适用法规向导固定资产投资审计以下简称法规

3、向导。本法规向导由违反根本建设程序的行为，违反建设资金管理和会计核算规定的行为，违反工程和设备物资材料采购招标投标与合同管理规定的行为，违反工程质量管理规定的行为，违反项目建设管理规定的行为，违反工程投资管理有关规定的行为，违反建设征地拆迁和移民有关规定的行为，违反环境保护、水土保持和文物保护等有关规定的行为等8个类别组成，每个类别由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3局部组成。为了便于审计人员更好地使用本法规向导，特作如下说明：一、本法规向导所列内容为固定资产投资审计常见的某某违规问题，并对应列举了通用的定性和处理处罚法律法规。但因固定资产投资涉与的面较广，实际审计中遇到的具体情况又是千差

4、万别的，因此，审计人员应当以发现的审计事实以与具体情节和具体后果作为适用法律、法规的根据，本法规向导只是作为参考，在具体使用时，对定性、处理处罚要认真进展核实，确保准确无误，而不能机械地照搬本法规向导。二、除本法规向导已列举的8个类别问题外，固定资产投资审计还可能涉与宏观政策、行业专项规划、预算执行、财政金融等方面的问题。对于宏观政策、行业专项规划等方面的问题，应以当时适用的政策、规划、与有关行业法规规章等作为定性处理依据；涉与预算执行、财政金融等方面的问题，可参考中央部门预算执行、财政、金融、企业、资源环境、社会保障审计等方面的法规向导。三、本法规向导主要是适用于政府投资项目审计，所列法律、

5、法规和其他政策规定条文均为截至2012年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。四、本法规向导针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有假如干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法和法律效力溯与力等根本原如此，选择引用最恰当的规定条文，而不是全部引用。五、审计机关应严格依据自身的执法权限进展处理处罚。凡带“*号的处理处罚依据，明文规定的执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定，应移交给有关部门进展处理处罚。但为保持本法规向导的整体

6、结构完整，我们还是将这些规定条文列举出来，可作为对审计查出问题进展定性和处理处罚的参考。审计机关可依据有关的定性法规，提出应予改正的意见。此外，遇到没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意见或措施的依据。由于编者的水平有限，本法规向导中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广阔审计人员在使用法规向导过程中，多提宝贵意见并与时反应给我们，以便适时修正完善。让我们通过对本法规向导的不断完善，共同推进固定资产投资审计工作的规X化、法制化、科学化进程。编者2013年3月25日正文一、违反根本建设程序的行为【常见表现形式】：1.1.1项目建设未严格执行立项、可研、征地、环评、初步设

7、计等根本建设程序1.1.2以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件【定性依据】：20国务院办公厅关于加强和规X新开工项目管理的通知国办发200764号“一、严格规X投资项目新开工条件各类投资项目开工建设必须符合如下条件：一符合国家产业政策、开展建设规划、土地供给政策和市场准入标准。二已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计与概算的项目已经批准初步设计与概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。三规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关

8、规划许可手续。四需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。五已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。六已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。2国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发200428号“九加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。3国土资源部建设项目用地预审管理方法2008年国土资源部第42号令“第四条建设项目用地

9、实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府开展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。第五条需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。第十四条预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。4建设项目环境保护管理条例“第九条建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、

10、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。第十条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。第十二条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或

11、者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表应当报原审批机关重新审核。5中华人民某某国节约能源法“第十五条国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。6国务院关于加强节能工作的决定国发200628号“二十三有关部门和地方人民政府要对固定资产投资项目含新建、改建、扩建项目进展节能评估和审查。对未进展节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。对擅自批准项目建设的，要依法依

12、规追究直接责任人的责任。【处理处罚依据】：*1国务院办公厅关于加强和规X新开工项目管理的通知国办发200764号“四、强化新开工项目的监视检查对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，开展改革等项目审批核准、备案部门要依法撤消该项目的审批、核准或备案文件，并责令其停止建设。*2国土资源部建设项目用地预审管理方法2008年国土资源部第42号令“第十五条建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进展重大调整的，应当重新申请预审。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用

13、、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。*3中华人民某某国环境影响评价法“第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环

14、境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。*4建设项目环境保护管理条例“第二十四条违反本条例规定，有如下行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：一未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；二建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；三建设项目环境影

15、响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的。*5中华人民某某国节约能源法“第六十八条负责审批或者核准固定资产投资项目的机关违反本法规定，对不符合强制性节能标准的项目予以批准或者核准建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令

16、关闭。有关部门越权审批建设项目【常见表现形式】：【定性依据】：1国务院办公厅关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知国办发明电199815号“二、要严格执行国家关于根本建设项目审批的各项规定。任何单位和个人都不得越权审批项目，也不得降低标准批准建设项目。2国务院办公厅转发开展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见的通知国办发201041号“一严格遵守政府投资项目决策规如此和程序。严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。3建设工程质量管理条例“第五条县级以上人民政府与其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化根本建设程序。政府投资项目违规审批、未批先

17、建【常见表现形式】:政府投资项目违规审批、未批先建【定性依据】：国务院办公厅转发开展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见的通知国办发201041号“一严格遵守政府投资项目决策规如此和程序。严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。“二切实履行职责，严格执行建设审批程序。各级政府有关部门要按照国家有关规定，加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境影响评价、水土保持方案等条件的审核。不符合国家产业政策、开展建设规划、市场准入标准等相关规定以与有关手续不完备的项目，不得开工建设，金融机构不得发放贷款。严格禁止未批先建。建设项目不符合国家和

18、地方有关规划、产业政策、环境保护等市场准入条件【常见表现形式】:1.4.1建设项目不符合国家和地方有关规划、产业政策、供地政策、环境保护、安全生产等市场准入条件1.4.2大型公共建筑工程、党政机关办公楼等建设项目不符合国家节能标准【定性依据】：二国务院办公厅转发国家开展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知国办发200644号“二、严格审查各类拟建项目对各类拟建项目，各级开展改革部门要按照国家产业政策、开展建设规划和市场准入标准严格审查，严格执行项目审批、核准、备案等程序；对不符合产业政策、开展规划、城乡规划、环境标准和要求等市场准入条件与建设程序的拟建项目，土地管理

19、部门不得批准用地，银行不得提供贷款，开展改革、城市规划、建设、环保和安全监管等部门不得办理相关手续。不符合法律和政策规定、未履行完必要程序的项目，一律不得开工建设。三中华人民某某国水污染防治法“第四十二条国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以与其他严重污染水环境的生产项目。四参照项目审批当年国土资源部、开展改革委发布实施的限制用地项目目录和禁止用地项目目录。五参照项目审批当年开展改革委发布实施的产业结构调整指导目录。六国务院关于加强节能工作的决定国发200628号“二十三有关部门和地方人民政府要对固定

20、资产投资项目含新建、改建、扩建项目进展节能评估和审查。对未进展节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任。6原建设部开展改革委财政部监察部审计署关于加强大型公共建筑工程建设管理的假如干意见建质20071号“15、新建大型公共建筑要严格执行工程建设节能强制性标准。贯彻落实，把能耗标准作为建设大型公共建筑项目核准和备案的强制性门槛，遏制高耗能建筑的建设。新建大型公共建筑必须严格执行和有关的建筑节能强制性标准，建设单位要按照相应的建筑节能标准委托工程项目的规划设计，项目建成后应经建筑能效专项测评，凡达不到工程建设节能

21、强制性标准的，有关部门不得办理竣工验收备案手续。7公共建筑节能设计标准的有关规定【处理处罚依据】：*1国务院批转开展改革委等部门关于抑制局部行业产能过剩和重复建设引导产业健康开展假如干意见的通知国办发200938号“三、坚决抑制产能过剩和重复建设的对策措施八实行问责制。地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行业。对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为要进展问责，严肃处理。*2国务院办公厅转发开展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知国发200644号“二、严格审查各类拟建项目国务院有关部门要加强对各

22、地区执行产业政策、开展规划、市场准入标准和建设程序的监视检查，对执行不力的地区要予以通报批评。*3中华人民某某国水污染防治法“第七十八条违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以与其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。未按规定办理相关手续擅自开工【常见表现形式】:1.5.3先开工，后办理施工许可证或未取得施工许可证擅自施工【定性依据】：国务院办公厅关于加强和规X新开工项目管理的通知国办发200764号“一、严格规X投资项目新开工条件各类投资项目开工建设必须符合如下条件：七

23、建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。2中华人民某某国建筑法“第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。3原建设部建筑工程施工许可管理方法2001年建设部第91号令“第二条在中华人民某某国境内从事各类房屋建筑与其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以与城镇市政根底设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本方法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门

24、以下简称发证机关申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进展调整，并报国务院建设行政主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。第三条本方法规定必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。任何单位和个人不得将应该申请领取施工许可证的工程项目分解为假如干限额以下的工程项目，躲避申请领取施工许可证。4中华人民某某国城乡规划法“第四十条在城市、镇规划区内进展建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设

25、的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十三条建设单位应当按照规划条件进展建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当与时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当与时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。【处理处罚依据】：*1原建设部建筑工程施工许可管理方法2001年建设部第91号令“第十条对于未取得施工许可证或者为躲避办理施工许可证将工程项目分解

26、后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的，责令停止施工，并对建设单位和施工单位分别处以罚款。第十三条本方法中的罚款，法律、法规有幅度规定的从其规定。无幅度规定的，有某某所得的处5000元以上30000元以下的罚款，没有某某所得的处5000元以上10000元以下的罚款。第十四条发证机关与其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许可证的，由其上级机关责令改正，对责任人员给予行政处分；徇私舞弊、滥用职权的，不得继续从事施工许可管理工作；构成犯罪的，依法追究刑事责任。*2中华人民某某国建筑法“第六十四条违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，

27、对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。*3中华人民某某国城乡规划法“第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进展建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者某某收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。4国务院关于投资体制改革的决定国发200420号“第五条二各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监视检查，不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止

28、建设，并依法追究有关企业和人员的责任。5建设项目按所属具体行业的相关法规进展处理。项目初步设计概算投资超过原批准概算10%与以上未重新审批【常见表现形式】:1.6.1项目初步设计概算投资控制不严，投资超过10%与以上未重新审批【定性依据】：国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知国发199635号“八、对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按本通知规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进展调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。实际动态概算超过原批准动态概算10%的，其概算调整须报原概算审批单位批准。建设工程竣工后

29、未按规定交付使用【常见表现形式】:【定性依据】：1建设工程质量管理条例“第十六条建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进展竣工验收。建设工程竣工验收应当具备如下条件：一完成建设工程设计和合同约定的各项内容；二有完整的技术档案和施工管理资料；三有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；四有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；五有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。2中华人民某某国建筑法“第六十一条交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备

30、国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。【处理处罚依据】：*建设工程质量管理条例“第五十八条违反本条例规定，建设单位有如下行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承当赔偿责任；一未组织竣工验收，擅自交付使用的；二验收不合格，擅自交付使用的；三对不合格的建设工程按照合格工程验收的。二、违反建设资金管理和会计核算规定的行为项目资本金不符合要求【常见表现形式】：【定性依据】：1国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知国发199635号“一、投资项目必须首先落实资本金才能进展建设。二、在投资项目的总投资中，除项目法人依托现有企业的扩建与技术改造项目，现有企业法人即为项目法人从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。七、投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。2国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知国发200927号“国务院决定对固定资产投资项目资本金比例进展适当调整。现就有关事项通知如下：一、各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：钢铁、电解铝项目，最低资本金