全国公路养护与管理资金需求.docx

1、全国公路养护与管理资金需求全国公路养护与管理资金需求研究报告（简本）全国公路养护与管理资金需求研究课题组二七年十月二十日1概述1.1研究背景2006年5月，交通部在山东济南召开了五年一度全国公路养护管理工作会议。会议在全面总结“十五”养护管理工作成就，分析当前形势和存在问题的基础上，提出了“更好地为公众服务”的新价值观，确定了“六个一”的工作目标和“四个更”的工作新要求，实现这些目标的工作任务既繁重又复杂，各级公路交通部门面临着严峻挑战，尤其是未来较长一个时期养护资金不足将严重影响公路养护工作。此外，当前公路事业在资金政策环境上还面临诸多不稳定因素，诸如燃油税改、二级收费公路撤站、农村公路（包

2、括县道、乡道和村道，下同）管养等问题。鉴于以上考虑，交通部公路司在对济南会议所确定的各项工作任务进行分析、梳理和细化分解的基础上，提出了开展7项基础性研究专题，全国公路养护与管理资金需求研究列居七项专题之首，并在2006年第20次全国公路局长会议上对这项工作进行了专门部署。2006年11月20日全国公路养护与管理资金需求研究第一次工作会议在南京召开，成立了课题领导小组及工作组，提出了研究工作大纲。受组长单位江苏省交通厅公路局委托，交通部规划研究院承担了总课题研究及主报告的编写工作。1.2研究目的和意义总课题研究目的是：在全面分析全国路网总体状况、养护管理及资金现状和未来趋势的基础上，提出全国公

3、路养护与管理资金需求的测算方法，对2020年前全国公路养护与管理资金的需求情况及其影响因素进行分析和预测，并针对公路养护与管理资金面临的形势，提出相应的对策建议，供有关部门决策参考。本研究是对全国公路养护与管理资金情况的一次全面梳理，具有重要的理论意义和现实意义，体现在以下两个方面：首先，明确全国公路养护与管理资金需求是实现“十一五”公路养护管理工作各项目标的基础。实现公路养护管理事业“六个一”、“四个更”的宏伟目标，资金保障是重要前提，然而当前，资金不足已成为目标实现的严重制约因素。在2006年全国公路养护管理工作会议上，冯正霖副部长把当前面临的主要问题归纳为“两个不足三个缺乏”，其中之一就

4、是“养护与管理资金严重不足”。解决养护资金不足问题是一项长期的艰巨任务，其基础工作之一就是首先必须要明确全国和各地区的真实资金需求是多少，资金缺口又有多大。第二，明确全国公路养护与管理资金需求是公路养护事业积极应对各种挑战，争取主动，谋划未来的需要。首先是燃油税改革的问题。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出要在“十一五“期间“适时开征燃油税”。燃油税改革方案的实施必将对现有公路养路费的征收、使用机制产生重要影响。燃油税迟早将取代养路费成为公路养护事业经费主要来源，如果按照目前养路费为基数的思路争取返还资金，则由于养路费实征数字的缩水而依然无法解决养护资金的缺口问题。其次是关于收费公

5、路政策调整的问题。当前我国二级及以上收费公路已突破10万公里，收费公路规模大、站点多等问题日益成为社会关注的焦点。近年来“两会”代表和委员对此也都高度关注。一旦收费公路政策发生调整，相当一部分高等级公路的养护管理资将失去通行费收入保障，转而由养路费来承担，这部分资金量是多少，需要提前做好测算。三是关于农村公路管养的问题。农村公路关键在于建设，长效在于养护。大规模建设后面临的必然是繁重的养护任务。此外，还有公路养护管理体制改革的问题。开展本课题研究，可以摸清家底，做到心里有数，积极应对挑战，谋事在前。第三，完善公路养护计划决策、提高资金使用效率的需要。 公路养护事业涉及面广，逐步得到各级交通主管

6、部门的重视。宏观方面，交通部制定了“十一五”公路养护管理事业发展纲要，不少省级公路管理部门也制定了“十一五”公路养护事业发展规划，做到了宏观指导、规划先行；微观方面，交通部出台了相关养护预算、定额的编制办法，各省交通主管部门或者公路管理单位都配套出台了相关管理办法和定额标准，逐步开始实施养护工程定额化管理。然而，由于受到资金不足的限制，作为养护资金主要来源的养路费基本每年“满收满支”，养护计划的制定也是“以收定支”，导致不少公路（桥梁）长期处于超期服役甚至失养的状况。而且，由于缺乏一个有说服力的养护资金需求标准和一个养护投资水平的评价标准，因此也很难保证养护资金使用的整体优化、统筹协调。本课题

7、分科目提出养护与管理资金需求的测算方法，有助于各级主管部门从中观的角度统筹把握路网养护计划安排，优化养护资金方案。课题研究成果由全国公路养护与管理资金需求研究主报告和江苏、山东、内蒙古、河南、云南、青海等六个区域性的公路养护与管理资金需求研究专题报告以及北京、天津、甘肃、山西等四个区域性的高速公路养护与管理资金需求专题报告构成，基本可以代表全国典型地区、各级公路的实际情况，必将对公路养护与管理未来的发展及各项政策的制定产生重要而深远的影响。1.3研究指导思想、基本原则1.3.1指导思想符合市场经济条件下公路养护与管理工作的特点和要求，适应“更安全、更畅通、更和谐、更高效”的新时期公路养护管理需

8、求，研究提出一套既适合“分类管理、分级负责”公路管养实际又相对统一口径的、较为规范合理的公路养护养护与管理资金需求测算方法，为准确判断我国公路养护与管理资金面临的形势、适应政府财政收支改革、提高资金决策科学性创造有利条件。1.3.2基本原则（1） 符合国家和行业有关标准规范、文件的要求；（2） 符合我国公路养护管理体制的特点；（3） 符合我国地区间差别化发展的现实； （4） 有利于公路养护与管理资金需求的公开、细化和透明；（5） 有利于加强养护资金分析与决策；（6） 有利于省际间养护资金水平的比较与交流。1.4研究依据（1） 公路养护技术规范(JTJ073-96)（2） 公路工程技术标准（JT

9、G B01-2003）（3） 公路养路费使用管理规定（87）交公路字64号）（4） 公路基本建设工程投资估算编制办法（交公路发1996611号）（5） 公路基本建设工程概算、预算编制办法（交公路发1996612号）（6） 公路养护工程管理办法（交公路发2001327号 ）（7） 公路养护工程预算编制导则（交公路发2002433号）（8） 更好地为公众服务“十一五”公路养护管理事业发展纲要（交公路发2006482号）（9） 公路水路交通“十一五”发展规划（交规划发2006484号）（10） 公路里程和公路养护统计指标及计算方法的规定（交工发92356号）（11） 农村公路建设规划、国家高速公路网

10、规划1.5研究范围研究空间范围：所有应列入养护范围的公路，包括各个行政等级、各种技术等级及相应路面类型的公路。鉴于现有数据统计口径和本课题的要求，现状的资金来源部分重点对养路费和通行费进行了分析，资金使用部分重点对养路费使用情况进行了深入的剖析，并且从典型省份的角度进行了区域差异的研究。研究时间范围：历史分析年份以20012006年为主，基年为2006年，未来年份为20072020年，其中特征年分别是2010年、2015年和2020年。1.6研究思路图1-1 技术路线图根据交通部公路养路费使用管理规定对公路养护与管理资金科目的划分，分养护工程费、养护事业发展费、养护其他费三项。其中：公路养护工

11、程费，主要包括小修保养、大中修工程、改建工程以及其它养护工程费。公路养护事业发展费，主要包括行政管理费，路政管理费，厂、场建设费，生产房屋建设费，科研及管理技术开发费，教育培训费，路况及交通量调查费，职工宿舍建设费，大桥看守费等。公路养护其他费，主要包括劳动保险、离退休人员费、非固定职工福利、奖励、医药抚恤费以及其他税、费。1.7研究过程围绕交通部公路司提出的课题研究目标要求，江苏省交通厅公路局立即拟定研究方案，并报省交通厅审定，建立研究组织领导机构，成立课题研究工作组。课题组牵头单位、各成员单位和协作单位根据研究目标，理清思路，确定方法，明确分工，及早启动，积极开展相关研究具体工作。在交通部

12、公路司的直接领导和关心下，课题组于2006年11月20日在南京召开了第一次全体成员工作会议，会上首先建立了组织机构，成立了课题领导小组和工作组，选定课题研究协作单位，讨论并通过了课题研究工作大纲，明确了课题研究的总体目标、研究内容、技术方案和研究方法等，明确了各成员单位的任务，为课题研究工作的全面开展奠定了基础。南京会议后，课题组及时修改完善并下达了工作大纲和会议纪要，各项工作按计划紧锣密鼓地开展。南京会议以后，各成员单位高度重视，积极开展调研工作，并按时完成的分课题研究报告，为总课题的研究提供了充实的数据和第一手资料，为保证总课题研究成果的质量打下了良好的基础。今年4月份，课题组在云南召开了

13、第二次工作会议，各成员单位提交了课题分报告，并在会议上向课题组进行了汇报。从提交的分课题报告看，各参加单位都做了大量的调研、研究工作，在很短的时间内拿出了较高水平的分课题的成果。云南会议后，总课题研究在对各省市分报告及全国的数据归纳、汇总和分析的基础上，形成了总课题结论，确定了模型参数，形成了课题总报告初稿。6月中旬我们还邀请部分专家对总报告初稿进行内部审查、讨论，课题组根据提出意见、建议进一步完善充实了总报告内容，最终形成了总报告送审稿。经过课题组成员近1年时间的刻苦钻研和开拓性工作,对照本课题研究工作大纲所确定的各项任务、要求和二次审查会议纪要精神，课题组和各成员单位认真并不断补充、修改和

14、完善研究报告，于7月按期顺利完成全国公路养护与管理资金需求研究课题总报告和10份分报告的编制工作，基本达到了预期目标要求。2007年7月21日课题组在青海省西宁市召开了第三次（结题）工作会议，各参加单位的有关领导和课题研究人员参加了会议，并对各研究报告进行了认真交流和补充。会上，邀请专家对总课题研究成果进行了评审，认为课题已完成了约定的各项研究任务，研究目标明确，思路清晰，方法科学，技术路线合理。研究成果具有一定的创新性，达到了国内同类研究先进水平。部公路司吴春耕副处长莅临会议并作重要讲话。课题研究工作的组织领导和工作进展，研究报告的质量，得到了与会代表的充分肯定。 此外，为获得第一手资料，课

15、题组还组织了两次省际调研，对中部地区的北京和天津、西部地区的甘肃和山西进行了调研和座谈；对江苏省内5个市县公路管理机构和3个养护公司、养护工区进行了调研和座谈。还进行了全国范围的数据函调，确保课题研究数据、参数的客观、全面和准确。为保证课题研究的水平和质量，课题组还组织了对课题大纲、课题中间的专家评审。期间，课题组还针对部分研究内容和研究重点难点，多次召开专题研究讨论会。通过这些手段和措施保证课题研究的质量、水平。1.8主要研究结论（1）全国公路发展取得重大成就到2006年底全国高速公路通车45339公里，国省干线公路达到372935公里，农村公路3026078公里，农村公路所占比例有所提高；

16、公路网密度达到36.公里/百平方公里。全国等级公路占公路总里程的66.0，二级及以上高等级公路占公路总里程的10.2，高速公路占公路总里程的1.3；二级及以上公路占全部国省干线的65.9；县乡公路中等级公路的比例达到76.6（含村道）。公路养护里程为2682102公里，占总里程的77.6。在公路规模、等级结构、路面铺装率、列养率和好路率方面，东、中、西部存在明显差距，东部地区普遍优于中西部地区。好路率与单位里程养护工程投资呈现高度相关关系，充足稳定的养护资金是公路更好地为公众服务的前提与基础。（2）公路养护与管理资金的来源公路养护与管理资金主要来源渠道有：养路费、通行费、车购税返还、交通部专项

17、工程费、中央和地方财政投入及银行贷款等。其中养路费占有较大比重，约为70左右。2006年全国养路费收入为999.2亿元。（3）公路养护与管理资金的使用在养路费支出中，养护工程费占比约为40左右，有相当一部分资金用于新建工程补助和县乡公路补助（包括养护补助和新建公路补助）。养护事业费和养护其他费分别占15和7左右。养护工程费占比东部较高，养护事业发展费和养护其他费占比中、西部较高。在养护工程资金使用中：2006年小修保养、中修、大修、改建工程四项养护工程支出相对比例分别为11、7、10、72。一般来说，小修保养占比东部低、中西部高，大中修工程占比东部高、中西部低。（4）公路养护与管理资金存在的问

18、题公路养护与管理资金使用中存在路网发展“两头”快，高速公路和农村公路挤占国省干线公路养护资金用于建设；管养资金来源较单一，筹资渠道不畅；管养资金使用不合理；管养资金供需矛盾日益突出，资金缺口不断加大；养护管理体制、运行机制障碍突出等矛盾和问题。（5）全国公路养护与管理资金测算思路分别对特征年的养护工程费、养护事业发展费和养护其他费需求进行测算，然后得到养护与管理资金总需求。其中公路养护工程费测算范围包括小修保养、中修工程、大修工程、改建工程和其它养护工程费；公路养护事业发展费测算范围包括行政管理费、路政管理费和其他养护事业发展费；公路养护其他费采取预留方式进行测算。（6）全国公路养护与管理资金

19、测算结果全国公路养护工程费在2010年、2015年、2020年分别为3132亿元、4859亿元、7771亿元。全国公路养护事业发展费在2010年、2015年、2020年分别为352亿元、551亿元、828亿元。全国公路养护其他费在2010年、2015年、2020年分别为158亿元、220亿元、290亿元。总计，全国公路养护与管理资金总需求2010年、2015年、2020年分别为3642亿元、5630亿元、8889万元。（7）主要对策与建议广开养护资金渠道、保证稳定充足资金来源、健全标准规范体系、完善养护运行机制、全面推行预防性养护、提高管养科技含量。2全国公路养护与管理资金现状分析2.1全国公

20、路养护与管理基本情况2.1.1全国路网总体状况（1）公路网总规模不断扩大,公路密度逐步提高从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末），全国累计新增公路98.81万公里，其中国省干线11.21万公里，县乡公路83.09万公里。截至2006年底，全国公路总里程达345.70万公里（包括纳入公路统计里程的村道），比上年末增加（同口径比，下同）11.18万公里。路网结构进一步改善，全国公路总里程中，国道13.34万公里，省道23.96万公里，县道50.65万公里，乡道98.76万公里，专用公路5.80万公里，村道153.20万公里，分别占公路总里程的3.9、6.9、14.7、28.6、1

21、.7和44.3，比2005年末分别下降0.1个、0.1个、0.5个、1.0个、0.2个和提高1.9个百分点。全国公路网密度由1985年的9.8公里/百平方公里提高到2005年的20.11公里/百平方公里，增加10.3公里/百平方公里。2006年由于村道纳入公路统计里程，公路密度迅速提高为36.0公里/百平方公里。表2.1.1.2 公路密度及通达率情况表 单位：公里/百平方公里时间“六五”期末“七五”期末“八五”期末“九五”期末“十五”期末2006年公路密度9.810.712.114.620.1136.01（2）公路技术等级和路面等级逐步提高从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末

22、），全国累计新增等级公路98.53万公里，其中二级及以上30.42万公里，高速公路41005公里。截至2006年底，全国等级公路里程228.29万公里，占公路总里程的66.0，比2005年末提高2个百分点。其中二级及以上高等级公路里程35.33万公里，占公路总里程的10.2，比2005年末提高0.3个百分点；高速公路里程4.53万公里，占公路总里程的1.3。国省干线公路逐步优化，二级及以上公路占全部国省干线比例由1995年的28.11，提高到2006年的65.93；县乡公路中等级公路的比例由1995年的74.53，提高到2006年的76.63（2000年达到了84.52）。2006年各等级公路

23、里程分别为：高速公路4.53万公里，一级公路4.53万公里，二级公路26.27万公里，三级公路35.47万公里，四级公路157.48万公里，等外公路117.41万公里。表2.1.1.3 全国19852006年公路技术等级里程分布情况表 单位：公里技术等级“六五”期末“七五”期末“八五”期末“九五”期末“十五”期末2006年高速-5222141163144100545339一级42226179580200883838145289二级211944337684910152672246442262678三级128541169756207282276672344671354734四级4562865248

24、336068417502679212931574833等外公路3359522872442462551866853387521174128路面铺装率逐步提高，2005、2006年分别比上年末提高3.6、3.4个百分点。表2.1.1.4 公路路面类型及铺装率情况表 单位：公里路面类型及铺装率2004年2005年2006年水泥沥青路面有铺装路面沥青混凝土路面184555226075350060水泥混凝土路面257125306622646395简易铺装路面（其他沥青）455281461901528633未铺装路面（沙石路面）9737009359451931911水泥沥青路面铺装率47.90%51.50

25、%44.10% （3）公路养护里程不断增加从1985年（“六五”期末）到2005年（“十五”期末），全国公路养护里程增加103.06万公里，养护里程占总里程的比例由86增加到95。2006年公路养护里程为268.21万公里，其中依靠汽车养路费养护里程123.41万公里，占养护里程的46.01，依靠通行费养护里程8.16万公里，占养护里程的3.04，依靠其他费用（包括拖养费等）养护里程136.64万公里，占养护里程的50.94。（4）地区之间发展不平衡根据公路统计公报，东部、中部、西部地区划分如下：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉

26、林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。 公路规模方面2006年东部、中部、西部等级公路比例分别为37.35、34.44、28.21；其中二级以上公路比例分别为44.98、31.24、23.78；高速公路比例分别为44.73、29.42、25.85；等外公路比例分别为11.99%、35.47、52.54。公路密度差距也很大，2006年东部、中部、西部分别为93.5公里/百平方公里、72.47公里/百平方公里、18.29公里/百平方公里。 公路等级结构方面选取东部地区的江苏、中部地区的河南、西部地区的云南进行

27、典型分析。2006年，江苏、河南、云南二级以上公路占总里程的比例分别为19.99%、11.20、2.78，国省干线中二级以上比例分别为93.00%、87.63、23.74，等外公路占总里程的比例分别为14.44%、36.52、49.70。 水泥沥青路面铺装率方面2006年，江苏、河南、云南水泥、沥青路面铺装率分别为71.67%、52.43、16.66，乡镇通水泥、沥青路面所占比重分别为100%、80.86、56.82，建制村通水泥、沥青路面所占比重分别为100%、38.76、19.59。 列养率、好路率、绿化率方面2006年，江苏、河南、云南养护比例分别为63.54%、79.54、99.03，

28、普通公路好路率分别为70.40、64.88、60.86，绿化率分别为83.39%、63.05、34.83。 好路率与养护工程投资方面2006年，江苏、河南、云南普通公路好路率分别为70.40、64.88、60.86，普通公路单位里程养护工程投资（养路费）分别为1.73万、0.37万、0.16万。（由于不同技术等级公路养护工程投入有一定的差异，普通公路单位里程养护工程投资计算数字为2006年三省小修保养、大中修、改建工程养路费投资额与普通公路“加权”里程之比）（5）公路养护与管理的内容不断增加和内涵不断扩大。公路养护由80年代主要进行单一路面桥梁养护，到90年代以路面养护为中心的全面养护，到现在

29、全面、及时养护和预防性、周期性养护，以及路网结构改造、安保工程实施、绿色通道（绿化）建设、服务设施建设、灾害应急处置、公路管理信息化和公众信息服务建设等等。（6）公路养护与管理标准和要求不断提高。公路养护与管理由公路保通到向安全、畅通、舒适、和谐和服务人性化的发展，养护方式由人工、粗放养护为主到向机械化养护、精细化养护、集约化养护、快速化养护的发展；养护生产由内部养护到向合同管理、市场化、社会化养护的发展；养护与管理由简单统计到向管理系统化、网络化、信息化的发展，还有养护检测的自动化、决策的科学化等等。2.1.2全国公路养护与管理特点2.1.2.1公路管理体制（1）高速公路管理体制我国高速公路

30、管理体制的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种模式。按照管理主体统一程度可以分为两种类型：一种是全省高速公路管理主体为同一性质单位，如辽宁省高速公路管理局作为省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作；江苏省对高速公路管理资源重组后，成立了江苏交通控股有限公司，负责全省高速公路的筹资和经营管理。另一种是全省同时存在事业单位和公司两种高速公路管理主体。后者又可进一步细分为三种模式：省级管理主体为许多公司，如浙江省；省级管理主体同时存在高管局和公司两种，如河北、湖北省；省市两级同时存在管理主体，如河南省。（2）普通干线公路管理体制按照省和地市公路管理机构之间

31、的关系，普通干线公路养护管理体制可以分为三种形式。地市与县（市）公路管理机构之间的关系又是多样的。条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段（局、分局、处）、县公路段（局、分局、站）的人、财、物由省公路局实行垂直管理。贵州、青海等中西部省份实行“条条管理模式”。块块模式。省级公路管理机构只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通局管理。养路费由省交通厅根据收入情况，在各地市间切块包干，建养计划按区域制定并落实。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。江西省从2003年开始实行“块块管理模式”。条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、资金仍由省统