第二章 公共事业管理环境.docx

1、第二章 公共事业管理环境第二章 公共事业管理环境公共事业管理最突出的特点是公共性，同时也带有政治性和阶级性。一个国家或地区公共事业管理的公共性水平的高低，即提供公共事业产品的数量的多少和质量的好坏，以及其管理的政治性和阶级性的具体内涵，则取决于各自的政治、经济及文化要素即公共事业管理主体所在的的环境。因此，公共事业管理环境是公共事业管理活动本身的一个极为重要的构成要素，公共事业管理活动就是在复杂的宏观和微观环境中进行的。一定的公共事业管理环境决定着一定的公共事业管理主客体的具体性质、管理的具体目标和方向，也决定着管理方式和管理方法的具体实施。当然，公共事业管理主体并不只是被动地适应环境，概言之

2、，公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。第一节 公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这些情况和条件按一定方式所形成的环境，具有自己基本性质和特征。公共事业管理的环境即是如此。1、公共事业管理的内部环境与外部环境公共事业管理主体是整个公共事业管理体系的一个重要构成要素，其内部按照特定的体制、结构、功能和运行机制，构成一个复杂而严密的系统，在其外部，又与周围的各种要素形成不同的

3、联系。因此，从环境的一般定义来看，宽泛地说，公共事业管理行为之外的所有影响因素都可以作为公共事业管理的环境。可以发现，如果以公共事业管理组织为界来看影响公共事业管理行为因素，则这些因素分别来自组织内部和组织外部，相应的，公共事业管理环境可以分为内部环境和外部环境两个方面。那么，我们通常所说的公共事业管理环境是指什么呢？显然，在界定公共事业管理环境的基本概念之前，必须对公共事业管理的内部环境和外部环境进行分析。所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等

4、。需要说明的是，由于在一个社会中作为公共事业管理主体公共组织，在类别上由政府组织、非政府组织和准政府组织构成，在数量上更不是单一的，是一个系统，这样，作为一个单个公共组织来看是影响其行为的外部因素如一个地方政府与其他地方政府的关系，对整个公共管理主体系统及行为而言，就变成了内部关系即内部环境。因此，这种内环境和外环境的划分不是绝对的。内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促进或阻碍公共组织的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。当然，内部环境与外

5、部环境之间又是相互制约和相互影响的。虽然公共事业管理的环境一般可分为内部环境和外部环境，但必须指出，在公共事业管理的研究中，内部环境一般不以“环境”的名义出现，而是以公共组织内部的结构、人员管理等方式进行探讨的。2、公共事业环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。构成公共事业管理环境的外部要素既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。因此，公共事业管理环境构成因素是极为广泛的，也是

6、十分复杂的。这些要素按一定的方式或关系构成公共事业管理的环境，影响和制约着公共事业管理的理念、方式方法等，同时，这些要素一方面由于有自身运动的轨迹和规律，另方面在公共事业管理过程中必须去创造有利的环境来促进公共事业管理目标的实现，因而也处于不断发展变化的动态过程中。公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展的关系。二、 公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征公共事业管理环境主要具有下述特征：第一，广泛性。公共事业管理环境是公共事业管理主体系统赖以生存和发展的外部要素的总和。因此，凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴。从地形分布、山川河流，到气

7、候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等等，无一例外。因此，很难在时间、空间和种类上为公共事业管理环境划定一个不可移易的边界。第二，复杂性。公共事业环境是一个开放系统，其包含的因素极为广泛，也极为复杂，从而体现出复杂性。这一复杂性有三层含义：一是构成环境的因素极为复杂。在这些广泛的外部条件和要素中，有物质的、精神的；有有形的、无形的；有社会的，有自然的；有政治的、经济的；有国内的、国际的，等等；二是这些要素之间构成纵横交织的复杂的关系并对公共事业管理产生复杂的影响，往往一个问题的解决，涉及到多种环境因素的

8、影响。如在外部环境中，生态环境提出公共事业管理的要求和问题，文化环境决定着政府所采取的公共事业管理形式和质量，政治环境和经济环境则决定着管理的具体对策，决定着如何、什么时候以及怎样去解决这些问题。三是由于公共事业管理特定的对象和范围，使得自然的、社会的等作为环境因素，与公共事业管理主体有更直接的关系，并且有时是作为环境因素，而有时又是管理对象，从而对整个公共事业管理来说影响是极为复杂的。第三，差异性。构成公共事业管理环境的因素不仅广泛复杂，而且在理论上是同一种影响因素或由几个相同影响因素综合构成的同一类型环境，对具体的公共事业管理主体的影响来说是有差异的。其原因在于，各个地区的自然环境千差万别

9、，各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统也不尽相同，以及国与国之间、民族与民族之间、沿海与内陆地区之间、东部与西部地区之间的政治、经济和文化等都存在着差异，因而决定了由这种或几种因素所组成的环境影响公共事业管理的具体内涵和强度不同。可以说，各种不同的公共事业管理体制、管理模式的形成和发展，正是这种差异性的具体体现。2、公共事业管理环境分类对公共事业管理环境，可以从不同的角度和不同的层次进行不同的分类。一般划分有如下几种：以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。以作用和影响

10、为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。必须指出，分类本身不是目的，而是提供一种认识价值。事实上，各种类别之间也不是截然分开的，而是相互交叉、相互融合的，甚至从不同的划分标准看，同一要素可以做为不同的环境，比如，公共事业管理的公共关系环境划分就是如此。所谓公共事业管理的公共关系环境，是指一个公共组织与社区的公共关系状况、以及同一个公共组织系统中的两个公共组织之间如政府之间、政府与非政府组织之间等的关系。这种公共关系环境如果从整

11、个公共组织体系来看，是内部环境，而如果从单个公共组织及其行为来看，则表现为外部环境。所以，在从外部环境出发来研究公共事业管理环境时，往往也可以从需要出发将公共关系环境视为外部环境，作为研究对象。在对公共事业管理环境的分析中，常用的是以内容为标准划分的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等，以及公共关系环境，而在当代国际交往日益频繁的情况下，也需要对国际环境进行必要的分析。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系，主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式两个方面。1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系任何一个国家

12、或社会的公共事业管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关，而公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统一亲同属上层建筑领域。这样，公共事业管理与公共管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。因此，所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件。一般来说，有什么样的公共事业管理环境，就必须有或必定有什么样的公共事业管理。而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境。这种辩

13、证关系体现在以下几个方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理总体上看，公共事业环境决定、制约公共事业管理，表现为公共事业管理的根本性质、原则和职能内容，实际上是由公共事业管理环境决定的，公共事业管理的体制、方式、决策等等，都要受到公共事业管理环境的制约。在公共事业管理产生和发展过程中，公共事业管理环境决定、制约表现为如下具体要求：（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质，一个国家公共事业管理实际上是适应这一国家在一定历史时期公共事业环境性质的产物。这一适应，最主要的是公共事业管理要适应这一国家的政治和社会制度，建立与之相适应的公共事业管理目标、体制和管理思想。（2）公共事业管理要适

14、应公共事业管理环境的现状并能促其发展。公共事业管理环境在不同的国家和地区是不相同的，不同的环境对公共事业管理提出的要求也是不相同的，而且环境本身也是不断发展变化的。公共事业管理就是对公共事业管理环境现状要求的反映，也是对公共事业管理环境不断变化的认识，因此，公共事业管理本身没有严格的好坏之分，只有适应其现状并能促进社会公共利益发展的才是最理想的。第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造，反映的是公共事业管理对公共事业管理环境的反作用。一般来说，公共事业管理的目标和具体运行方式要同一定的既成环境相适应，公共事业管理人员要通过对既有环境的监测与了解

15、来选择、确定合适的运行目标和管理方法；但另一方面，在公共事业管理过程中必须去创造有利环境来促进公共事业管理目标的实现。在这个意义上，环境又可以是公共事业管理的结果，这就是公共事业管理对公共事业管理环境的反作用。这种反作用可归结为：当公共事业管理沿着公共事业管理环境发展方向发生作用时，对公共事业管理环境特别是政治、经济、文化乃至自然环境的发展起积极的推进作用，反之，则起阻碍作用。就此而言，公共事业管理存在和发展的全部价值，就在于它适应公共事业管理环境的基础上，促进其赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展。从积极的方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对所面临的问题，公共事业

16、管理主体可以在充分考虑公共事业管理环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件的基础上，制定相应的决策和实施方案，利用环境条件并积极创造条件迅速有效实施方案，从而在解决问题的同时也改造了公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过对公共事业管理环境的不断深入的认识和思考，不断主动而自觉地纠正调整自己的管理行为、管理法规和管理方式等，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。2、 公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通

17、过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。这种相互作用存在的必然性在于，公共事业管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共事业管理系统提出不同形式的需要，构成公共事业管理系统的资源、信息输入。公共事业管理系统经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等公共事业管理产品，以满足公共事业管理环境的需要。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。第二节 公共事业管理生态环境和文化环境在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事

18、业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素本身就是公共事业管理的对象，因此，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。相比较而言，自然环境是较稳定的，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质

19、和方向，具有更为实际的意义。这里，主要分析自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素：1、地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。如，一个地区河流众多，就会提出解决过河的问题，无论用何种方式，都需要公共管理机构去建造、协调和管理。再如，一个冬季寒冷夏季炎热的四季分明的地区，必然需要冬季供热、夏季供冷，从而提出建设特殊的服务项目和设施并予以良好的管理，对这一涉及地区公众整体利益的事宜，公共事业管理机构给予足够的关注。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共管理机构作出相应的反应

20、，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。譬如，在沿江沿河地区或河流湖泊众多的地区，为了防止洪水这一自然灾害，就需要公共事业管理机构出面负责整治河道、修建水库和大坝以及其他防洪设施；如果是在地震活动频繁地区，为提高防地震灾害这一自然的能力，通常需要政府制订提出建筑物的抗震措施和技术标准并通过监管予以实施，等等。2、人口在现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。一方面，人是现实生活的主体，人的需求是社会最基本的需求，人口发生变化，社会需求也必然发生变化。因此，不仅现有的人口状况影响和决定着公共事业管理，而

21、且许多新的公共需求的出现、公共问题的产生都与人口的变化和发展密切有关，人口成为影响公共事业管理的一个重要环境因素。另一方面，在当代的许多国家，人口本身即人口数量、质量等，就是公共事业管理的对象。所以，社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。人口数量的变化直接影响着公共事业管理。目前，世界范围内的人口正呈现“爆炸性”的增长趋势，人口数量的对社会的压力日益增大。我国虽然实施计划生育政策，但由于人口层数较大，因而也是一个

22、人口大国，承受着巨大的人口数量的压力。人口的爆炸所产生的人口数量的压力，对整个社会产生着巨大而深刻的影响，形成了许多新的矛盾和问题。这些矛盾和问题主要是：其一，新增人口带来了社会基本生存需求的扩大，以及培养、教育等多方面的需求。由于现有的经济发展速度跟不上人口增长，从而一方面造成贫困人口、失业人口数量增加，成为重大社会问题，公众整体生活水平提高的速度停滞不前，另方面使教育、医疗卫生等行业虽超负额运转，也难以满足需求，从而直接导致了教育和医疗等质量的下降，以及由于不可避免的客观上存在的不平等所引起的公众的不满。其二，人口膨胀导致人类生活环境出现了种种问题，如人均占有资源水平的不断下降，生态环境为

23、断恶化，等等。总之，针对当代人口数量的膨胀，如何控制人口增长（如我国等的计划生育）和解决由于人口膨胀所带来的公众生活质量下降、生态环境恶化等问题，已成为公共事业管理的一个重要课题。（2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。人口分布是在既有的由诸多历史因素长期作用的基础上，又在现实的多种条件下而形成的。现代化是当代世界发展的主流，而城市化就是现代化的一个基本内容和标志。城市化的展开的一个直接结果，就是造成大量的人口迁移和人口流动，通常，这种人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区。这种有特定方向的人口流动必然在短时期内加大流入地的人口数量，给流入地的社会和生活带来新的压力

24、，因而不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。如我国80年代后出现至今仍在继续的“民工潮”就是当代中国人口流动的一个基本趋势，这一趋向给许多城市和地方政府在公共服务、教育、文化等方面带来了新的课题，决定了政府必须制定相应的对策，去管理人口大量流动而产生的一系列问题，从而深刻地影响了公共事业及其管理体制的改革和发展。（3）人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，随着现代科技经济的发展，世界范围内已出现人口平均寿命延长，死亡率下降的发展趋势，从而使得人口年龄结构发生重大变化，有的国家出现了老龄化的趋势，有的国家则已进入

25、老龄化社会。这一人口结构的变化，对社会经济的发展产生了全方位的影响，也深刻地影响着公共事业管理。这种影响是：决定了今后的公共服务和管理的重点将针对儿童、青少年和退休者三个年龄段，同时，要求公共事业管理对以往注意不多的老年社会的服务、教育、文化、卫生、赡养等需求，要进行深入的研究和分析，尽快统筹规划并作出安排。（4）家庭状况。家庭是社会的细胞，一般来说，家庭问题是非公共问题。但是，在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理。如我国根据基本国情执行严格的计划生育

26、政策，这不仅使计划生育本身成为公共事业管理的一个重要内容，而且家庭独生子女的教育问题也不再单纯地是家庭的问题，已经成为社会普遍关心、带有公共性的问题。正因为如此，目前在我国，一方面是独生子女的教育已进入了政府有关部门工作的范畴，另方面则是建立了许多致力于独生子女教育或家庭教育的非政府组织，正积极配合政府有关部门或独立的开展工作。3、 公众日常生活的技术化公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。公众日常生活技术化是与现代科学技术的发展同步发展的一个过程，尤其人类进入21世纪，随着现代科学技术的日新月异的迅猛发展而且是直接针对人们日常生活的技术创新，公众的日常生活走向

27、前所未有的技术化阶段。公众日常生活的这一新的技术化阶段的最大标志，就是从20世纪后半期的类似汽车、电视机、计算机等成为人们日常生活不可缺少的组成部分的阶段，发展到了网络和无线技术开始全面浸透公众生活的时期，如人们形容的“无线装置成为人生的伴侣”、“空中到处都是数据”，等等。应该说，这一公众日常生活技术化的发展给人们带来了前所未有的生活便利和生活乐趣，比如，凭借新的技术手段，人们达到了新的信息资源共享的水平，从而拓展了人们经济和社会活动的范围，提高了经济和社会活动的效率，比如，借用新的技术手段，教育的方式不断更新，且人们已开始逐步从娱乐节目被动的享受者变为创造者。但同样明显的是，随着新技术在公众

28、日常生活中的普及所带来的公众生活方式的变化，新的受到普遍关注的社会问题即公共问题也开始出现，如怎样提高公共信息服务的质量、怎样保证公共信息安全、怎样避免青少年涉足色情网站等等，从而对包括公共事业管理在内的整个公共管理提出了如何管理这些日常技术手段的新要求。目前，这一公众日常生活技术化的新发展之于公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。总体上看，技术渗入日常生活中既有利又有弊，而无论是利是弊都深刻地影响着公共事业管理，即公共事业管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则

29、和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。4、社会发展程度社会发展程度即社会整体协调进步的程度，从公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。公共事业管理的目标是增时社会公共利益，提高人们的生活质量，协调社会整体进步，因此，公共事业管理具体目标的制定既要考虑现实的社会发展水平和未来发展趋势，也必须从社会发展程度的现状考虑采取何种管理方式以及这种方式可能的

30、结果，等等，也就是说，一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。最后要指出，影响公共事业管理的自然环境和文化环境的因素是极为广泛和复杂的，一般很难也不需要将它们逐一列举分析，这就要求公共事业管理机构在对所在地区的生态环境有必须的较全面了解的基础上，形成一个生态环境对公共事业管理的影响和制约的基本认识或总体认识，然后制定出合理的公共事业管理对策实施管理。对于公共事业管理生态环境

31、之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。比如，公共资源的管理是公共事业管理的一个基本内容，在实施这一管理时，如果只考虑一个地区资源的丰富，而不考虑它的消耗及资源的再生速度等，不注意制定出合理的开发政策，就可能造成对资源的滥用并最终导致该地区资源的枯绝。第二，生态环境对不同层次的公共事业管理机构的影响是不同的，甚至同一个生态环境因素对这一个公共事业管理机构有影响而对另一个则无影响。因为，生态环境所提出的公共问题往往是比较广泛的社会问题，它可能是一个较高层次的公共管理机构和人员的

32、关注要点，却不一定是中低层机构和人员所注意，当然，一旦针对公共问题形成公共决策后，中低层管理机构要执行相应的管理，但并不是所有的中低层管理机构都必须介入，如一个地区的市政建筑公司不一定要关心该地区的人口流动情况，但它可能要完成由于人口流动所带来的交通问题所需完成的具体的交通改造项目，而该地区的具体的公共教育机构可能被要求解决由于人口流动所带来的公共教育问题，但却不是交通问题，等等。总之，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。相对而言，自然方面的生态环境难于甚至不可能改变，公共事业管理主要是应付性的管理。而人为方面的生态环境一般是可能通过努力加以改变的，一定程度上是创造性管理。这样，公共事业管理机构对生态环境中对象的管理，也就既有应付性管理，又有创造性管理。二、公共事业管理的文化环境文化是“自然地”、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态，它对置身于其中的人们来说是一个环境，影响和制约其中的人们的活动。公共事业管理机构和管理者是处于一定文化环境之中的，文化环境是公共事业管理的重要环境因素。（一）公共事业管理文化环境的概