不动产登记暂行条例》解读.docx

1、不动产登记暂行条例解读不动产登记暂行条例解读一、出台过程进展缓慢中国早在2007年就已将“国家对不动产实行统一登记制度”写入中华人民共和国物权法。但不动产登记“九龙治水”的管理模式让统一登记面临部门利益和职权再分配等难题，加之一系列的法律难题，致使统一登记进展缓慢，甚至一度陷入停滞。2013年11月，中国国务院常务会议决定由国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记职责。2014年以来，不动产登记相关工作进展较快。3月，不动产登记工作部际联席会议第一次会议召开，明确用3年左右时间全面实施不动产统一登记制度。5月，经中央编办批复，国土部挂牌成立不动产登记局。8月，不动产登记局“三定方案”印发。20

2、14年11月28日，中央编办已批复同意中国土地矿产法律事务中心更名为国土资源部不动产登记中心，主要承担不动产登记相关政策、业务、技术等方面的支撑工作。与此同时，不少地方政府也已成立了不动产登记主管部门，并已展开相关工作。会议审议2014年7月30日，国务院常务会议讨论不动产登记暂行条例（征求意见稿），决定向社会公开征求意见；确定适时发布大城市城镇调查失业率数据，更好服务经济社会发展。2会议认为，建立不动产统一登记制度是推进简政放权，整合部门职能职责、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外，方便企业和群众的有效举措。会议讨论了不动产登记暂行条例（征求意见稿），强调已经发放的权属证书继续有效、已经依法

3、享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受影响。会议决定，按照立法程序要求，将征求意见稿向社会公开征求意见，之后再推进相关法律修改工作。2征求意见2014年8月15日，中国政府法治信息网公布了不动产登记暂行条例(征求意见稿)。征求意见稿由国土资源部起草，报请国务院审议。国务院法制办在征求有关方面意见的基础上，会同国土资源部反复研究、修改，形成此稿。自公开征求意见以来，社会各界特别是法学界，针对不动产登记员和登记代理制度、不动产登记类型、不动产登记机构及证书统一、不动产登记与公证、信息共享与保护等多方面问题，踊跃反馈意见。3正式出台不动产登记暂行条例，2014年12月22日正式公布。与征求意见

4、稿相比，条例主要涉及明确不动产登记类型等5处修改。5处修改明确了不动产登记员制度、增加了对不动产登记类型的规定、调整了登记审查要求、增加了登记错误的赔偿责任规定等。二、不动产登记暂行条例将带来4大变化建立统一信息平台国务院法制办介绍，征求意见稿根据2013年3月全国人大通过的国务院机构改革和职能转变方案有关要求，贯彻国务院确定的登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”精神，主要遵循4条原则：一是整合职责，二是物权稳定，三是方便群众，四是严格管理。征求意见稿明确国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，同时要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动

5、产登记主管部门的指导和监督。征求意见稿规定，登记机构应当设置统一的登记簿，载明不动产自然状况、权属状况等相关事项，并对登记簿的介质形式、登记机构的保管保存义务等进行明确。同时，为妥善处理好不动产统一登记过程中新证和老证之间的关系，征求意见稿特别强调，条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和登记簿继续有效。本着简化程序、方便群众的原则，征求意见稿规定，一是充分尊重申请人的意愿，允许申请人在特定情形下可以单方提出登记申请，在登记机构登记前还可以自愿撤回登记申请。二是要求登记机构公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，为申请人提供便利。三是严格受理期限，要求登记机构收到申请材料之日起5个工作日内进

6、行初步审查；申请人可以当场更正错误的，当场受理；登记机构未一次性告知申请人需要补正内容的，视为符合受理条件。四是登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。两类人可依法查“房”为加强登记信息共享与保护，征求意见稿专设一章作出规定，一是要求国务院国土资源主管部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享。二是国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享。三是明确权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料。四是对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范。此外，不动产登记机构、不动产登记

7、信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。据了解，征求意见稿由国土资源部起草，报请国务院审议。国务院法制办在征求有关方面意见的基础上，会同国土资源部反复研究、修改，形成了此稿。四解不动产统一登记将带来什么对公民和法人而言，不动产究竟是什么？不动产登记暂行条例，将给我们带来什么？对城乡二元格局，不动产统一登记意味着什么？不动产登记暂行条例，何以发挥“四两拨千斤”作用？15日公开征求意见的不动产登记暂行条例，四大“看点”值得关注。看点 1 “大家底”给出国家定义“山水林田湖是一个生命共同体”十八届三中全会提出这一重大论断，将第一次在产权层面得到确认。不动产登记暂行条例（征求意见稿）第一次明

8、确给出定义：不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。依照条例，集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，以及建设用地、宅基地和海域的使用权等都将纳入登记范围。“条例明确了不动产登记全国统一登记的路径，首次确立了不动产统一登记的范围。”中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示，不动产登记是为摸清“家底”，过去提到不动产往往城乡分离、对城为主，这次以明确的范围更广，内容更全。这是我国首次在不动产登记实施层面对“大家底”给出国家定义。“不动产登记暂行条例出台，将使多头管理、权益管理链割裂问题得到进一步协调。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭说。“

9、不动产登记改革，大多数人狭义地理解为城市房地产问题，广阔的农村地区通常被忽略。”汪利娜说，随着明确城乡不动产统一登记，城乡土地物权将进入平权时代，农村建设用地及房产价值不高，集体土地流转难等问题可能破题。我国最大的不动产家底在农村地区。但这“家底”有多大，不动产登记将提供产权统计基础。看点 2 首要是给公民和法人“行方便”如果要查阅某工厂是否已实行抵押，需要到土地管理部门了解土地是否已被抵押，到房屋管理部门查阅房屋是否已被抵押，到工商部门查阅设备是否已被抵押等现行不动产登记法律法规繁杂、条块分割、权责不明，给当事人造成极大不便，也给不动产交易带来安全隐患。不动产登记暂行条例将以法规形式打破这一

10、格局。分散在各部门的登记程序不尽相同，不同的程序会不断地给当事人带来麻烦。同时，还有一些地方、部门私设程序，不仅增加当事人的负担，而且存在寻租空间，利用程序来“创收”。“不动产登记信息不统一、登记簿不统一，反映出来的法律信息就都不一样，这样可能会出现矛盾，成为市场经济、交易安全的隐患。”中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠说。根据征求意见稿，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门指导、监督。国土资源部地籍管理司有关负责人表示，通过不动产统一登记，将进一步提高登记质量，避免产权交叉或冲突，保证各类不动产物权归

11、属和内容得到最全面、统一、准确的明晰和确认，有利于保障不动产交易安全，也有利于提高政府治理效率和水平，更加便民利民。看点 3 城乡二元“坚冰”将融不动产统一登记，对赋予农民更多财产权利、保障农户宅基地用益物权、建立城乡统一的建设用地市场、集体经营性建设用地“农地入市”等重大改革，具有基础性作用国土资源部等5部门10日在公布关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知时强调。“强调建立城乡统一的建设用地市场赋予农民更多财产权利，使环环相扣的征地制度改革、集体建设用地流转等问题进入整体突破期。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英研究员说，不动产登记“城乡统一”将加快确权

12、，解决抵押权、处置权以及最根本的交易权等在农村土地“产权缺位”，赋权于民，使农民以产权保生存、以产权谋发展，向城乡一体化总目标迈进。我国城乡间土地权属不一样，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，但集体所有又不像股份制可以通过股权明确为个人利益。“这种二元化土地制度，无论对城市还是农村土地管理都有诸多不便，在农村尤其突出。建立城乡统一的建设用地市场、为城镇化和户籍制度改革扫清制度障碍，建立城乡统一不动产登记制度是其出发点。”党国英说。看点 4 倒逼力量有多大“物权法的落实、土地管理法的修改、小产权房问题破题，甚至由此产生的公证制度、赔偿救济制度等问题，都会因为不动产登记暂行条例实施形成倒逼改

13、革压力。”党国英说，向社会征求意见，公众层面将对管理改革和创新形成“倒逼”。法学专家指出，不动产统一登记是市场经济迅速发展“倒逼”出来的，随着征求意见稿向社会公开征求意见，必然有力促进推进相关法律法规修改，进而“倒逼”我国不动产管理制度改革和创新，深化改革将获得更多的“地”气。不动产登记暂行条例立法依据为物权法。清华大学法学院副教授程啸撰文指出，我国法律中对土地、房屋、林地、草原、海域等不动产的登记做出规定的法律众多，如物权法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法规位阶低于法律，因此必须对现行法律妨碍不动产统一登记的条文进行修改或废除。对于不动产登记问题上的空白，也要通过增加相应法律条文予以明

14、确。相关法律立改废将再也无法回避。针对征求意见稿，专家意见正浮出水面，特别是建议要充分利用公证制度的优势，推动不动产统一登记。登记信息的真实性需要实际审查，登记部门难免有些力不从心。公证将大大减少法律隐患。中央财经大学法学院尹飞教授指出，比如继承问题，行政机关怎么可能去审查继承权呢？这是基本的民事权。评论 登记的是权利，不是权力公众期待已久的不动产登记暂行条例（征求意见稿）15日公开向社会征求意见。第一章总则分两条，第一条强调保护权利人合法权益；第二条为不动产登记“下定义”，即不动产登记是指依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记的正当性和合法性都系于权利保护。这

15、是一种保护公民权利的行为，而不是行政权力行为，这点开宗明义，比任何技术性细节都重要。不动产登记的是权利，保护的是权利，目的是登记、确认、保护公民和法人合法的不动产权利。为此，不动产登记必须以不动产权利所有人方便为方便，要方便群众申请登记，简化企业登记手续，同时保持不动产登记工作稳定性和连续性。坚决把这项工作整体性纳入简政放权历史进程，绝不允许“变形”为新的行政审批权力。当下，关于 “不动产登记反腐”的民意期待高涨，但不动产登记法律目标是权利保护，权利人、利害关系人查询必须依法，有关国家机关的相关查询也必须有法律、行政法规可依。在社会对“房叔房婶”束手无策的同时，大家又面临从手机号码、身份证件到

16、住房等个人信息“无密可保”尴尬局面。因此，“以房查人”控制不好很可能成为一柄双刃剑。条例征求意见稿规定，查询不动产登记资料的单位、个人不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得向社会或者他人泄露查询获得的不动产登记资料。对此，在有法可依之后，要执法必严、违法必究，切实维护不动产登记的公信力。该条例的出台对于普通人的影响并不是很大，“权利人既有的权利不会受到影响”。而在网上的一项调查中，普通民众更关心的则是，不动产登记对于反腐和房价有什么作用。60%的网友认为，该条例将有利于反腐，将近70%的网友则认为，条例施行后房价将下跌。三、不动产登记的相关问题1、不动产登记的法律规范

17、不动产登记的法律规范主要包括：1995年1月1日起施行并于2007年8月30日修改的城市房地产管理法、1999年1月1日起施行并经过两次修订和修正的土地管理法，2007年10月1日起施行的物权法、2015年3月1日起施行的不动产登记暂行条例。另外还有土地登记办法等部门规章和其他规范性文件。其中，物权法在重要位序，以前后14条的较大篇幅，对不动产登记做出了比较详细的规定。不动产登记暂行条例进一步细化。2、不动产登记的范围不动产登记暂行条例第五条规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：(一)集体土地所有权；(二)房屋等建筑物、构筑物所有权； (三)森林、林木所有权；(四)耕地、林地、草地等

18、土地承包经营权；(五)建设用地使用权；(六)宅基地使用权；(七)海域使用权；(八)地役权；(九)抵押权；(十)法律规定需要登记的其他不动产权利。以上十类不动产权利是依所有权、使用权、承包经营权、地役权、抵押权等权利性质，以及具体的不动产类型所作的分类。依照不动产登记暂行条例第二条第二款的规定，上述权利的载体仅限于四类不动产，即土地、海域，以及房屋、林木等定着物。3、条例迟出台的原因从上述不动产登记的法律规范可见，房屋、土地等不动产登记制度，在法律层面早已在确定。从这个意义上讲，不动产登记暂行条例的最终出台并无新意，而只是对不动产及其登记事宜的统一和细化。不动产登记暂行条例之所以姗姗来迟，自物权

19、法明确“不动产实行统一登记制度”以来经过了将近18年的时间，这或许与立法机关的决心、政府决策能力和管理水平有关。虽如此，不动产登记暂行条例的最终出台仍难能可贵，值得肯定。3、条例的最大亮点不动产登记暂行条例出台前，不同类型的不动产，其登记机构或不同。这不但造成了不动产所有权人登记，以及其他相关权利人行使权利的不便，而且也为部分权利人谋取不当利益，甚至还为权力腐败埋下了伏笔，留下了空间。不动产登记暂行条例出台后，登记机构最大限度统一，由县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，而不区分土地、海域、房屋和林木等登记对象。登记机构最大限度的统一，可能是不动产登记暂行条例进步最大的

20、地方。4、不动产登记的主要凭证物权法和不动产登记暂行条例对此都有规定，后者基本沿用了前者的表述。不动产登记最主要的凭证是不动产登记簿和不动产权属证书或者登记证明。不动产登记簿永久保存于登记机构。不动产权属证书不再区分房产证、土地证、林权证、海域使用权证等，而统一使用“不动产权证书”。据了解，“不动产权证书”外页有不动产登记抵押权、异地登记、查封登记等信息；内页有权利人、证件种类、证件号、共有情况、权利人类型、登记原因、使用期限、取得价格等信息。不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿一致。5、条例出台是否为征收房产税做铺垫不动产登记与房产税征收之间没有必然的联系。税收关乎自然人、法人和其他组织（

21、包括居民企业、非居民企业）等纳税主体的重大利益，应当由法律做出规定。我国目前尚无房产税法。未来如果颁布房产税方面的法律规范，不动产登记当然可以为房产税征收提供一定的依据，但不是唯一的依据。房产税征收不应以房产已在登记机构登记为前提条件。不动产登记暂行条例与其他法律和行政法规一样，在立法、执法、司法等方面有其独立性，但同时，它与社会发展息息相关，服务于社会并且随着社会发展而发展。6、小产权房是否在不动产登记的范围“小产权房”是民间的说法，是相对于可以向社会公开出售的“大产权房”而言的。依此理解，在集体土地性质的“宅基地”上建设的房屋也属于“小产权房”。不动产登记暂行条例第五条明确不动产登记的范围

22、包括了房屋所有权和宅基地使用权。因此，在宅基地上依法建设的房屋应当予以登记，符合法律规定的相关交易和抵押行为依法也应予以保护。对于在非宅基地的集体土地上建设的其他“小产权房”，要具体情况具体处理，不可以一刀切。对于符合法律规定的“小产权房”，虽然不能依据不动产登记暂行条例进行登记，但是可以通过其他方式寻求保护。需要说明，根据行政和司法实践，此类房屋面临交易和拆迁补偿困难等诸多法律风险，应慎重对待。7、登记制度是否有需要完善任何法律规范都有不尽人意之处，都需要不断完善，不动产登记暂行条例也不例外。不动产登记暂行条例有三方面值得思考和解决的问题。首先，不动产登记机构的统一是有限的。不动产登记暂行条

23、例第六条规定由县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，但是没有直接规定具体部门，给申请人申请、权利人查询和社会监督带来不便。其次，登记机构登记系统的网络联通和内部资源共享可以让不动产登记意义最大化，任何登记信息在同一个电子平台均有显示是进行有效管理的必然要求。最后，不动产登记暂行条例第二十七条规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。这里的查询主体，特别是何谓“利害关系人”，以及律师能否直接查询不动产登记信息等，各地登记机构可能理解不同，实际操作也不同，有待明确。四、条例的主要内容7个“明确统一”：明确统一了不动产登记的范围和类型一

24、是对不动产登记和不动产的基本概念予以明确界定。条例规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。二是明确了登记的不动产权利范围。充分体现程序法为主、兼顾实体法的立法定位，以物权法所有权、用益物权和担保物权的分类为基础，在继承现行相关法律规定的不动产物权基础上，进行归类融合，适度“化学反应”，以罗列的方式列举了集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、森林和林木所有权等十大项、十余种权利类型，明确了不动产登记的物权体系，基本实现了全覆盖，统一了登记范围。三是明确了不动产登记的类型。将不动产登记分为首次登

25、记、变更登记、转移登记、注销登记等8大类。明确统一了不动产登记的机构和人员一是落实了国务院关于机构统一的要求，明确了不动产登记机构的设置。条例明确规定，国务院国土资源主管部门统一负责指导、监督全国不动产登记工作；县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。确保了各层面登记机构的统一和上下对口，强化了登记机构的法律地位。二是明确了登记机构的管辖范围，落实了物权法“属地登记”的原则，同时，实事求是地明确界定了例外的特殊情形。条例规定，不动产登记由不动产所在地的县级不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府

26、可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。对于跨县级行政区域的不动产登记，规定了分别办理、协商办理和指定办理。三是明确了登记人员和队伍建设管理的要求。条例强调，不动产登记人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。不动产登记机构应当加强对不动产登记人员的管理和专业技术培训。突出强调了不动产登记人员的专业性和职业性，对登记人员的专业知识和技术培训等做了原则性要求，为建立一支专业化、高水平的不动产登记人员队伍，确保不动产登记质量和水平，提供了制度保障。明确统一了不动产登记簿不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根本依据。条例以专章的方式，从登记簿的统一、内容、编制、介质、保

27、管及救济措施等重点环节，建构了不动产登记簿的法律制度体系。一是明确了要统一登记簿。规定不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。二是明确了不动产登记簿“物的编成”原则。规定不动产登记以不动产登记单元为基本单位，不动产单元具有惟一编码，这为不动产权籍调查和不动产登记簿册设计提供法律依据。三是明确了登记簿的内容。主要包括权利的自然状况、权利状况、权利限制、提示事项等，即不动产物权的主体、客体和权利内容。四是明确了登记簿的介质形式。指出不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿惟一、合法的介质形式。五是着重强调了

28、登记簿的公信力。规定不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。六是明确了不动产登记簿的统一管理要求。规定不动产登记簿要由不动产登记机构统一管理、永久保存，并指定专人负责，建立健全相应的安全责任制度。做出这样的规定，也表明包括不动产登记簿在内的不动产登记资料有别于一般的档案资料，必须由不动产登记机构统一管理。明确统一了登记的程序要求条例对登记程序的规定，落实了党中央、国务院简政放权、构建服务性政府的根本要求，彰显了简化程序、高效便民的基本原则。一是充分尊重申请人意愿。规定了依申请登记，并以共同申请为原则

29、，单方申请为例外，允许申请人在登记完成前可以自愿撤回登记申请。同时，条例还列举了可由当事人单方申请的具体情形，形成了目录清单，确保公开规范。二是明确了登记申请提交的材料。为便于当事人提起登记申请，条例对登记申请提交的材料进行了概括列举，并规定登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。同时，规定登记机构要在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，切实便民利民。三是明确了登记审查程序。突出强调了当场审查受理和简化高效的原则，明确登记机构对登记申请要当场做出回应，如果不受理还要向申请人书面说明原因，未当场书面告知申请人不予受理的则视为受理，这样的制度安排可以最大

30、限度地方便企业和群众，避免在不动产登记受理申请中的推诿扯皮。同时，规定了不动产登记机构的查验和实地查看职责的具体内容，通过法定职责，促使登记机构必须作为，确保登记的公信力和权威性；明确了登记时限要求，规定不动产登记机构应自受理申请之日起30个工作日内办结登记手续。明确统一了登记信息平台和查询服务制度一是明确登记信息平台建设与互通共享的责任主体与客体范围及要求。条例明确规定，国务院国土资源主管部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享；同时，规定国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享，明确了不动产登记机构以及不动产

31、管理部门在统一的不动产登记信息管理平台上实现信息的实时互通共享机制。这一制度设计下，既方便了群众依法查询不动产登记资料，也便于机构高效开展登记审核工作，最大限度保证登记内容的真实性和市场交易安全。二是明确登记资料查询复制的主体权限及保密责任主体等要求。条例规定，权利人、利害关系人享有依法查询、复制不动产登记资料的权利，同时对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范，规定了查询人对查询信息的保密义务，进一步细化了物权法的内容，彰显了不动产登记资料的社会化服务价值要义。明确了不动产登记有关法律责任为确保登记质量，提升登记公信力，条例从申请人、登记机构、信息共享单位及其工作人员等不同层次主体出发，分别明确规定了相关法律责任。例如，对登记机构工作人员虚假登记等滥用职权、玩忽职守行为，伪造变造不动产登记证书等行为，以及非法泄露或利用不动产登记资料行为，分别规定了相应的民事、行政和刑事责任。同时，还特别重申了物权法错误赔偿责任制度。明确了条例施行前后有关工作的衔接过渡要求为维护群众物权权益的稳定性、连续性，条例规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。考虑到土地承包经营权工作开展的现实状况