建立健全食品安全法律法规体系.docx

1、建立健全食品安全法律法规体系检验机构缺乏 检验机构缺乏主要是指西安市食品药品监督管理局并没有承担食品检验的责任，因此西安市食品药品监督管理局也就不具备实际的食品检验能力。事实上这样的情况不仅是在西安存在，在整个陕西范围内，由于这样的情况导致的检验机构缺乏的情况广泛存在。在各市区县食品药品监督管理局的所属机构也不具备相关的检验能力。食品检验资源划转不到位陕西省政府要求西安市将食品检验资源主要包括机构的编制、人员以及资产等（以2012年12月31日为准）统一划入西安市食品药品监督管理局39。在陕西省产品质量检测中心的垂直管理之下，西安市食品药品监督管理局并没有实际的食品检验设备及能力，对西安市的食

2、品安全生产及检验的工作主要有陕西省产品质量检测中心负责检测。陕西省产品质量检测中心作为省一级单位其具备较为完善的食品检测设备及能力，也就是说陕西省产品质量检测中心完全有能力承担起西安市的食品安全生产及成品检测工作。在西安市的五家质量技术监督检验机构中，只有三家县一级的检测机构中心拿到了食品检验资质，但是由于其单位起点较低，只具备对那些简单的日常食品项目的检测能力，不具备具有特殊性的食品项目的检测能力。这里的简单的食品项目主要是指日常食用的食品诸如挂面、白酒、植物油、熟肉制品、小麦粉、饼干等一类食品，具有特殊性的食品项目则主要是指那些添加了食品添加剂的食品项目，这些主要添加剂有瘦肉精、三聚氰胺、

3、黄曲霉M1、塑化剂、罗丹明B等。40在然而又在这样缺少完整的检验能力的情况之下，具有食品检验能力的这三所检验中心又由于食品检验资源的划转问题而导致人员没有随着检验设备很好的流动，许多人想要留在老单位，因此这也使得食品检验设备的划转工作做得不到位，只有仅仅55件设备完成了划转。 总的来说，导致这些检验设备仅仅完成55件的划转是具有较多原因的，这些原因主要是:1、西安市食品药品监督管理局不具备完整的食品检验能力，其所属具有相关的能力的检测机构又由于等级较低，拥有的设备数量少，因此完成划转的设备少。2、食品检验设备的划转工作关乎到相关单位的单位利益，一旦将本单位的相关设备划转，那么也就意味着失去设备

4、或是失去哪些设备具有的额外的检验能力诸如工业产品检验等，因此完成划转的设备数量少。3、原本西安市食品药品监督管理局本来就不具备相关的食品检验能力及资质，设备的划转是做无用功，还会导致设备资源的浪费，西安市食品药品监督管理局也不愿造成这样的资源浪费。4、食品检验设备是国家资产，国家资产的划转程序复杂周期较长，划转需要投入的人力成本较大，因此划转单位也不愿意承担过重的工作负担。据笔者研究分析显示，之所以导致这样的情况是由于西安市食品药品监督管理中出现了以下的问题：1、这样的划转工作实际上导致了食品监督管理的主体发生了变化，相关法律不再适用这种情况。2、由于划转过程中的各种情况致使资源发生浪费，划转

5、不完全。3、划转的主体单位并不具备相应的检验能力及资质。4、食品加工小作坊作为监督管理的难题一直存在着。建立健全食品安全法律法规体系建立健全我国食品药品安全检验的法律体系是正常进行检验工作的法律制度保障。与西方发达国家相比而言，我国的相关法律体系的建设还相对落后。我国的食品安全检验法律立法存在覆盖面不广等情况，与美国的食品安全检验立法相比，美国的食品安全检验立法范围包含了食品、药品、化妆品、肉类、蛋制品、质量等的检验，其检验范围涵盖了所有的食品部门，具有完整的检验机构及法律保障。 在美国的食品安全检验立法中，比较具有代表性的法律主要有:1、为了加强对国内和进口食品的检验，美国于202年颁布了公

6、共健康安全和生物恐怖准备与反应法。2、2010年美国为统一全国食品标准制定颁布了食品安全现代化法。并在其基础之上展开了对全国范围内的食品检验机构进行了大规模的调整，以适应新法律的实施。在加拿大，其食品检验的法律体系建设也是较为完善的，其基本涵盖了所有的食品类型和种类，其法律体系主要由食品药品法、鱼类品检验法、动物卫生检疫法、肉类品检验法等组成。概括来说，在加拿大的食品安全检验中，几乎每一种类的食品检验都建立了相应的法律保障，其安全检验法律保障程度十分高。建立健全食品安全监管机构 西方国家在长期的政治因素、人文因素等的影响之下，其对食品安全的监督管理工作一向比较重视，在长期的历史发展过程中也形成

7、了较为完整有效的食品安全监督管理机制。就美国来说，其食品安全监督管理机制继承了美国三权分立的传统，美国各层级的食品安全监督管理工作主要由相应层级的政府、国会、法院负责，三者的工作内容符合三权分立的基本原则，即是政府主要负责行政执法，国会主要负责法律制定，法院主要负责相关的裁决工作。在美国，其食品安全监管机制主要由多个部门组成，一是卫生部的食品药品监管局、二是农业部的食品安全检验署、三是动植物卫生检验署以及环境保护局等。 一般来说，食品安全监管局的主要工作是负责国内的食品级化妆品等的安全监管，主要执法手段是颁布相关法律政策等。在美国的食品安全检验机构的工作分配中，在农业部负责食品工作的副部长的领

8、导之下农业部的食品安全检验属主要负责对国内食品的安全检验工作。关于美国防疫检验，主要由动植物卫生检验署负责，在动植物卫生检验属下，进出美国的动植物都必须经过严格的检验方可通行。我们可以看到，美国的食品安全监督管理工作是由多个部门共同完成的，部门之间存在着工作的交叉及互补，这些部门又在全国食品安全管理委员会的统一领导及协调之下独立工作。在美国三权分立及联邦制度的影响之下，联邦及州之间在食品安全检验工作上的分工及地位情况与我国存在明显的不同。联邦食品安全检验机构的主要工作是负责全国性或是跨州际的的食品安全检验工作，州食品安全检验机构则主要负责州内的相关食品安全检验工作。但是联邦食品安全监督管理局与

9、州食品安全监督管理局之间并不是完全独立的，两者会在一些具体问题上达成相关的协议，比如统一联邦与州之间的食品安全检验方法及标准等。在达成协议之后与联邦的食品安全检验部分的费用由联邦政府缴纳。再这样的情况之下美国形成了一套完整的涵盖上下的食品安全检验机构体系，实现对食品生产和销售等环节的监督管理工作。41在加拿大，其食品安全监督管理体制自1997年起便改变了之前的多头分散监管变更为集中管理，分散监管的管理体制。这个体制主要是指在相关的食品检验属进行食品安全检验的同时将于食品相关的各部门实行合并，共同组成加拿大食品监督署，由这个综合的监督管理机制负责对全国范围内的食品实行安全监管工作。这些食品安全监

10、管工作主要是指对食品生产、加工、销售、进出口食品的安全检验等。在实行综合管理的基础之下，加拿大也对食品安全检验实行分级管理的机制。这一点与美国的食品安全监督管理机制相类似，这里不再赘述。其分级管理机制主要分为四个主要层级对你食品安全进行监督管理工作。这些层级主要是:一、中央联邦政府层级。中央联邦政府层级的监督管理机制主要组成部门是全国食品安全检验属，在全国食品安全卫生检验属的领导之下个部门完成对食品安全的独立检验工作，主要是指在全国卫生署制定的食品标准之下进行监管。另外，全国食品安全检验属要向全国农业与农业食品部负责。在全国卫生署制定的食品标准之下进行监管。二、省级监管机构层级。在中央政府层级

11、的统一管理之下，省一级的监督管理机构主要负责辖区内的相关工作。三、市一级的监督管理机构。在中央及省一级的监管与领导之下，市一级的食品监督管理机构主要负责对饭店等的食品安全监督管理工作。市一级的监督管理机构向上一层级的食品安全检验机构负责。 四、大型国际食品企业层级。在大型食品企业内部成立专门的食品安全检验机构并制定相应的管理规范与标准。42建立强制食品召回制度和有效的食品质量安全追溯监管体系 在西方发达国家，早在上世纪九十年代便已经建立起了一套完整的强制性食品召回制度及有效的食品质量安全追溯监管体制，对全国的食品安全形成了从原材料到餐桌的完整监管体制。以美国和日本为例，其建立起了完整有效的全程

12、食品监管机制，形成了对食品安全生产的全程监控机制。美国定制了食品安全现代化法来对食品安全进行法律角度的监督管理。食品安全现代化法规定有关食品生产及销售企业必须要建立起一套从食品生产到销售整个过程的危害分析、制定对策、食品强制性召回与追溯的完整的制度。这一套管理制度要求相关企业要对那些存在风险的食品进行强制性的食品召回及后期处理。美国食品药品监督管理局也在2004年制定颁布了食品安全跟踪条例，条例规定有关食品药品生产及经营主体要建立起一套有关食品药品安全质量追溯制度，对其全部过程实行可追溯的全程记录。在加拿大，这一套关于食品强制召回的制度与美国的强制召回制度有所不同，主要分为其召回是可以企业资源

13、召回与食品监督署签署命令必须召回的强制召回两种。企业的自愿召回在这里笔者不做赘述，只对强制性召回进行相关的说明。加拿大的食品安全管理是相对比较严格的，一旦食品监督署签署对风险食品的召回命令时企业必须在规定时间内对风险食品进行召回，一旦企业违反召回便构成违法。一般来说，召回程序如下:国家食品监督署下辖的食品安全和召回办公室对食品安全进行风险评估之后做出决策是否召回，在进行召回决策之后与相关食品安全办公室进行联络督促事件主体公司对风险食品进行强制性召回，并在地区设立相关官员与地区协调员。43建立适合国情的食品安全监管体制 据统计显示，目前世界范围内的视频安全监管体系主要分为两种，一是单一部门监管模

14、式，二是多部门监管模式。在单一部门监管哦食指下比较具有代表性的国家是加拿大等。在多部门监管模式之下游客具体分为分类监管体系及分段监管体系。在分类监管体系之下，比较具有代表性的国家是法国，在分段监管体系之下比较具有代表性的国家是美国及日本。44 通过以上的分析我们知道西方主要发达国家在构建食品安全监管体系时主要是从本国的国情出发，各食品监管部门的之间的和协调，以此建立起自己的食品监管体系。这种监管机制主要有单部门独立监管与多部门协同监管两种形式。在单部门独立监管机制中，加拿大是比较具有代表性的国家。加拿大等实行但部门单独监管机制的国家的通行做法是通过立法的形式将食品监管部门统一到一个独立的食品安

15、全监管机制中，其对食品安全进行全方位、全过程的综合监管，以此来提高和消除因多部门监管带来的效率不高及相互推推的现象。在多部门的监管体系之下，美国及日本是比较具有代表性的国家。多部门监管是指将食品安全监管的职责分配到多个相互配合及协调的部门中，几个部门各自负责自己部门的工作，以实现对食品安全的全面监管。在多部门监管之下，各部门之间是紧密联系又相互具有较大执法空间的。在多部门监管之下的分类管理体系下，美国主要是将食品划分为几个主要种类，由相对应得部门对其进行监管。这种监管体系是相对集中又互相之间相互独立的。 在实践中，多部门监管的机制容易造成个部门之间的相互推诿以及管理责任不明确等现象，因此影响到

16、正常的食品安全监管工作的进行，难以有效的对食品安全进行管理，效率也不高。近年来，许多国家为了改变这种治理困境相继尝试探索新的监管机制，只要是通过将监管职责几种到政府一个单独设立的相对独立的部门之中，由这个统一的监管部门实行集中管理和监督。在此基础上，以社会公众和社会组织进行监管的形式也相继出现。食品安全监管形式呈现出多方向发展的态势。完善的法律法规建设 在实践中我们发现，那些食品安全监管工作做得较好的西方发达国家中，其关于食品安全以及相关的法律法规建设是比较完善的，主要体现在其建立了完整的法律法规体系并时时根据实际情况对法律法规进行调整以适应新情况及新要求。同时加强对食品安全违法犯罪行为的监管

17、及打击方面也建立了严格的处罚制度，以辅助法律监管。在食品安全监管的环节上，主要发达国家的监管范围是比较完整的，包括了食品生产流通及消费的各个环节。在建立食品安全监管机制时都从自己的实际国情出发。保障食品安全的根本是健全法律发挥，运用法治的手段进行监管。法律法规是食品安全监管工作的法律依据及有效保障。建立严格的预防措施和追溯体系 风险管理及预防措施也是西方发达国家在进行视频安全监管时比较具有代表性的监管手段。风险分析是美国进行食品安全政策的主要基础。风险管理师风险分析的重要组成部分，一般来说，风险分析主要由风险管理、风险评估、风险沟通三方面组成。美国在进行食品安全监管时通常会在决策前或是政策制定

18、前通过各部门之间的交流沟通及信息分享对食品安全进行风险分析，在风险分析的基础上制定相应的预防措施以保障食品安全监管的正常进行及监管效率。建立健全食品安全法律法规体系我国目前也对食品安全监管的法律制定做出了较多的努力。我国食品安全法自2003年6月起经全国人大多次审议修订后于2015年4月正式审议通过并于2015年10月1日正式施行生效，食品安全法正式施行后，我国食品安全监督管理局的地位也得以法律的确认。经过对食品安全法的新的修订，我国有关的法律法规也将要从食品安全法的基础上进行相关的修订和变更，由于这些法律法规的数量庞大以及环境的复杂性，因此对其的修改与变更将是一项复杂而间距的任务，有关食品安

19、全的部门需要在共同努力、协同配合的基础上积极做出努力。食品安全监管有效开展的法律依据和保障是要尽快建立起符合实际需要与实际情况的法律体系以及与之适应的执法主体。完善食品监管相关规章制度我国实行的食品安全监管体制是分段监管制度，在将近二十年间的分段监管中，与食品安全监管有关的质监局、食品药品安全监管部门、工商部门等有关部门制订了大量的食品安全监管制度及规章，以此来规范食品生产流通及消费等行为。在新食品安全法实行的法律环境之下，原有的关于食品安全监管的相关法律规章会因为职能的划转而不再适应新的情况和要求，因此原有的有关法律规章将会被废止。尽管我国施行了新的食品安全法，但这并不意味食品安全风险将就此

20、消失，从客观的角度来分析，食品安全风险不仅不会消失而且还存在恶化的可能性，因此西安市高陵区需要在废止与新法不相适应的原有制度的基础之上积极配合新法进行新的食品安全监管制度的建设，完善相关的规章制度，使得在新法施行的背景下食品安全监管有法可以，有章可循。在这里笔者以西安市质监局为例，在质监局承担的食品安全监管工作中，质监局为了使食品安全监管工作更加有效就要在新法的基础之上具体问题具体分析，对食品的监督管理进一步规范化，建立一套适合新情况新要求的规章制度。随着原有的规章制度的废止、变更，食品药品监督管理局作为食品安全监管的主体部门，在制定新的规章制度时需要综合考虑环境因素以及食品安全监管的整个过程

21、，既是食品生产加工到流通消费的完整过程，在此基础上制定覆盖其完整过程的规章制度，以达到节约行政成本以及有效监管的目的。建议省政府尽快制定食品加工小作坊监督管理办法关于食品生产经营的摊贩及小作坊的监督管理工作，在新法中已有明确的规定，既是进行食品生产经营的摊贩及小作坊要在符合自身经营条件和经营规模的基础之下确保自己生产的食品时安全可靠的，是符合国家相关标准的，有关政府部门要针对摊贩及小作坊的食品安全监管问题制定有关的监管规章制度，加强对其的监管，另外，有关省、自治区、直辖市的人大会议在制定有关监管办法时要在新法的基础上做决策，有关规章制度不得与新法相违背。45事实上陕西省人大会议并没有在新法的基

22、础上对食品生产经营摊贩及小作坊的食品安全监管工作进行有关的制度制定，这也使得陕西省食品生产经营摊贩及小作坊长期以来一直处在监管难的状态。对食品生产经营的摊贩及小作坊的监管办法的制定要结合实际情况进行综合决策，对其生产经营过程进行完整的监管以消除摊贩及小作坊的生产经营食品时的安全隐患，在规范摊贩及小作坊的生产经营活动下保障人民的食品安全，保护人民群众的身心健康。笔者建议陕西省有关政府部门应该立即建立起有关食品生产经营摊贩及小作坊的食品安全监管办法及规章制度，为摊贩及小作坊的食品安全监管提供制度保障及法律保障。建立健全食品加工小作坊监管机制在陕西省质监局食品加工小作坊审查登记暂行办法的指导之下，自

23、2012年3月起西安市质监局开始对西安市食品加工小作坊实行全面审查登记制度，截至到2015年12月，西安市已有登记小作坊数量166家，登记率为22.7%。在审查登记的过程中，陕西省质监局在2015年4月正式通告废止改暂行办法。同年12月，西安市政府在原有暂行办法的基础之上颁布了西安市食品药品监督管理局食品生产加工小作坊登记及监督管理暂行办法，该办法在承认之前的审查登记有效的前提之下继续对有关食品加工小作坊进行资格审查登记，同年底，在原有基础又有87加食品加工小作坊成功通过审查登记，至此在新暂行办法下的食品加工小作坊的登记率达到18. 4%。不难看出，既是西安市政府在是定符合要求的暂行办法下的有

24、关食品加工小作坊的有效登记率不足20%，造成这样低的登记率的原因主要有以下几点:1、有关食品加工小作坊的生产条件与暂行办法的要求之间差距较大。在暂行办法中对食品加工小作坊的要求较高，而这些小作坊在追求经济利益的情况之下其生产条件普遍较差，因此导致其登记率较低。2、有关食品加工小作坊的监管缺乏法律依据的支撑，对其经营行为难以进行规范。目前西安市对食品加工小作坊的加工经营资格审查并无有关的法律文件或是有关规定对其进行严格的规范，小作坊在没有有效监管的情况之下可以不用考虑无证或是达不到经营标准而产生的法律后果或是行政处罚，因此这些食品加工经营小作坊也就无意改善自己的生产条件。在这样的情况之下对小作坊

25、的监管几乎难以达到预期的效果，其食品安全监管的作用不大，因此建立健全的食品加工小作坊监管机制就显得十分重要了。建立与食品加工小作坊现状相适应的食品生产加工小作坊登记制度 在新的暂行办法中还对食品加工小作坊的除生产条件、规章制度等的审查登记做了有关规定外，还对食品加工小作坊的产品检验能力做出了明确的规定。暂行办法规定：不具备有关生产产品的检验能力的小作坊每年至少应委托具有产品检验能力的有关机构对其产品（按大类）进行全项检查一次。46事实上多数的食品加工小作坊都存在“小”、“散”、“乱”等情况，加之食品加工小作坊的登记率低以及经济能力的影响，许多小作坊都难以承受或是不愿额外多支出几千元的产品检验费

26、用。从另外一个角度来说，小作坊的登记率低也从另一个角度反映出了现行的有关暂行办法与实际情况并不相符，所以导致登记率低，监管难等问题的出现。西安市有监管部门应该在深入调查了解小作坊的生产能力及生产条件的基础上根据实际情况和食品安全要求综合考虑，制定能使多数食品加工小作坊进行生产条件、经营条件的改善的监管及审查登记制度。同时放宽那些积极配合制度实施，积极改善其生产经营条件的小作坊颁发登记证明，提高等级率及激发小作坊进行改善工作。通过这样的综合考虑和办法制定，才能够保证食品加工小作坊积极改善自身的生产经营条件。对那些在放宽标准仍然达不到有关要求的小作坊要依法予以坚决取缔，如果在食品加工小作坊登记制度

27、下仍然存在大量的无证食品加工小作坊，那么这一登记制度也就失去了存在的意义。加快西安国家级乳肉检验检测中心建设2013年7月，在陕西省食品药品监督管理局、陕西省质量技术监督局、西安市人民政府三方及现有基础的依托之下陕西省国家级乳肉制品检测检验中心在多方的关注之下开始了筹建工作。改检测检验中心的建立是为了强化对乳肉制品的质量监管，从生产源头确保乳肉制品质量安全。经过一年多的筹建，陕西省国家级乳肉制品检测检验中心正式进入到了设备安装阶段，但是对于一个要具有完整的乳肉制品的检验能力的检测检验中心来说，仅仅进行设备的安装距离检验中心具备真正的检验能力还有很长的路要走：具备专业能力的检验人员、取得食品检验

28、机构的资质认证等都还需要检验中心进行后期的努力才能得到。在检验中心正式建成并且具备检验能力前，还需要有关部门投入大量的人力、物力支持。目前西安市食品检验机构匮乏。在西安市2014年进行的食品药品安全抽检工作中，在食品生产、流通和餐饮服务环节抽检检验1199个批次产品的安全检验工作都是交由区外第三方检验机构进行的，西安市食品安全检验机构匮乏也能从这里得到体现。加快西安市国家级乳肉制品检测检验中心的建设，使其能够尽快的投入到运营之中可以很大程度的缓解目前西安市检验机构匮乏的问题。在西安市检验机构匮乏的条件之下，符合国家标准和要求的西安市国家级乳肉制品检测检验中心在正式运营后其具备的检测检验能力将远

29、超第三方检验机构的检验能力，因此西安市国家级乳肉制品检测检验中心的越早投入使用，西安市食品安全检验也就贵越早收益，缓解当下亟待解决的问题。因此，加快西安市国家级乳肉制品检测检验中心的建设是刻不容缓的。现有检验机构增加食品检验项目 以往西安市食品药品监督管理局的主要职责是进行药品安全检测，对食品安全的检测一直都没有设立专门的项目，在目前食品安全监管职能已经基本划转完成的前提之下，在西安市食品药品监督管理局设立专门的食品检验项目对缺乏检验机构的西安市来说是十分必要的。要在现有检验机构的基础上加大对原有的检验的政府支持力度，加强对检验人员的培训，积极主动申请食品检验资质，从根本上上为西安市食品安全监

30、管工作提供强大的技术支持。推进区县检验资源整合，强化快检能力建设在食品安全监管职能划转之后，区县之间的有关食品安全检测的设备、人员等资源需要进行新的整合以适应新的情况。整合主要原因有两点，一点在职能划转之前原本的区县检验机构并不具备相应的检验设备及检验人员，二是在职能划转后划转到区县的检验设备与检验人员只是原质检机构的一部分，在检验设备及检验人员不足的情况难以进行正常的检验工作。因此，在职能划转完成后区县食品安全检验机构需要对新划转来的相关设备及人员进行新的整合，加大相关的投入力度，在缺乏充足的检验设备及检验人员的情况下进行新设备的采购和进行检验人员的培训，使得区县食品安全检验机构在职能划转后

31、具备完整的食品检验能力。因此需要进行资源整合，在资源整合的基础上才能进行食品检验工作。除此之外，强化快检能力建设是食品安全监管的有效科技支撑和补充。在目前西安市食品检验机构少、检验能力不足的情况下在一线执法时强化快检能力的建设具有很重要的意义。虽然快检结果不具备相应的法律效应，但是在一线执法时通过使用快检设备对食品安全进行快检可以对存在食品安全问题的食品进行简单的筛选，对那些进过快检存在明显食品安全隐患的食品，应立即送往具备完整食品安全检验的机构进行检验。这样通过快检设备的使用可以大大提高食品安全检验的一线执法效率。总的来说，快检的使用既可以节约行政成本，又可以提高食品安全检验一线执法效率，快

32、检是食品检验机构的强有力的补充，为食品安全检验机构提供了技术支持。Z: 食品安全关系国计民生，李克强总理在2015年全国两会政府工作报告中5次提及食品安全问题，充分反映了新一届政府对食品安全问题的高度重视。食品安全监管不能只依靠食品安全监管体系改革、食品安全监管法律法规体系的完善、政府行政投入的增加来保障，我国的食品安全监管面临的最大的问题是如何在最短的时间内构建运行良好监管到位的食品安全监管体系，将食品安全监管落到实处。始于2013年3月的食品安全监管体制改革，到目前，全国大部分地区均已完成能划转工作，食品安全监管体系已经有了一个基本框架，这个框架如何完善，就需要在这个框架的基础上，针对食品安全监管现状，在建立健全食品安全监管制度，提升检验检测技术能力支持，破解食品安全监管难题上下功夫，构建起“横向到边、纵向到底、全覆盖、无盲区”的食品药品监管体系，构建地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人的中国特色食品药品安全体系。