公共政策问题构建的方法.docx

1、公共政策问题构建的方法公共政策问题构建的方法1. 论证图解（Argumentation Mapping）图尔敏(S.Toulmin)注重于论证结构与论证模型的研究，这对于邓恩研究“政策论证”(Policy Argument)产生了极为深远的影响。他在1958年所著的论证的使用(Uses of Argument)中指出传统的逻辑不是充分理性的工具，进而提出了自己的论证模式。图尔敏的论证结构包含六个要素：（1）主张（Claim），立论者意图要诉求的目的或是企图合理化的论证结论，要回答类似“我们将向何处去”的问题。（2）论据资料（Data），即任何研究或推断由之开始的材料或信息，要回答类似“我们拥有

2、哪些证据”的问题。（3）正当理由（Warrant），它是连接根据与结论的桥梁，要回答类似“从起点到目的应该采取怎样的路径”的问题，以保证主张的合理化。（4）支持依据（Backing），对“正当理由”提出额外的支持，要回答类似“为什么此种路径是安全的”的问题，以增强“正当理由”的信度。（5）合格者（Qualifiers），它是从依据和正当理由到结论的跳板，要回答“结论是肯定的得出,还是可能的得出”的问题。（6）反驳（Rebuttal），指出无法从依据得出主张的因素，要回答类似“在什么样的情境下，我们应该放弃该路径”的问题。作为一种政策分析工具，它的目的是引发辩论并形成一种开放式的交流，邓恩的政策

3、论证模型也正是基于此种意义而告知人们如何使用有效的数据、主张、正当的理由和背景来构造和解析复杂的政策论题。2假设分析法（Assumptional Analysis）假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合为一体的方法。由于其在方法上有综合性，所以它更适合于处理结构不良的问题。这一方法所要做的工作主要是：弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。假设分析的运用，要遵循以下步骤：（1）确定利害关系人：找出与该问题形势相关的人员，确定他们的资格顺序。以便于确定哪些人可以列入假设分析过程，

4、哪些人的立场、观点是必须予以优先考虑的。（2）提出假设：找到想要认定的政策问题所依据的基本假设。基本假设可以依据原始资料而得到。如果假设与原始资料相符合，就可以进一步推论。（3）挑战假设：比较、评价各项政策建议及其所依据的假设，以判断它们之间的差异、优劣与正确性。（4）汇集假设：对前面各个阶段所提出的各种假设和方案进行汇集。要对最重要和最不确定的假设进行汇集，通过优选得到一个可能为多数利害关系人可以接受的假设。（5）综合假设：对前面各个阶段进行总结，最终形成能够解决政策问题的综合方法。政策问题分析者要充分施展自己的才智，综合衡量利害关系人之间的各种矛盾和冲突，最终提出可行的、可接受的结论。3边

5、界分析法（Boundary Analysis）欲对政策问题具体研究，必须首先划定研究对象的边界。边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。构建任何政策问题都需要确认清晰的边界，所以它适合于处理所有性质的政策 问题。为实现边界分析，往往通过相关的三个步骤实现：饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的边界分析，提供更有意义、更具有实质性的数据资料）；边界估计（通过制定出一个积累频率分布图进行分析）。这三个相关步骤能得出一般的归纳判断，如问题特征，成本与效益、有限的正确性

6、等等。帕顿（C.V.Patton）和沙维奇（D.S.Sawicki）提出了确定问题边界的所谓“简单快速计算方法”（Back-of-the Envelope Calculations）。简单快速计算方法的基本步骤是：第一，使用引文出处。检查数字推导的细节，使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。第二，进行调查。分析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性或地方的调查材料可以提供有关的数据。第三，推测。有各种猜测方法，如快速估算法；一个已知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为已知的话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估计总数等。第四，请教专家。

7、向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。4头脑风暴法（Brainstorming）头脑风暴法，又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。该法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间内激发大量新构想的方法。头脑风暴法需要遵循这样一些原则：（1）人员的选择应该具有针对性：应该注重选择相关领域的专业学者及对该领域熟识的人。（2）保持开放性：不能因为讨论过程中意见的不同和争议而禁止个人的发言。（3）适时把握讨论的度：当讨论之中的想法近乎穷尽之时，应该果断停止，进入思想评估阶段。（4）确保结果的整合：对于不同的思想和意见进行系统的整理，将其整合成清晰的

8、概念和建议。头脑风暴法提供了一种有效的就特定主题集中注意力与思想进行创造性沟通的方式，对于不同类型的政策问题尤其是对于结构不良的政策问题的构建，都不失为一种可资借鉴的方法。5. 因果模式（Causal Modeling）因果模式是关于解释和预测政策问题成因与政策结果的简化了的理论表达式。其基本假定为：两个或两个以上变项之间的共同变化，是基本的派生力（原因）和它们的结果（效果）的一种反映。例如，在某个国家或地区中，与国家福利支出增加相关联的人均收入增加的共同变化。因果模式建构中的一个重要统计性程序是路径分析（Path Analysis），而用来描述因果关系的一个标准化的方法就是路径图。因果模式的

9、优势在于，它可以使政策分析者将因果假定明晰化；而其缺陷在于政策分析者往往倾向于将统计分析所发现的共同变化与因果论证混为一谈。因果推理基本来自于某些理论中的定律、命题和假定。该模式广泛应用于交通、教育和福利等政策问题领域。6类别分析法（Classificational Analysis）类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题组合成一个大的类别。类别分析应该遵循如下的原则： （1）实质相

10、关性：分类应该以问题情境和对象本身的特征为基础。 （2）穷尽性：分析人员所感兴趣的有意义的全部情境和主题都应该被涵盖。 （3）排他性：各个类目之间必须相互排斥，不能你中有我，我中有你。 （4）一致性：分类的原则必须统一，否则就会出现交叉，导致分类失败。 （5）层次性：不同类别必须划分清晰的层次，以利于区分。 类别分析方法的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助图示来直观地加以表示，以便明晰其相互关系。类别分析方法更适用于结构不良的政策问题。7. 维度分析（Dimensional Analysis）维度分析

11、方法是指采用罗列问题清单的方式对政策问题进行初步的探究，（1）实质维度（Substantive）问题是什么（what？） 故意造成的/疏忽造成的：问题是由于失误而导致的还是由于未能做成而导致的？ 态度/行为：有必要改变态度或行为吗? 目的/手段：问题是由某种刺激导致的还是仅仅是刺激的征兆？ 主动的/被动的：问题来自主动的威胁还是来自于愤怒？ 明显的/无形的：问题是否被伪装了？ （2）空间维度（Spatial）问题来自何处（Where？） 本身的/外部的：问题来自于本身还是受外部影响所致？ 某一区域的特定位置：识别问题所处领域的精确位置。 孤立的/普遍的：问题是孤立的还是与其他问题相联系？ （3

12、）时间维度（Temporal）问题何时发生（When？）长期存在/新近出现：问题之中哪一部分属于新生的，哪一部分属于旧有的？ 现存的/迫近的： 问题是已经发生了，还是看起来将要发生？ 持续的/反复的：问题是一直存在, 还是无规律出现或者是周期性出现？（4）数量维度（Quantitative） 问题有多少（How much？）单一的/多重的：问题是由单一的原因还是多重的原因导致的？多数人/少数人：问题影响的人数有多少？ 普遍的/特定的：问题划归于宽泛的领域还是特定的子领域？简单的/复杂的：问题是否存在着复杂的影响因素？太多/太少：问题数量太少还是过剩？ （5）性质维度（Qualitative）问

13、题有多严重（How serious？深刻的/浅显的：问题关涉深层次的价值还是仅仅涉及实践的表层？根本的/拓展的： 问题的性质是否是紧迫的（live-or-die），或者需要改变这种性质？ 主要的/次要的：问题的排列是否具有优先性？价值的违背：问题背离价值的程度？ 正当的价值/不正当的价值：并非所有的价值都是正当的。8. 事件分析（Events Analysis）事件分析法主要是分析某个事件对于社会经济生活是否确实具有冲击作用。事件分析法最早的提出可以追溯到20世纪30年代，其后一些学者对它进行了完善。在20世纪90年代，捷克的一些学者运用事件分析法来分析本国的政策。但是由于事件多种多样，所以这

14、种方法“并非是一种具有详细步骤的方法而是相当模糊的”。9.鱼骨图（Fishbone Diagram）鱼骨图是由日本质量控制兼统计专家石川馨（Kaoru Ishikawa）教授发明的一种图解法，因此它还被称为石川图（Ishikawa Diagram）。它以图表的形式指出造成某种结果的各级原因之间的等级关系，用以辨识和处置问题的原因。鱼骨图方法具有很多优点：全盘考虑造成问题的所有可能原因，而不是只看那些显著的表面原因；通过结构性的工作方法，找出造成问题的根本原因；运用有序的、便于阅读的图表格式阐明因果关系。但是这种方法亦有局限：对于极端复杂、因果关系错综复杂的问题效用不大，因此鱼骨图分析方法不适用

15、分析复杂的政策问题。10层级分析法（Hierarchy Analysis）层级分析法也是确定政策问题产生原因的一种方法。层级分析法把原因大致划分为三种：可能原因、合理原因与可控原因。可能原因是指事件或行为，即使远离问题形势，都会对给定的问题形势发生作用。合理原因是指基于科学研究和直接经验，对问题形势的出现可能会产生重要影响的原因。可控原因是指可以受到政策制定者的控制和操纵的原因。 层级分析的规则与类别分析的规则是相似的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次性。类别分析与层级分析的差异在于：前者包含了对一般概念的划分和归类，而后者建立起可能的、似真的和活动原因的特殊概念。层级分析法也适用于

16、分析结构不良的政策问题。11.诠释结构模型（Interpretation Structural Model，ISM）诠释结构模型技术是由美国沃菲尔德（J.N.Warfield）教授于1973年为了分析复杂的社会经济系统结构而开发的。其基本思想是：通过各种创新性技术，抽取问题的组成要素，然后再利用有向图、矩阵等分析工具和计算机技术，对组成要素及其相互关系进行处理，最后用文字加以解释说明，以便明了问题的层次和整体结构，加深对问题的认知和理解程度。诠释结构模型技术较适合于分析复杂的政策问题，判明其影响因素相互依存的逻辑框架。12.思维导图（Mind Maps）与认知图 （Cognitive Maps

17、）思维导图最初是在20世纪60年代由英国人巴赞（T.Buzan）所创造。它是指利用图示的方法来表达人们头脑中的概念、思想和理论等，是把人脑中隐形知识显性化、可视化，它通常将某一主题的有关概念置于圆圈或方框之中，然后用连线将相关的概念和命题连接，连线上标明两个概念之间的意义关系，便于决策者思考问题，进行判断和推理。 认知图，是指将“想法”作为节点，并将其相互连接起来。它是以个体建构理论为基础而提出的，其中的“想法”都是通过带箭头的连接线连起来，但连接上没有连接词，连接线的隐含意思是“因果关系”或“导致”，且没有层次的限制。它通常用来帮助人们规划工作，促进小组的决策。 思维导图和认知图作为图形化的

18、分析工具都具有简单、直观的特点，它们一般适合分析比较简单的政策问题，而不适用于复杂的政策问题分析。13多角度分析（Multiple Perspective Analysis）多角度分析是一种系统地运用个人、组织和技术等多方面的知识，以获得关于问题及其解决路径的方法。多角度分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策分析领域，它常常用于处理结构不良的政策问题。多角度分析主要包括如下的视角：（1）技术角度（Technical Perspective）。根据最优化模式来看待问题及其解决方法，其主要运用的理论与技术包括：概率论、成本效益分析、计量经济学和系统分析等等。（2）组织角度（Organizati

19、onal Perspective）。组织角度将问题看作是从一种组织状态到另一种组织状态有序进展的一部分。强调标准的操作程序、规则、惯例是组织角度的主要特征。它往往与技术角度相抵触，因为它仅以最低的限度关心取得的目标和绩效的改善。（3）个人角度（Personal Perspective）。个人角度根据的是个人的感知、需要和价值观来看待问题及其解决办法。它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。14.问题树分析法（Problem Tree）问题树分析法，就是通过对问题的系统分析，按原因与结果构建问题结构，并将这些结构要素组织成一个树状图，进而通过树状图形系统地分析存

20、在的问题及其相互关系的方法。如图4-8所示。问题树分析方法有助于我们找到导致政策问题产生的不同层次的原因并将其清晰的区分，该方法的运用一般包含六个步骤： （1）找出研究领域的主要问题。这些问题的范围依据研究目的而定，可以大到包括各行各业存在的问题，也可以小到仅仅包括某一个行业或部门存在的问题。 （2）在所确定的主要问题中，找出某一个问题作为“核心问题”或“起始问题”。此问题将是分析主要问题之间因果关系的出发点。“核心问题”或“起始问题”的确定要遵循三个基本原则：首先，问题所包括的范围要广，也就是说，此问题要与众多的问题都有因果关系；其次，此问题和研究目的要紧密相关；最后，此问题一旦得到了解决，

21、那么其它一系列的问题都会迎刃而解。 （3）确定导致“核心问题”或“起始问题”的主要原因。 （4）确定“核心问题”或“起始问题”导致的主要后果。 （5）根据以上因果关系画出问题树。 （6）反复审查问题树，并根据实际情况加以补充和修改。15. Q方法（Q-Methodology）“Q方法”由英国物理学学者和心理学学者斯蒂芬森(W.Stephenson)首创，其后学者麦吉沃恩（B.McKeown）总结了Q方法的科学依据。Q方法是指，通过一系列的程序（Q分类法和因子分析），使人们能够稳定地描绘出其主体性（Subjectivity），以便对其进行系统而严格量化的考察。Q方法最初源于心理学，但是已经被广泛

22、应用到社会科学领域。如社会上对某一议题有代表性的观点数量总是有限的，在少量、背景各异的受试者中存在的观点，一定也在更大的群体中存在。因此，对少数人和单一个案的研究，也可以证实关于行为动机有意义的一般性结论。正是基于这一思想，Q方法研究得以通过深入研究特定个体主观性的模式来了解人类行为的一般规律。Q方法本质是一种定性研究方法，但其运用过程绝对是量化性的，因此，运用该方法构建政策问题必须具备充足的研究数据，对于太过复杂的政策问题适用性较小。16. 利害关系人分析（Stakeholders Analysis）利害关系人是指方案中带有利益诉求的个人、群体或机构，而其中能够对方案产生重要影响甚至关涉方案

23、成败的个人或群体又被称为关键利害关系人。利害关系人分析是指通过对方案中关键利害关系人的辨认，进而对其利益进行估价，以判断其给方案实施带来的风险。该方法既可以用来规划方案，也有助于寻求利害关系人参与方案的恰当方式，又可以增进不同群体之于方案的共识，以获取他们对方案的支持。运用利害关系人分析方法可以参照如下的步骤来进行： （1）识别利害关系人。列出所有利害关系人的清单，确保不要有任何遗漏； （2）列出利害关系人矩阵。根据利害关系人各自的参与程度、参与力量、个性等因素来构建矩阵。如图4-9所示。对于拥有很高参与力量和强烈利益诉求的利害关系人，应该尽量让其参与并使其满意；对于拥有较弱参与力量和较低利益

24、诉求的利害关系人，则仅仅需要对其做好监控；介于上述两种情形之间的利益相关者，应尽力维持某种平衡以使其满意。 （3）提出相应的策略。找出在方案中以何种最好的方式与各个利害关系人打交道。 构建政策问题时，应该明晰相关的利害关系人都有哪些，分布如何。无论何种性质的政策问题，都会涉及或多或少的利害关系人，在构建政策问题的过程中必须清楚地认定与思考所有利害关系人的立场和态度，因此该方法是构建政策问题的必要工具之一。17. SWOT分析（SWOT Analysis）SWOT分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势因素（Strengths）、弱势因素（Weaknesses）、机会因素（Opportu

25、nities）和威胁因素（Threats），通过调查罗列出来，并依照一定的次序按矩阵形式排列起来，然后运用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论（如对策等）。在政策问题构建过程中，SWOT分析通过给出有关组织内外环境、问题的有效信息，利于政策制定部门构建科学合理的政策问题，从而最大限度地利用自身的优势，规避构建政策问题不当所带来的风险。18.分合法（Synectics）分合法又称综摄法，它是由戈登（W.J.Gordon）于1961年在分合法：创造力的发展（Synectics:the Development of Creativity）一书中提出的关于团体问题解

26、决的方法。此方法主要是运用比喻和类比的方法将原不相同亦不关联的元素加以整合，产生新的理念，帮助思考者分析问题以产生各种不同的观点。在构造问题的过程中，可以进行如下四种类型的类比： （1）个人类比（Personal Analogies）。在构造这种类比时，分析者试图将自己想象为如同政策博弈者（如政策制定者或当事人团体等）一样经历一个问题情境。 （2）直接类比（Direct Analogies）。在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造吸毒问题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比。 （3）符号类比（Symbolic Analogies）。在构造这种

27、类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动驾使）和政策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。 （4）幻想类比（Fantasy Analogies）。在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景与某些想象的状况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。 分合法的目的就是在于：使熟悉的事物变得新奇（由合而分），让分析者去除旧问题、旧观念，并以具有创意的观点去重新理解；使新奇的事物变得熟悉（由分而合），让分析者面对陌生的事物或新的观念时，亦能以熟悉的

28、概念去理解。分合法对类似性的广泛研究，能够增加政策问题构建者认知、构建相关政策问题的能力。19. 决策研讨（Technique of Decisions Seminars）（1）管理框架（The Management Framework）。管理框架主要涉及到政策问题构建的理想设计环境。它包含6个要素：由3-15人组成一个永久核心，以负责概念的解释、数据的搜集及整理、议程的构建及评估；为工作人员提供一个永久的工作地点，以用来储存和组合数据，在这样的环境中使人员与数据较好的结合；拥有先进的设备，用来分析、储存、演示数据，基于问题的完整背景充分检视问题；所有参与者共同研究，成员依据信息的有用性而进行

29、取舍；利用外部专家输入所需数据；记录核心目标与参与者的贡献，并告之成员。 （2）问题解决任务（Problem Solving Tasks）。问题解决任务包含五个环节，通过它们为核心成员指引方向，以确保对问题进行恰当的分析。它们包括：目标分类，识别未来所要达到的期望状态；趋势描述，根据希望达到的目标，搜集分析过去和现在的趋势；条件分析，是什么样的条件影响了这些趋势；设想发展，如果不改变现状、不采取干预措施，未来会达到何种状态；识别备选方案，基于累积的数据产生备选方案，并根据其满足目标的有效性和可行性进行选择。 （3）社会过程模式（Social Process Model）。社会过程模式用来识别影

30、响社会过程的因素，它可以使得对趋势的分析、对上述问题解决步骤的描述更为深刻，它包含以下要素：利害关系人，问题涉及哪些人及其利益；视角，识别利害关系人的观点，他们对于议题究竟做何感想；情境，描述利害关系人与机构的联系和交流；基本的价值观，识别利害关系人对问题所持有的价值观和信仰，他们拥有怎样的资产和能力；结果，识别利害关系人所寻求的结果；影响，如果改变利害关系人的价值，问题会对他们造成怎样的影响；策略，开发一种能够利用利害关系人价值观和信仰的策略，以使其接受问题的影响。（4）社会价值范畴（Community Value Categories）。在社会过程模式中为了便于进行数据搜集和研究方向的指认

31、，需要分析八种社会价值范畴，它们有助于更深入地分析议题的背景。社会价值范畴包括：财富，拥有的财务资源；权力，决策制定的控制；教化，创新的知识或交流的知识；安分，对个人和社会“健康”的贡献度；技能，对技术能力发展的贡献度；友爱，有助于增进亲密、友好和忠诚；尊重，对群体的敬重和赏识；正直，对于增进诚实和美德的贡献度。 （5）决策阶段分析（Decisions Phase Analysis）。决策阶段分析的目的是为了指导核心成员依据选择的议题设计实施和评估策略，它包括：情报，识别支持策略的信息；提升，识别个人的立场以采纳所提议的策略；规划，以立法的和政策的高度规划所提议的策略；准备，为策略的最终实施做好准备，充分考虑受影响者的看法和价值等因素；应用，识别和描述实施过程的每一个步骤；评价，基于所期望的目标开发标准和累积性的评估方法。20. 追根究底法（Why-why Diagram）追根究底法是一种识别问题及其可能原因的系统方法，其目的是找到问题的本质。该方法以树状结构展示：在图示的左边标明问题，然后回答“为什么会这样”、“为什么它是个问题”、“为什么它是重要的”等问题，列出可能的原因；对于列出的可能的原因还要回答前述的问题，并继续列出可能的原因；类似的过程一直进行下去，直到弄清楚所有的原因。