日本集体自卫权问题的演变和影响.docx

1、日本集体自卫权问题的演变和影响日本“集体自卫权”问题的演变和影响吴怀中2013-1-29 16:31:10来源：日本学刊(京)2007年5期作者简介：吴怀中，中国社会科学院日本研究所助理研究员。内容提要：日本政府迄今曾多次对宪法第九条作出了禁止行使集体自卫权的解释。作出这一解释的历史过程，反映着战后各时期日本的内政与外交局势。近年来，日本执政势力大大加速了要求行使“集体自卫权”和发挥对外军事作用的步伐，从而引发了所谓的“集体自卫权问题”。这种动向，反映出日本安全战略正经历着重大变动，也给东亚格局的稳定带来了深刻影响，引起了周边各国的高度关注。关 键 词：集体自卫权 安全保障 修改宪法 突破禁区

2、禁止行使“集体自卫权”，是战后日本囿于“和平宪法”原则、根据国内外形势做出的重大政策选择，也是迄今半个多世纪里构成其“专守防卫”基本国策的一个具体要素。然而，冷战结束尤其是进入21世纪以来，随着“普通国家化”路线的加速推进，日本决策层急切推动着安全防卫领域的调整和变革，开始了大力探索行使“集体自卫权”有效途径的政治行动。“行使集体自卫权”问题，既是日本的内政问题，也是引起国际社会高度关注的外交问题。本文首先从国际和日本国内的角度对这一问题的历史来由进行整理，然后纵论日本执政势力尤其安倍政权试图突破“行使禁区”的努力过程，最后对“行使问题”的内外影响特别是对中国安全的负面作用试作展望和分析。一

3、“集体自卫权”问题的由来与演变（一）国际关系中的“集体自卫权”在联合国宪章问世以前，国际法上并没有关于“自卫权”的具体规定。该宪章的第二条第四款首次明文禁止联合国成员国在国际关系中使用武力，其他条款为其成员构建了集体安全体制，同时又以“自卫权”作为其安全手段的补充。自卫权成为联合国成员国的固有权利，即在遭受外国武力攻击时，可以采取相应措施进行单独或集体的自卫。联合国宪章第51条规定：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安理会采取必要办法以维持国际和平与安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利（right of individual or collective self-defen

4、se）”，其中对集体自卫权的规定为：“即与本国关系密切的国家遭受其他国家武力攻击时，无论自身是否受到攻击，都有使用武力进行干预和阻止的权利”。 联合国宪章是在同盟国的对日战争犹在进行但已胜利在望的1945年6月签署的。防止法西斯势力东山再起，是同盟国创建联合国的主要动因之一，其宪章中规定“集体自卫权”的本来目的就是防范包括日本在内的二战“敌国”复起。所以，“集体自卫权”这一概念应该说源自于世界大战的惨剧及其所催生的集体安全理念与实践。二战后，这一条款成为美国和苏联分别组建北约和华约两大组织的法律基础。而集体对外干预在一定程度上被视为合法。例如，1990年伊拉克侵占科威特，联合国授权以美国为首的

5、多国部队采取军事行动，从而使包括科威特在内的集体自卫权的行使合法化。2001年，在美国“九一一”事件发生后，北约迅速发动了讨伐塔利班的阿富汗战争。这是北约自1949年成立以来首次使用集体自卫权。但是，在国际法学界，许多人认为集体自卫权无法适用于1999年北约在“科索沃问题”中对南联盟采取的新干涉主义军事行动，而对借口打击恐怖势力的阿富汗战争是否属于集体自卫权的发动也存在着较大的争议。正因为集体自卫权有被利用于将对外战争正当化之嫌，国际社会对其持有正反两面的评价。（二）日本的“集体自卫权”问题如上所述，联合国宪章第51条承认其会员国（日本于1956年加入联合国）拥有集体自卫权。除此之外，旧金山和

6、约第五条C款和日美安全条约都确认了日本在国际法上保有此权。可见，日本“集体自卫权”问题的焦点并不在于国际法，而在于其国内法和国内政治。日本一些学者称：宪法并没有明文禁止日本拥有或行使集体自卫权。是否如此，则正是这一问题的焦点所在。日本在二战中战败后，在美军占领当局主导下于1946年制定了后来被称为“和平宪法”的日本国宪法。这部宪法的最大特色，就在于其第九条规定日本“放弃使用武力解决国际争端”和“不保持战争力量、不承认国家的交战权”。宪法第九条的逻辑结论是：不得超出本国自卫的范围去行使武力。宪法对内具有优于国际法的地位，日本政府对上述逻辑进行解释的结果就是本国不能行使集体自卫权。这种“政府解释”

7、，在规范战后日本安全战略的诸因素中占有核心地位。上述“政府解释”不是一朝一夕形成的，而是经历了一个在论争中清晰化的过程。二战后，日本国内厌军反战的和平主义思潮高涨起来，国际社会也十分关注日本军国主义是否复活的问题。在这一时代氛围下，在“和平宪法”制定前后的1946年，时任首相的吉田茂起初把宪法第九条解释为日本连“自卫权”也已放弃。他指出，当年的军事扩张正是在“自卫权”的名目下进行的。随着冷战开始以及美国对日政策由惩处转向扶植，吉田改口为宪法只放弃了对外战争，而没有否认“自卫权”本身。 然而，在此阶段，吉田主要把依靠美军保护解释为“自卫权”，依然反对重整军备。朝鲜战争后，日本在美国要求下走上了重

8、新武装的道路。1954年56月间防卫厅设置法和自卫队法（通称“防卫二法”）在国会通过，“自卫队”于当年7月正式成立。这样，自卫队行使武力的范围和程度问题，即“自卫权”和“集体自卫权”问题也随之渐现于国内政治的议事日程中。1954年4月，在审议“防卫二法”的国会上，法制局长官佐藤达夫就“行使自卫权的三项条件”作了定义：（1）存在现实侵害；（2）没有其他排除手段；（3）为了实行最低必要限度的防御而采取必要措施。 同时，还通过了由鹤见佑辅提议的“关于自卫队不向海外出动的决议”。 从50年代到60年代，协助美军行使“集体自卫权”的核心内涵通常会被认为等于“向海外派兵”，反对派兵在很大程度上等于反对行使

9、集体自卫权。1954年6月，外务省条约局局长下田武三在国会就“集体自卫权的定义和自卫权行使界限”进行答辩时，以上述“三项条件”为依据表明“宪法不允许行使集体自卫权”，这被认为是日本政府在议会答辩中首次直接言及宪法禁行集体自卫权问题。 1954年12月，法制局长官林修三和防卫厅长官大村清一代表鸠山内阁对宪法与自卫队、自卫权的关系提出了宪法并未否定自卫权以及自卫队并不违宪的新解释。 至此，以承认拥有“个别自卫权”但否定除此以外的“交战权”为基本理念的日本安全战略初步成型。集体自卫权首次“政治问题化”，是在1960年日美安全条约修订之际。这主要与其中的“远东条款”有关，即“美军为维护远东和平和安全而

10、使用日本基地、自卫队阻止对驻日美军基地的攻击”是否行使集体自卫权、会否卷入美方战争的“卷入论”问题。岸信介内阁最终将此统一解释为是行使个别自卫权，其理由是：攻击驻日美军基地必定要侵犯日本的领海领空，可以用发动个别自卫权的形式加以阻止。 日本关于行使集体自卫权违背宪法的“政府解释”，于1964年佐藤荣作内阁成立后进一步明确，1972年田中角荣内阁成立后完全形成。 同年10月，日本政府在众议院对“集体自卫权”做了如下统一解释：“主权国家都拥有国际法规定的集体自卫权，日本当然也不例外。政府的立场是日本虽拥有集体自卫权但其行使超出自卫的界限，因而不能被允许。” 这是日本政府就集体自卫权问题第一次提出的

11、统一见解。在这个时期，“行使武力”与“行使武力一体化”取代此前的“向海外派兵”，被作为行使集体自卫权的主要象征。在美苏“新冷战”时期（19791989年），日本决策层对于行使集体自卫权的解释有所松动，如中曾根首相提出“不沉航母”和“命运共同体”论，铃木首相提出“千里海防”论。然而，1981年5月，针对众议员稻叶诚一就铃木谈话提出的质疑，日本政府在“1972年解释”的基础上进一步指出：“我国既然是主权国家，在国际法上当然拥有集体自卫权。但对宪法第九条所容许的自卫权的行使，则解释为应仅限于守卫我国所需的最低限度范围之内。而行使集体自卫权是超出这一范围的，因此政府认为宪法是不容许的。” 这一解释成为

12、日本内阁迄今为止对集体自卫权问题的“政府解释”，也成为至今影响日本安保政策走向的约束性口径。例如，桥本首相1996年明确表示，不需要改变对宪法关于“集体自卫权”的解释。（11） 小渊首相1999年在国会宣称：“（对美军的）后方地区支援并不算是行使武力，也没有设想会产生与美军行使武力一体化的问题，与行使集体自卫权并不关联现政府将行使宪法所允许的自卫权，无意改变对宪法的解释来行使宪法所不允许的集体自卫权。”（12） 二战后，日本以提供基地、资金援助等有条件支援来换得美国的安全保护。从其国内情况来说，战后日本选择了和平主义道路，基于和平宪法精神形成了“专守防卫”基本方针。日本以宪法第九条、经济优先路

13、线、内外舆论监督等作为维持“专守防卫”方针的依据，把对美支援限于提供军事基地和经费，避免直接卷入美军的战争行动，从而在事实上成功地避开了集体自卫权行使问题。日本的集体自卫权问题在国际上受人关注有两个关节点：一是90年代初的海湾战争，二是美国发生的“九一一”事件。在其政治大国化路线和国际形势变化的推动下，日本执政势力试图突破“集体自卫权”禁区的动向日益明显。二 试图突破“集体自卫权”禁区的努力（一）日本执政势力的以往努力长期以来，日本执政势力一直寻求突破“专守防卫”界限，试图突破“集体自卫权”行使的禁区。其努力形式主要有以下三种。第一，通过正式修改宪法，改变第九条关于交战权和保持战力的规定，使日

14、本在军事安全领域实现“普通国家化”，名正言顺地行使集体自卫权。长期以来，日本政界虽然总有股势力意欲摆脱宪法第九条的束缚，获得行使“集体自卫权”的合法权利，但在和平主义势力与思潮以及修宪门槛面前始终步履不前。近年来，随着日本内外环境发生很大变化，日本执政势力的修宪动作明显加快。2000年，小渊首相的咨询机构提出21世纪日本的构想，建议日本政府就“包括宪法和集体自卫权在内的安全问题开展国民议论”（13）。同年，在自民党推动下，参众两院均设立“宪法调查会”，“讨论修宪”提上日程。在自民党同年4月提出的修宪草案中，删除了第九条不允许拥有军事力量和交战权的内容，明文规定日本拥有陆、海、空军及其他组织，允

15、许行使“集体自卫权”。小泉在上台后不久的2001年即提出重新审视集体自卫权问题，在其执政后期则直接着手推动修宪。（14） 2005年，日本众参两院宪法调查会公布了修宪最终报告书，结束了“论宪”阶段。该报告书在对第九条的修改上有了重大突破，尽管在坚持其第一款“放弃战争”上达成共识，但多数意见赞成修改其第二款，使其允许日本在海外行使武力和集体自卫权。2005年11月，自民党在纪念成立50周年时正式提出“新宪法草案”，其中维持现行宪法第九条第一款的内容暂时不变，而将第二款内容删改为：保持以内阁总理大臣为最高指挥官的自卫军；自卫军可以从事“国际活动”、在海外行使武力并“拥有集体自卫权”。2006年9月

16、安倍晋三出任首相后宣布：“我将考虑在任内完成修改宪法”，“修宪是本届内阁的目标”。（15） 为给走向修宪铺路，安倍内阁在2007年5月推动制定了关于修宪的国民投票法。这意味着安倍如果取得连任，将会力争在其最长六年的任期内完成修宪。第二，绕过费时费力的修宪程序，以改变“政府宪法解释”方式来允许行使部分集体自卫权，同时视可能另行制定或修订明文法律加以确定。从上世纪50年代后期的岸信介到80年代的中曾根，日本执政势力在这方面采取的手法是：或用扩大个别自卫权适用范围的方式来事实上行使集体自卫权，或将集体自卫权的意义限定于行使武力，而将不伴随武力行使的行为从集体自卫权的范畴去除。1983年2月，内阁法制

17、局长官角田礼次郎在国会表示：如果想行使集体自卫权，只能修改宪法；而权宜之计是先修改此前的宪法解释，以后再谋求修改宪法。（16） 冷战结束后，自卫队开始在联合国维和行动的旗帜下跨出国门，有关议论也随之增多。海湾战争时期，自民党干事长小泽一郎竭力主张修改对宪法的解释，声言根据联合国决议协助并参加多国部队并不涉及行使集体自卫权。1999年，小泽率自由党与自民党组建联合政权后，又开始主张日本即使不修宪也拥有“集体自卫权”。（17） 小泉2001年上台后不久即提出要考虑将来改变迄今为止的“宪法解释”。2003年9月，外相川口顺子的顾问委员会在一份报告中呼吁对和平宪法进行重新解释，允许日本拥有集体自卫权。

18、（18） 第三，推动实质性的突破，用既成事实否定“集体自卫权”禁区。即在“另行立法”或扩大解释现有法律的过程中制造政策实践先例，同时以“没有行使武力一体化”、“属于防卫日本的个别自卫权”等“政府解释”来说明这种突破并不违反禁止行使集体自卫权的规定。1992年6月，日本国会通过了联合国维和行动法，从法律上为自卫队首次走出国门扫清了障碍。日本政府在国会审议过程中，以“参加、使用武器”而不是“合作、行使武力”等文字游戏进行了解释，以竭力避免自卫队参加维和行动有行使集体自卫权之嫌。20世纪90年代中期的日美同盟“再定义”进程，使同盟形态向由美国保卫日本、日本借基地给美国的“单向”体制向美日“双向”乃至

19、全方位的军事合作体制转变，为日本行使集体自卫权创造了总体前提条件。在此基础上，双方于1997年制定了新日美防卫合作指针，日本国会于1999年制定了周边事态法等国内相关法。“新指针”将日本发生“周边事态”的相互军事合作作为核心问题进行了处理，规定了日本在亚太地区对美军行动的“后方地区支援”。此期日本政府的做法是，模糊或扩大对周边事态的“事态”的解释，将“个别自卫权”与“集体自卫权”之间的“灰色地带”作为个别自卫权范畴加以充分运用。但众所周知，现代战争中的后方与前方已经仅仅成为一种理论上的可能性，日本所谓的“后方支援”无疑会被卷进交战态势。由此可见，自卫队在本土未受到武力攻击情况下的“周边地区”与

20、美军共同作战、参与地区冲突，突破了日本政府有关不得行使“集体自卫权”的原则。日本宪法所禁止行使的“集体自卫权”已开始变得有名无实。进入21世纪后，小泉政权以“九一一”事件、阿富汗战争、伊拉克战争的爆发和支援美军行动为契机，相继推动国会通过了反恐特别措施法（2001年10月）、“有事相关三法案”（2003年5月）、“紧急事态七法案”（2004年6月）、支援伊拉克重建特别措施法（2003年7月）等一系列重要的“有事法案”，确立了一个完整的战争应急法制体系，为日本变相行使“集体自卫权”、向海外派兵提供了新的国内法依据。据此，2001年日本海上自卫队最先进的“宙斯盾”驱逐舰在印度洋协助美军反恐作战，突

21、破了以往限制自卫队与美军“行使武力一体化”的政府规定；2003年12月日本向仍然处于战争状态的伊拉克派遣了自卫队，以争做“国际贡献”为名实现了向全球派兵和行使“集体自卫权”的实质性突破。与此动向相呼应，日本2004年版防卫计划大纲提出了新的安全战略方针，首次把“改善国际安全环境”与“保卫本土安全”并列为安全战略的两大目标，并将自卫队的“维持国际和平活动”由“附属任务”上升为“本来任务”。该方针的提出表明，日本将更多地谋求与美军行使集体自卫权，以主动、“先制”地防止和排除它自己认为需要应对的“威胁事态”，确保所谓的“国际安全环境”。进入21世纪后，日美同盟“全球化”的调整取向更使得日本行使集体自

22、卫权成为一种趋势。2003年，两国首脑就确认并加强“世界中的日美同盟”达成一致后，在2006年5月签署了名为驻日美军整编路线图的协定，并在随后的日美首脑会谈上以世界中的日美同盟联合宣言的形式加以确认。这一动向，意味着日美军事同盟正式踏上“全球化”路线，其适用范围从此前的远东、亚太扩张到了全世界。日美将联手干预国际军事安全事务，日本则盘算借此行使集体自卫权，以发挥更大的国际安全作用。（二）安倍内阁的最新尝试由上可见，冷战结束后特别是进入21世纪后，日本实际上已变相地行使了部分集体自卫权。但即便如此，由于内外约束机制的作用，日本执政势力每次搞“越轨小动作”时都要强调自己的做法不违反禁止行使集体自卫

23、权的宪法规定。然而，这种情况在2006年安倍上台后为之一变。安倍构想了行使“集体自卫权”的两步走战略：在任期内推动完成修宪，修改有关日本交战权和保持战力的规定，以“摆脱战后”方式从根本上解决问题；同时，在修宪之前，以反响较小的部分修正而不是根本改变“政府宪法解释”的方式，来先期满足日本行使目前“迫切需要”的几种集体自卫权。安倍在上台前与冈崎久彦的对谈集保卫这个国家的决心（2004年）以及自著致美丽的国家（2006年）中，都毫不掩饰地主张：为了使担保日本安全与繁荣的日美同盟体制更具有可持续发展的“双向和互信”性质，日本必须恢复行使集体自卫权。（19） 2006年8月，时任官房长官的安倍强调要将修

24、宪提上政治日程，并透露出改变政府对集体自卫权的解释以行使集体自卫权的意向。（20） 安倍上台后，日本修宪步伐开始提速，其核心之一是重新界定行使武力的范围。2007年1月，安倍首相在施政演说中指出：“有必要重新构筑与时代吻合的安保法律基础。应依据个别具体的事例加强研究，整理集体自卫权等问题与宪法之间的关系。”（21） 在3月的记者招待会上又表示“有关行使集体自卫权的个别事例研究事关国民的生命财产，不应花费太长的时间”（22）。2007年4月，安倍内阁设立了由13名专家组成的“重新构筑安全保障法制基础的恳谈会”（简称“专家会议”），议长为前日本驻美大使柳井俊二。柳井在1991年担任外务省条约局长时

25、，就积极主张日本行使集体自卫权。其他成员如冈崎久彦、北冈伸一、田中明彦、坂元一哉、佐濑昌盛、葛西敬之等也都不同程度地“赞同行使”。自民党政调会长中川昭一在党本部设置了“集体自卫权特命委员会”并自任委员长，代理委员长为石破茂，顾问及副委员长主要由“国防族”议员组成，如中山太郎、山崎拓、町村信孝、爱知和男、中谷元、舛添要一等，委员构成则规定为自民党全体国会议员。安倍要求“恳谈会”论证如下四种情况下日本行使集体自卫权的可能性：（1）使用日本的导弹防御系统拦截射向以美国为目标的弹道导弹；（2）当美国舰船在公海受到攻击时，同行的海上自卫队舰船可以进行反击；（3）在海外与日本共同执行任务的别国部队遭到攻击

26、时，自卫队展开反击；（4）在参加联合国维和行动时，为排除执行任务的障碍而使用武力。而在2007年6月和7月举行的两次会议上，绝大多数成员都赞同前两种情况是行使集体自卫权并且可以行使。该恳谈会在参议院选举后将继续举行会议，以论证后两种情形下的“行使问题”。安倍列出以上四种情况，所举理由是为了对付朝鲜导弹和核威胁、维护日美同盟的有效性和保卫日本的安全。通过这一番设计，行使集体自卫权问题的焦点，从修宪与护宪的原则之争一举被转化为日本政府应积极加以处理的、事关国家安全的具体紧迫课题。2006年9月以后，日本以应对朝核危机为由，加紧研制和部署导弹防御系统。特别是2007年3月着手部署导弹防御系统后，包括

27、与美军进行情报共享在内的联合运用已是情势所然。但正如一些日本学者所证实：击落飞往美国的导弹确属“行使集体自卫权”，但现实中根本没有这种可能性。仅就技术因素看，朝鲜攻击美国的最短弹道是经由北极、加拿大路线，而不用经过日本上空。（23） 人们不得不认为，日本政府的意图在于以虚假情况为借口，扫清行使集体自卫权道路上的障碍。另外，第二和第三种情况可以被认为相当程度上针对的是台海地区和朝鲜半岛。而第三及第四种情况的背景则是：防卫厅升“省”后，自卫队法等相关法律随之得到修订，自卫队在海外的“国际活动”得以定位，包括基于周边事态法实施的美军后方支援等由原先的“附加任务”被正式提升为自卫队的一项“基本任务”。

28、这就意味着今后自卫队的海外行动将大幅增加，从而促使安倍内阁加快突破“行使集体自卫权”禁区的步伐。三 “集体自卫权”问题的内外影响（一）与相关内政日程的关联迄今为止，安倍采取的“改变解释”手法在国内没有遇到很大阻力。这与该手法不属国会立法事项有关，也与当前日本的政治气候、被刻意渲染的“朝核威胁”以及来自美国的鼓动等内外局势密切相关。在日本政界“总体保守化”的形势下，现在牵制行使集体自卫权的“集团势力”，不是在野党而是自民党的执政盟友公明党。公明党对安倍“发起讨论”一事本身持容忍态度，但对行使集体自卫权持否定态度。公明党党首太田昭宏2007年3月就修宪问题接受采访时表示，自民党修宪草案的背后是认可

29、行使集体自卫权，但公明党不认可集体自卫权。（24） 该党干事长北侧一雄在6月会见记者时表示，公明党不承认集体自卫权的立场没有改变。（25） 由于在选举对策乃至政权运营方面自民党对公明党依仗甚多，所以公明党的政策倾向对自民党有一定牵制作用。至于执政党自民党内部，除传统稳健派如河野洋平、野中广务等少部分人士持慎重态度外，主张行使集体自卫权者已成为主流势力。在以上四种情况下的“修改解释”完成后，日本政府将会推动修改或制定一些相关的国内立法来为行使集体自卫权提供法律依据，比如周边事态法、自卫队海外派遣法甚至安全防卫基本法等。安倍在5月的参议院宪法调查特别委员会上表示：“自卫队根据新解释行动时，当然有必

30、要整修法律来为行动提供根据”。（26） 同时，日本也将力图修改日美双边政策性文件和法律条约。如要修改日美防卫合作指针，因为1978年和1997年制定的“指针”都没有解决“行使难题”。还要修改日美安全条约，因该条约已规定日本拥有集体自卫权，主要增加一些更具有对等性和双向性的内容即可。这些从技术上讲并不复杂，但因涉及双方战略意图的协调，需要花费一定时间进行协商。安倍的以上“修改解释”做法只是一种过渡性的权宜措施，但如果这一新的“解释”版本真的取代原有的日本政府见解，那么日本就将可以全方位地配合美军的作战行动，修宪派的主要目标就将在不修宪的情况下得到实现。当然，按他的说法，“靠解释来应付我国的安全保

31、障和宪法之间的背离，这种做法已经到了极限”（27）。其终极目标，仍是通过彻底修宪使日本在法理上可以拥有行使集体自卫权的完全权利，从而达到尽速摆脱“战后体制”、成为政治军事大国的目的。反言之，如何对待行使集体自卫权问题，将成为安倍推动修宪时的重点议题。（二）主要对外影响日本是否行使“集体自卫权”的问题，正如其是否修改宪法第九条一样，在法理上是日本内政问题，但从政治影响看从来就不是单纯的日本国内问题。首先，日本是在其执政势力内部否认二战侵略历史的呼声日益高涨的情况下推动修宪和向海外派兵的，这一动向不能不引起曾受日本侵略的周边各国的担忧。其次，日本是在帮助美军作战的理由下推动这一进程的。从2000年10月发表的“阿米蒂奇报告”到2007年4月日美“2+2”会议上美国国防部长盖茨提出的要求，都在促使日本政府为了“巩固日美同盟”而允许行使目前宪法解释上禁止的集体自卫权。美国的要求是引发日本鹰派势力要求行使集体自卫权、实现军事大国化的外在助力，其主要目的是为了全球战略调整的需要，意图把日本变为支持美军在全球展开军事行动、干预国际事务的可靠帮手。很明显，这将使日本被绑上胁从美国单边主义的军事战车。这一动向不能不使东亚邻国为其地区危害性感到担忧。再次，日本将借行使集体自卫权而放弃“专守防卫”方针，转向攻击性军事战略。日本将不但能进行最低限