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1、关于改善营商环境的对策研究学科门类经济学决策咨询重大研究课题 关于改善营商环境的对策研究 课题负责人： 推荐单位： 完成日期： 课题组成员名单课题负责人： 主要成员： 关于改善营商环境的对策研究 营商环境是制约经济活力，影响经济实力的基本因素，是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，实现“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的重要条件，同时也是实现党的十八届三中全会关于全面深化改革所要求的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的一项重大改革工程。良好的营商环境是衡量一个地区核心竞争能力和潜在发展能力的重要标志。我市作为东北区域性的中

2、心城市，在老工业基地全面振兴和建设“国家中心城市”的过程中，要争先锋、做表率，就必须要在环境建设方面下功夫，只有不断改善营商环境，提高法治化营商环境建设水平，才能赢得新一轮竞争的制高点，才能实现发展的奋斗目标。所以提高认识，全力打造良好的营商环境是我市目前各级党委、政府面临的一项重大任务和重要使命。 一、营商环境的内涵和作用（一）营商环境的提出及我国的实践 营商环境是指：商事主体从事商事组织或经营行为的各种境况和条件，包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等。它表明地区企业筹建买卖的难易程度，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力。 20

3、01 年，世界银行提出“加快发展各国私营部门”这一新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，由此“营商环境”被提出。自 2003年以来，世界银行已先后发布13份营商环境报告，对各国或地区相关经济指标进行衡量和比较。在全球化竞争日益激烈的情况下，“营商环境”建设已经成为世界各国关注的重心。2016年世界银行营商环境报告对189个经济体进行了营商环境评价和排名，新加坡、新西兰、丹麦、韩国、中国香港地区列前五名。我国列第84位，虽然比2015年上升了6位，但仍处于世界的中等水平。营商环境评价报告是对一个国家或地区商业竞争能力的描述，在实践中对投资者具有引导作用。 “营商环境”概念在我

4、国兴起的时间较短。广东省是我国最早对“营商环境”进行系统理论研究和实践的省份。2012年6月初，广东省组织有关单位开展“建设法治化国际化营商环境”相关课题的调研，并委托中山大学、广东外语外贸大学开展“坚持社会主义市场化的改革方向建设法治化国际化营商环境”相关专题研究。同年10月，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划。2013 年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 明确了“建设法治化营商环境”的目标。李克强总理于 2015 年 1 月出席世界经济论坛达沃斯年会的致辞中也提到了“打造国际化、市

5、场化、法治化的营商环境”。习总书记在2016年3月两会期间接见全国工商联代表时明确指出要构建亲清的政商关系，为改善营商环境指明了方向。 建设法治化国际化营商环境是我国市场经济发展到高级阶段的必然结果，它是对市场交易行为进行本源性深层思考的结果，将对市场经济关注的重心从交易活动本身转移到与交易活动相关的政治、经济、文化等社会要素，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，旨在寻求建立健康的、可持续发展的营商环境。 （二）营商环境对经济发展的作用 在目前经济全球化深入发展、地区竞争日益激烈的形势下，营商环境已成为一个地区击败其他对手、获得投资者青睐的重要条件。一方面营商环境有利于提高城市

6、的竞争力。营商环境是一个地区有效开展国际交流与合作、参与国际竞争的重要依托，是区域竞争力的重要体现。营商环境的优劣，深刻地影响着企业经营效益和投融资活动，决定了高端要素资源的流向与集聚，表现为政府的工作绩效和服务质量。全球开办企业便利度居首的新西兰开办企业只需要1个步骤、1天时间和相当于地方人均年收入 0.4%的费用。相比之下，在我市注册一家企业至少要8个步骤和15个工作日。城市竞争力孰高孰低一目了然。在激烈的竞争中，提高政府服务效率和质量，有助于营造公平竞争的市场环境，降低生产经营成本，增强本地区对投资者的吸引力。另一方面营商环境有利于提高开放水平。营商环境能客观、准确、真实地反映一个地区的

7、思想解放程度、市场发育程度、对外开放水平、发展潜力和综合实力。据2008中国营商环境报告显示，越重视营商环境建设的城市，开放程度越高，沿海地区的总体营商环境便利程度表现最好，普遍高于内陆省份，因此沿海地区的开放水平总体上比内陆地区要好。在我国营商环境排名靠前的深圳、广州、天津等城市，开放程度也是非常高，排在全国前列。全球营商环境排名第一的新加坡和排名第二的新西兰，其开放程度之所以高，就是得益于优质的营商环境。因此，打造开放型城市，创造经济发展新优势，就必须要在营商环境建设上下真功夫。 国内外区域经济发展的规律和实践表明，优质要素、创新资源和社会资本不仅流向于自然生态环境优越的区域，更是流向于法

8、治严明、社会信用良好、公共服务健全、政府管理高效等营商环境优越的区域。因此，积极营造良好宽松的营商环境，充分激发全社会创新创业活力，是推进我市振兴发展的动力之源，是壮大我市经济实力，打造转型升级的新引擎，是当前各级党委、政府急待认真解决的一项重大而紧迫的战略任务。 二、我市营商环境建设存在的主要问题近年来，我市在营商环境建设自己与自己比取得了一定成效，但是与其它先进省市相比还存在很大差距，水平和质量不高，仍处于起步阶段，面临着一些亟待解决的问题。如：全社会尊商、重商、亲商、扶商的意识还不强，亲、清的新型政商关系还没有真正形成。政府失信、“新官不理旧账”、机关工作人员乱作为、不作为，招商引资过程

9、中“JQK”、关门“打狗”等问题较为突出。在调研中，有的个体工商户反映，个别执法人员执法检查时，进门后直接罚款，不谈依据，不开收据，找人五百，不找人一千，影响恶劣。有的企业反映，在高压反腐、从严治党的大背景下，机关工作人员“吃拿卡要”、官商“勾肩搭背”的少了，但“谈商色变”的多了，以前是不给钱不办事、收了钱乱办事，现在是不吃请不收钱、门好进脸好看话好听事难办，不担当、不作为现象严重，导致企业办理各种手续艰难，项目长期落不了地，有的地区招商时好话说尽，项目落地后又百般刁难。有的部门和办事人员患有“管理迷恋症”和“权力依赖症”，只讲管理和审批，不讲服务，社会创新创业活力遭到抑制，政府形象遭到破坏。

10、具体表现在以下几个方面：第一，对营商环境建设认识不足。一是思想认识不到位,没有把打造良好的营商环境摆在促进经济发展的战略高度。有些领导干部重经济发展、重项目，轻视营商环境建设，认为改善我市营商环境只是一个特定时期的口号，仅仅是解决当下经济发展困境的权宜之计，没有把环境建设作为长远的、全局性的工作，没有真正把这项工作上升到影响地方经济社会发展的战略高度对待，更没有纳入地方党委政府的重要议事日程。二是缺乏顶层设计。与全国环境建设先进省市相比，我市在环境建设方面没有具体明确的行动纲领，缺乏“建设法治化营商环境”的顶层设计。第二，营商立法制度建设不健全。一是立法对营商环境的促进和保护不够。当前的地方立

11、法中，以人为本、立法为商的理念尚未完全树立。有些立法项目过于强调对重点领域、国外投资等企业的政策扶持，一定程度上造成了对其他市场主体的不公平竞争。立法中公众参与度不够，征求公众意见有的流于形式，商事主体有序参与的渠道不畅通。立法过程缺乏有效论证和成本分析，商事主体的利益得不到充分彰显。二是立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要。当前，营商法律法规在一些领域仍然处于空白状态，如集体土地拆迁、工业投资项目审批等，亟须在法律层面进行顶层设计。审批事项取消、行政权力下放等重点改革事项需要及时对法律法规做出调整。三是立法与营商实际工作存在脱节现象。部分法律规定过于原则，配套实施意见、执行标准等不能及时

12、出台，法律实施达不到应有的效果。如房屋出租税和个人所得税等税收，由于个人收入和租金收入监控手段和扣缴手段缺乏，逃税漏税现象较为突出。当前，还存在法律规定不统一、法律规范间缺乏必要衔接等问题。政务服务水平有待提高。第三，行政审批服务效能不高。一是对已取消的审批事项存在落实不到位的问题。一些审批事项程序繁琐、办理时间漫长、效率低下，束缚了企业发展。有些地方在行政审批清理过程中将多个审批合并为一个审批，表面上审批事项少了，但有些前置审批权力没有下放到位，因此企业在实际经营中并未感到简化审批的好处。二是政府与市场关系界限不清。政府不当干预市场的现象在政府招商引资中仍较为突出，在行业准入、项目审核、土地

13、使用、环境保护、生产安全、税收等方面存在突破政策“红线”、对企业过度保护现象。三是营商政务服务缺乏有效制度监督。在加强政府绩效管理，规范和健全首问责任制、限时办结制、责任追究制等方面尚缺少制度设计，对行政服务行为缺少效能监察，在接受群众监督和评价方面机制仍不健全。有些部门对损害商事主体的各类职务行为，惩处机制不健全，问责不够。第四，市场秩序不够规范。一是诚信体系建设不完善。我市诚信体系基础建设相对薄弱，市场信用信息 “孤岛化”“碎片化”问题尤为严重，政府公共信用信息与市场信用信息基本割裂。信用信息的共享、采集、保存、披露，以及信用评价、信用服务等缺乏具体制度。因此，一方面，为政府部门事中事后监

14、管提供的信息支撑比较单一、滞后; 另一方面，企业难以及时、准确地将政府公共信用信息运用到自身管理中，社会公众缺乏快速、便捷获取有关市场主体综合性信用评价信息的渠道。制假售假、坑蒙拐骗、低价倾销、不正当竞争等问题，以及骗取贷款、非法融资、逃避债务等行为在一些地方、行业依然存在，扰乱了金融秩序，损害了市场主体和社会公众的利益。二是行政执法水平有待提升。市场执法中，部分执法人员素质偏低，不熟悉法律法规，不精通执法程序、执法要求及有关调查取证等专业知识。有的重罚轻纠，甚至只罚不纠，有的重实体、轻程序，越位、缺位、错位问题也比较突出。同时，基层执法中存在权责不对等现象。区街基层政府直接面向客商提供政务服

15、务，在环境保护、安全生产等方面无权监管，但又承担着属地责任，权责不对应，导致大量市场违法行为得不到有效纠正。三是企业负担仍然过重。目前，我市通过落实税收优惠政策、清理减少收费项目，企业负担得到有效控制，但企业在政府性基金、社会保险等方面的负担仍然较重。有企业反映，养老、医疗、工伤、失业、生育五险实行捆绑式参保缴费，且单位需承担的缴费比例高，加大了企业生产经营成本。第五，社会活力未有效释放。一是社会组织的作用没有充分发挥。社会组织参与政府重大决策和社会管理缺少固定渠道，没有有效形成行政机关与社会组织“功能对接，能力互补”的工作体制机制。社会组织承接政府职能转移和购买服务的能力不足。对社会组织的培

16、育和监督不够，多数社会组织职能单一，不少行业的行业自律、行业规划、行业标准、行业政策以及行业争端协调等缺乏社会组织的有序参与。二是商事主体参与社会治理机制不健全。除了有关法律对行政立法、规范性文件制定、行政执法，以及价格决策、城市规划、环境评价等领域的商事主体参与有原则性要求外，其他领域尤其是涉及地方经济社会发展的重大决策方面，商事主体参与度低，形式化明显，政策制定与企业需求脱节。三是区域管理一体化程度较低。近年来，我市在区域一体化建设方面取得一定成绩，但仍然没有形成资源要素优化配置、共建共享、流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制。区域发展中投资与贸易、资源配置、基础设施建设、公共安全、环

17、境治理、发展规划等公共问题的涌现，一定程度上造成了区域冲突，影响了区域和谐发展。 三、国内外营商环境建设的成功经验良好的营商环境有助于企业的新陈代谢与发展壮大，也有利于高质量外资的引进，从而有利于地区的转型升级。世界银行自2003年开始对全球大部分国家与地区的营商环境进行评价与排名，欧美、韩、新加坡、中国香港等发达国家和地区排名靠前，这些国家在营商环境的建设上建立了先进的制度和采用符合本地情况的政策措施，形成了一整套完善的制度和成熟的规则。近年来，深圳在营商环境建设上走在了全国前列。认真总结国内外先进地区的成功经验，结合我市实际，做到标杆引领，规则对接，有助于为我市建设法治化国际化营商环境提供

18、启示与借鉴。国际上以新加坡、伦敦、纽约、首尔、香港等城市为例： 1.健全、完备的商业（务）法规体系 伦敦是公认的全球城市，新加坡更是被世界银行营商报告2016列为世界最宜经商的地方。二者同属英国普通法法律体系主导的城市，以其健全、完备的法律监管框架与高效可靠的法律制度吸引了全球众多投资者，特别是在促进创新、加强就业以及鼓励中小企业发展等方面的创新性举措。 新加坡 有明确的法规体系，如知识产权保护、吸引人才、工资福利、移民政策、电子商务等方面；健全和公正的司法审判系统；以及帮助企业解决纠纷的有效渠道。其竞争法案通过禁止某些约束市场竞争的商业行为来促进健康的市场竞争行为，明确规定企业不得从事价格操

19、纵、串通投标、掠夺性定价等行为，限制或扭曲竞争。 伦敦 颁布实施国家采购战略、小型企业友好协定、中小企业友好实践指南等法律法规，营造优良的法治化营商环境。国家采购战略（TheNational Procurement Strategy）旨在把政府引入到一种高标准的服务体系中以为企业提供“世界级”服务，实现专业、高效、有效的采购行为。出台小型企业友好协定和中小企业友好实践指南，旨在促进市场公平竞争，同时又能公平对待中小企业，促进创新，创造就业。 2.系统、科学且针对性强的税收政策 纽约、伦敦、新加坡、首尔等城市通过系统、科学且有针对性的税收政策，使其成为促进投资、创造就业、改善营商环境的有效手段。

20、 新加坡 新加坡签署了50个避免双重课税协定和30项投资保证协议，使选择在新加坡进行跨国业务的总部公司享有税务优势。使用的税收优惠方案包括地区总部（RHQ）/国际总部（IHQ）激励政策（优惠税率为15%-10%）、“先锋”激励政策、发展和扩张激励（DEI）（优惠税率不低于业务扩大后收入的5%）等。批准国际航运企业计划（AIS）与全球商人计划（GTP），优惠税率在10%或5%的资格收入。此外，新加坡政府采取了许多特定行业的税收优惠，鼓励外国投资。这种税收结构促进中小企业蓬勃发展，鼓励企业家创业。 纽约 为鼓励企业拓展或迁移到该地区提供各种税收优惠措施：一是出台新兴技术税收激励措施（Emergin

21、gTechnologies），主要针对有资质的新兴技术企业投资者；二是出台投资税收减免（Investment TaxCredit（ITC），针对企业在创造新的就业机会和对生产工艺及设备进行新投资时税收减免高达10%；三是降低企业所得税率（Lower Corporate Tax），对于符合条件的纽约制造商税率在6.5%；四是不动产减税（Real Property Tax Abatement），为鼓励发展、拓展和改善商业地产；五是技术研究与开发税收减免（Research and Development（R&D）TaxCredit），投资于研发设施可获得9%的企业税收减免等；六是销售免税（Sales

22、 Tax Exemptions），纽约为企业购买生产机械、设备、研发设施，用于制造和研发的燃料设备等提供税赋豁免。 伦敦 推行商业税率减免政策。伦敦金融城政府出台税收减免政策，对符合条件的中小企业的税赋减免政策公开透明，所有政策都在官网上公布。至2014年3月31日，纳税企业（人）拥有低于课税价值25500的财产可以自动支付最低的增加值multiplier；合格的小型企业有低于6000的课税价值（rateable value），可得到100%的减免，如低于12000可逐渐减少到0%。 首尔 在吸引外资、鼓励生产性服务、促进高新技术发展等方面采取税收优惠政策，为外商投资公司提供减税或免税扶持。对

23、于独立型外商投资区域（旅游业）的企业、支持产业类服务和高新技术企业，所得税在创造收入后的5年为100%减免，之后2年为50%减免；收购和注册税收在创造收入后的10年为100%减免，之后5年为50%减免；房产税在创造收入后的5年为100%减免，之后2年为50%减免。 香港 作为高度自由、开放的经济体系，香港的税收特点是税种少、税率低，税制简单而稳定，征收管理严格。香港企业缴税频率平均每年只需3次，处理税务平均时间只有80个小时，企业所得税只需缴纳16.5%的在港赢利，离岸收入、股息、利息、资本性收益都无需缴税，没有增值税、营业税等其他税种。 3.强有力的知识产权保护体系 新加坡、香港、首尔等新兴

24、城市拥有强有力的知识产权保护体系，这成为其颇受商业经营者青睐的重要因素。 新加坡 新加坡具有世界上最好的知识产权保护（IMD世界竞争力报告）法制，作为保护工业产权巴黎公约和与贸易有关的知识产权协定签署国，新加坡为企业提供强有力的知识产权保护。主要保护知识产权的法律有专利法案、商标法案、注册商标设计法和版权法。 香港 知识产权法律服务支持和配套设施完善。香港大约有806所当地律师事务所和69所外国律师事务所，超过7398位执业律师和出庭律师，超过半数的全球50强法律公司在香港设立分部，超过70%的世界前100国际法律企业出现在香港，为香港成为亚洲的国际法律资本中心和理想的营商地区打下坚实的基础。

25、香港每年为众多迁移到亚洲的国际公司提供大量的知识产权法律服务，涉及贸易、建设、合资企业、航运等诸多方面。 首尔 拥有一个有序的知识产权保护系统要国家相关专利纠纷的新闻更新报道，中央和地方政府会同起诉服务和警察联合打击知识产权侵犯者。 4.全面且针对性强的激励机制 纽约、伦敦、新加坡、首尔等城市均构建全面的激励机制，以帮助企业提高效率，加强运作能力，提升城市的综合竞争力。 新加坡 拥有全面的激励机制。不仅满足创业公司和当地企业的需求，也为在新加坡设立地区总部的全球企业的大规模需求服务。政府援助范围从税收激励到非税收激励，例如赠款、股本融资和非财务援助等激励措施。允许外商在新加坡设立私人有限公司持

26、100%对外股权，且不限制公司从事的业务活动范围。投资津贴激励政策除了正常的资本津贴以外，允许30%或50%批准的固定资本支出。 纽约 为企业提供多项资金激励项目：一是纽约州小企业信贷计划基金（SSBCI），通过三个经济发展项目签署立法以支持州层面的小企业信贷项目；二是纽约创新基金，创造就业机会，促进整个州经济高速增长；三是资金获取项目，为金融机构损失储备贷款提供配给资金；四是纽约州履约保证援助项目，提供信贷支持、培训和技术援助，帮助少数民族和妇女拥有的小业务安全担保债券；五是小企业循环贷款基金（SBRLF），一项5000万美元的基金旨在为主要街区小型企业获取更多资本，主要针对难以进入常规信贷

27、市场的小型企业。 伦敦 设立基金激励企业发展：金融城政府赞助“Entrepreneur First”和“新企业家基金会”等组织，支持优秀有潜质的毕业生创业；通过“LondonCommunity Foundation”和“Fredericks Foundation”设立小企业微型贷款基金，提供给没有从主流资源的获得金融资助的创业个人。2012年设立社会投资基金（Social Investment Fund），为伦敦地区的中小型企业提供起步资本，也向风险资本和私募股权投资，包括为环境技术资金提供的风险和增长资本支持5m，以赞助环境可持续发展领域的清洁科技和新兴产业。 首尔 为投资者提供多项激励措施

28、：一是现金赠款。对于提供产业服务的企业、高新技术企业、在零件/材料领域建造新设施或扩大改造现有设施的企业，提供高达50%的对外直接投资金额；二是就业补贴。对于外国投资比例超过30%、普通工人超过20人（研发：超过10人）的公司，持续6月提供902美元每人限于总额为18万美元的就业补贴；三是中小企业培育基金。对于提供产业服务的企业、高新技术企业、在制造业领域参与参与知识型服务的企业，提供最多8年/173.9万美元的基金扶持；四是研发相关的现金支持。择优为国内大学研究机构提供研究费用，并与各世界著名同行研究机构联合创建研究院，促进工业教育和行业学术合作法案；五是为国内外著名的生物企业提供生物医疗基

29、金。 国内以深圳为例： 全球知名财经媒体福布斯中文版发布2012中国内地最佳商业城市百强排行榜，深圳仅次于上海、杭州，位列全国大中城市第三位，表明深圳营商环境在国内首屈一指。 1.商业法规更加健全 颁布实施深圳市商事登记若干规定，出台深圳经济特区中小企业发展促进条例，拟定关于加强自主创新促进高新技术产业发展的若干政策措施等诸多法规政策，促进产业转型升级与高端化发展。 2.减税力度不断加大 实施深圳市重点民营企业互保金管理办法，开展再担保业务。落实对中小企业特别是小微企业的财政支持政策，降低中小企业融资成本，缓解中长期贷款的融资难问题。开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点。数据显示

30、，2012年深圳共为企业减免税收125亿元，同比增长13.2%；办理出口退税945亿元，其中市地方财政负担56亿元，增长7.8%。 3.产权保护持续加强 出台深圳市知识产权保护综合监管分体系建设实施方案（试行），制定深圳市知识产权与标准化战略纲要（2011-2015年）（国内首个知识产权与标准化战略纲要），在LED、新能源、超材料等领域建立专利与标准化联盟，提高抵御风险的能力。数据显示，2012年深圳具有自主知识产权的高新技术产品产值比重达61%，比上年提高0.2个百分点；PCT国际专利申请8024件，占全国申请总量40.3%，连续9年居全国首位。 4.商业监管有序推进 以“三打两建”为主线开

31、展监管执法工作，强化监管力度和针对性。在出入境检验检疫、房地产开发和中介服务、证券交易等领域开展信用等级评定和分类监管，进一步优化经济秩序，规范企业运作。 5.与国际惯例、标准接轨的趋势进一步增强 以国家级检测中心、实验室建设为重点，不断加强公共检测技术基础设施建设，推动与美国、欧洲、日本等国家和地区的国际权威机构互认资质，构建“一个标准、一次检测、全球通行”的检测认证体系。深圳市电子商务企业标准联盟与电子商务国际信赖标志推广组织合作，推动电子商务可信交易环境国际化。数据显示，2012年深圳企业共参与制、修订国际标准137项，居全国大中城市首位。 6.创新创业的社会氛围不断营造 在国内首创企业

32、注册“即来即办”，实施“大通关”改革，试点注册资本认缴制，实现无纸化年检。出台关于努力建设国家自主创新示范区 实现创新驱动发展的决定等“1+10”政策文件，设立深港青年创新创业基地，加强国际科技合作。数据显示，实施商事登记制度改革近半年，新登记商事主体20.8万户，是2012年全年新登记主体数量的130%，累计商事主体118.9万户，深圳已成为全国创业密度最高的城市。四、改善我市营商环境的对策建议 当前，我市老工业基地全面振兴正处于滚石上山、爬坡过坎的关键时期，在加快推进经济转型升级，大力推进大众创业、万众创新的大背景下，营造公平自由快捷的法治化营商环境具有重要意义。针对当前我市营商环境法治化建设存在的突出问题，提出以下对策和建议： 第一，制定改善营商环境的行动纲领，为建设法治化营商环境