产业引导基金.docx

1、产业引导基金产业引导基金产业引导基金一、 法律法规（一）历史相关法规列表法律与法规颁布时间主要内容创业投资企业管理暂行办法2005年国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）2006年故里有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会小资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法2007/7/6利用阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等方式，支持科技型中小企业自主创新关于创业投资引导基金规范设立与运作

2、的指导意见2008/10/18促进创业投资引导基金的规范设立与运作，扶持创业投资企业发展境内证券市场转持部分国有股充实社会保障基金实施办法2009/6/19首次公开上市的含国有股份的股份有限公司，按公开发展总股份的10%（但不高于国有股东实际持股数量）由全国社会保障基金理事会转持科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法2010/12/9收入收缴办法：收入上缴中央国库，纳入中央一般预算管理关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知2010/10/13对于符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金，投资于未上市中小企业形成的国有股，可申请豁免国有股转持义

3、务新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法2011/8/17明确提出中央财政参股基金集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、现金装备制造、新能源汽车、高技术服务业战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域关于促进股权投资企业规范发展的通知2011/11/23投资者为集合资金信托、合伙企业等非法人机构的，应打通核查最终的自然人和法人机构是否为合格投资者，并打通计算投资者总素，但投资者为股权投资母基金的除外（二）最新出台的法规2015年12月9日，财政部官网公布政府投资基金暂行管理办法，该办法回应了政府引导基金实践中的众多重大问题。1、政府投资基金（引导基金）

4、的界定政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。2、政府出资的资金安排财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排资金。3、政府投资基金设立的批准政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。4、不得在同一行业或领域重复设立基金各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。5、支持设立引导基金的领域各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：（一）支持创新创业。（二

5、）支持中小企业发展。（三）支持产业转型升级和发展。（四）支持基础设施和公共服务领域。6、基金文件中必须明确的内容政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。7、政府引导基金一般应市场化运作、政府不参与日常管理政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。8、政府引导基金禁止从

6、事7类业务政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：1）从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2）投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5）进行承担无限连带责任的对外投资；6）发行信托或集合理财产品募集资金；7）其他国家法律法规禁止从事的业务。9、政府资金可以适当让利，但不得向其他出资人承诺保底保收益为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得

7、承诺最低收益。国务院另有规定的除外。10、政府引导基金必须进行银行托管政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。11、明确政府资金的退出方式，不要求必须进场交易 办法明确规定：1）政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。2）政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。也就是说，章程等文件约定清楚的，可直接按约定条件退

8、出，不强制要求进场交易。关于印发政府投资基金暂行管理办法的通知财预2015210号党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政厅（局、委）：为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作，促进政府投资基金持续健康运行，根据预算法、合同法、公司法、合伙企业法等相关法律法规，我们制定了政府投资基金暂行管理办法，现印发给你们，请遵照执行。 财政部2015年11月12日政府投资基金暂行管理办法第一章总则第一条为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金管理，促进政府投资基

9、金持续健康运行，根据预算法、合同法、公司法、合伙企业法等相关法律法规，制定本办法。第二条本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。第三条本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。第四条财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。第二章政府投资基金的设立第五条政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。第六条各级财政部门应当控制政府投资基

10、金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。第七条各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：（一）支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。（二）支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。（三）支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源

11、优化配置。（四）支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。第八条设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。第九条政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。第三章政府投资基金的运作和风险控制第十条政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，

12、科学决策、防范风险”的原则进行运作。第十一条政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。第十二条政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5.进行承担无限连带责任的对外投资；6.发行信托或集合理

13、财产品募集资金；7.其他国家法律法规禁止从事的业务。第十三条投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。第十四条政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作

14、过程中可能出现的风险。第十五条政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。第十六条加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。第四章政府投资基金的终止和退出第十七条政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。第十八条政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。第十九条政府投资基金中

15、的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。第二十条财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；（四）基金未按章程约定投资的；（五）其他不符合章程约定情形的。第二十一条政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资

16、基金退出价格的依据。第五章政府投资基金的预算管理第二十二条各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。第二十三条上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基金。第二十四条各级政府单独出资设立的投资基金，由财政部门根据年度预算、项目投资进度或实际用款需要将资金拨付到投资基金。政府部门与社会资本共同出资设立的投资基金，由财政部门根据投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求以及年度预算安排情况，将资金拨付到投资基金。第二十五条各级财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过

17、相应的支出分类科目反映；收到投资收益时，作增加当期预算收入处理，通过相关预算收入科目反映；基金清算或退出收回投资时，作冲减当期财政支出处理。第六章政府投资基金的资产管理第二十六条各级财政部门应按照财政总预算会计制度规定，完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。各级财政部门向投资基金拨付资金，在增列财政支出的同时，要相应增加政府资产“股权投资”和净资产“资产基金”，并要根据本级政府投资基金的种类进行明细核算。基金清算或退出收回投资本金时，应按照政府累计出资额相应冲减政府资产“股权投资”和净资产“资产基金”。第二十七条政府应分享的投资损益按权

18、益法进行核算。政府投资基金应当在年度终了后及时将全年投资收益或亏损情况向本级财政部门报告。财政部门按当期损益情况作增加或减少政府资产“股权投资”和净资产“资产基金”处理；财政部门收取政府投资基金上缴投资收益时，相应增加财政收入。第二十八条政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向财政部门报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表。第二十九条本办法实施前已经设立的政府投资基金，要按本办法规定将政府累计投资形成的资产、权益和应分享的投资收益及时向财政部门报告。财政部门要按照本办法和财政总预算会计制度要求，相应增加政府

19、资产和权益。第七章监督管理第三十条各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。第三十一条政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。第三十二条各级财政部门应会同有关部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。对于检查中发现的问题按照预算法和财政违法行为处罚处分条例等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。第八章附则第三十三条本办法由国务院财政部门负责解释。第三十四条省级财政部门可结合本办法及实际情况，制定本地区实施细则。第三十五条本办法自印发之日起实施。二、 主要模式 产业引导基金在我国的

20、出现，基于借鉴国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验，作为政府参与创业风险投资的重要手段，产业引导基金以“母基金”的方式运作（FOFs)。我国产业引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式，具体模式包括：（一）产业引导资金的来源模式。引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收入；企业或社会的资金等。目前，我国的政府产业引导基金资金来源主要有两种：地方政府通过财政出资独立完成和政府与社会联合出资设立。绝大多数已经设立的产业引导基金资金均来源于政府出资。（二）产业引导基金的管理模式。对于产业引导基金

21、的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会作为基金的最高投资决策机构，行使产业引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作，其主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成；各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，其权利重心也不尽相同，发改、经信、科技、财政等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。总体来看，引导基金的管理主要归口发改和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式也有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，

22、或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。（三）产业引导基金的投资方式。产业引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照创业投资企业管理暂行办法规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业，引导基金本身不直接从事创业投资业务。目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。三、 案例（一）湖北省长江经济带产业基金，400亿财政资金预带动万亿元投资2015年10月，为抢抓“一带一路”、长江经济带开发开放和长江中游城市群建设等国家重大战略机遇，推进湖北省战略性新兴产业发展、传统产业

23、转型升级，引导和推动“大众创业、万众创新”，湖北省委、省政府公布设立“湖北省长江经济带产业基金”的方案。通过采取基金管理等市场化运作模式，盘活财政存量资金，与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用，引导社会资本投向实体经济，推动湖北省科学发展、转型发展、跨越式发展。基金通过结构化设计，以400亿的政府出资和部分其他风险偏好较高的LP出资作为劣后投资，撬动银行资金或险资作为优先资金进入基金，最终募集规模约为2000亿的母基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资，力争放大到4000亿元，最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。清科集团联合海尔集团在湖北落地了武汉清海共赢

24、投资管理有限责任公司作为管理公司联合发起人及共同管理人，将全面参与管理湖北省长江经济带产业引导基金。产业基金采取有限合伙制，设立湖北省长江经济带产业引导基金合伙企业（有限合伙）作为产业基金的基金实体。其执行事务合伙人为湖北省长江经济带产业基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通过非公开方式募集，分若干期设立，每期根据不同投资人的特点，对存续期、结构化、决策机制等进行差异化安排。（二）重庆市地产双桥城市发展基金1、基金类型：有限合伙2、基金规模：20亿元3、基金存续期限：3年4、基金投资人：招商银行认购优先级LP份额14亿，双桥开投，双发基金认购劣后级份额6亿，7:3。5、基金

25、管理人（GP）：基金采用双GP模式管理运作，GP分别为重庆市地产股权投资基金管理有限公司、上海市招银股权投资基金管理公司。6、基金费用：1.资管计划管理费：0.05%/年（暂定），招商财富收取；2.基金管理费：0.02%/年（暂定），GP收取；3.托管费0.02%/年，招行收取7、基金收益分配方式招行投资净收益：不低于7.91%/年基金存续期内，按季以股息或利息方式，向优先级投资人分配收益。8、基金退出方式：（1）.基金到期，若投资收益未能实现招行收益及本金退出，由双桥开投回购招行持有的优先级LP份额。（2）.如双桥开投未能及时足额回购，有重庆市地产集团按照远期购买协议，通过购买项目公司土地的

26、方式，支付对价覆盖招行尚未被回购的优先级LP份额。9、基金主要投向：基金以股权加债券方式投向项目公司，由项目公司对双桥开发区的相关土地一级整治开发。土地预计可让净地面积约为400亩，规划用途为综合用地，商住比3:7，容积率为2.0。四、 面临的问题（一）引导基金结存现象严重根据国家审计署于2015年6月28日发布的国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中显示，截止2014年底，政府性基金预算收入总量5039.59亿元、当年支出4319.49亿元，结转下年720.1亿元；另外，14个省2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元（占84%）结存未用，其中4个省从未

27、支用。虽然财务部按国务院要求，先后印发关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知（财预201515号）、关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知（财预201581号）等多份文件，但2015年资金盘活力度不大，效果甚微。造成引导基金大量结存有两方面原因：一方面是，在政策红利的驱动下，各地区纷纷跟风设立引导基金，但部分政府引导基金还未想好如何利用引导基金来发挥其引导作用；另一方面，政府引导基金虽然不追逐利益最大化，但是政府极为重视投资资金的安全性，所以部分引导基金还未有足够的专业能力可以把钱投出去。（二）政策性与市场化不协调政府投资基金暂行管理办法强调政府投资基金应按照“政府引导、市场运作、

28、科学决策、防范风险”的原则进行运作，其中政策性与市场化二者之间的平衡关系成为现阶段政府引导基金面临的一大问题。如何平衡好政府引导基金的政策性与市场化之间的关系，是保证其健康运行的关键。从管理模式上看，我国政府引导基金既有新设引导基金管理机构或以公司制设立对其进行自行管理的，也有委托外部机构管理的。自行管理模式有利于保证政府引导基金的政策性，可以有效地保证引导基金的非营利性，但这种模式下引导基金管理机构的专业性不足，不利于引导基金市场化运作；而委托管理模式能充分发挥管理机构的专业优势，符合市场化规律，但这种模式下管理机构很难准确把握政府的政策动向，难以保证引导基金对于地方经济或是产业的引导性。从利益诉求上看，政府引导基金参股设立基金追求的是非营利性，但其注重资金的安全性，而对于基金的其他市场出资人而言，追求利益最大化才是他们的目的所在，二者在参股设立基金的利益诉求、收益导向上存在矛盾。（三）管理机构专业人才不足基金的管理机构是基金的核心和灵魂，一支基金的运作情况与基金管理机构的素质密不可分。政府引导基金相比于一般基金而言，在政策导向上有一定要求，同时更注重资金的安全性，所以对于管理机构的人才的管理能力和专业性要求较高。而现阶段，政府引导基金的管理机构专业人才不足问题制约着政府引导基金的发展，同时增加政府引导基金的运作风险。