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1、知识产权综合管理改革李顺德知识产权综合管理与市场监管综合管理应该有机结合协调统一 【知识产权综合管理改革】李顺德：知识产权综合管理与市场监管综合管理应该有机结合，协调统一 李顺德 中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(以下简称规划纲要)(2016年3月17日公布)中明确提出“建立现代产权制度”、“健全现代市场体系”、加强“市场监管”、“深化知识产权领域改革”等重要任务。随后出台了关于完善产权保护制度依法保护产权的意见(2016年11月4日)、“十三五”国家知识产权保护和运用规划(国发201686号)(2016年12月30日)及知识产

2、权综合管理改革试点总体方案(国办发2016106号)(2016年12月30日)、“十三五”市场监管规划(国发20176号)(2017年1月12日)、国务院关于新形势下加强打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见(国发201714号)(2017年3月9日)等一系列相关政策性文件,做了具体的部署,再次将知识产权综合管理与市场监管综合管理改革的历史任务提到我国的重要议事日程,引起社会各界的高度关注。 一、知识产权综合管理改革与市场监管综合管理改革势在必行 改革开放是我国发展社会主义市场经济的根本方针,也是实施“十三五”规划的基本方针。 正如规划纲要所指出的:“改革是发展的强大动力。必须按照完善和

3、发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系,以经济体制改革为重点,加快完善各方面体制机制,破除一切不利于科学发展的体制机制障碍,为发展提供持续动力。”“必须用改革的办法推进结构调整,加大重点领域关键环节市场化改革力度,调整各类扭曲的政策和制度安排,完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制”。 改革的重要环节之一就是“深化行政管理体制改革”,“加快政府职能转变,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,提高行政效能,激发市场活力和社会创造力。”“转变监管理念,加强事中事后监管。制定科学有效的市场监管规则、流程和标准

4、,健全监管责任制,推进监管现代化。创新监管机制和监管方式,推进综合执法和大数据监管,运用市场、信用、法治等手段协同监管。” 知识产权综合管理与市场监管综合管理的改革是“深化行政管理体制改革”不可或缺的一个重要组成部分。规划纲要为这一改革指明了方向,知识产权综合管理与市场监管综合管理的改革必须严格遵循。 规划纲要明确提出的改革任务之一就是“建立现代产权制度”,“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。推进产权保护法治化,依法保护各种所有制经济权益。”包括“实施严格的知识产权保护制度,完善有利于激励创新的知识产权归属制度,建设知识产权运营交易和服务平台,建设知识产权强国。” 早在

5、2003年10月14日,中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中已经明确提出:“建立健全现代产权制度”,并指出:“产权是所有制的核心和主要内容,包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。”“要依法保护各类产权,健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转,保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”这里明确地确认了“现代产权制度”中的“产权”“包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权”,不难理解,“现代产权制度”当然应该包括物权、债权、股权和知识产权法律制度等各类规范财产权的法律制度。 关于完善产权保护制度依法保护产权的意见(20

6、16年11月4日)进一步提出:“产权制度是社会主义市场经济的基石。”“完善产权保护制度、依法保护产权,关键是要在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各领域体现法治理念,坚持平等保护、全面保护、依法保护。”“要在加强各种所有制经济产权保护,完善平等保护产权的法律制度,严格规范涉案财产处置的法律程序,完善政府守信践诺机制,完善财产征收征用制度,加大知识产权保护力度,健全增加城乡居民财产性收入的各项制度等方面,加大改革力度,不断取得工作实效。”这里再次强调,“完善产权保护制度”包括“加大知识产权保护力度”等完善知识产权法律制度的内容。由此可见,“深化知识产权领域改革”、“知识产权综合管理改革”均应

7、属于“建立现代产权制度”的重要组成部分。 规划纲要明确提出的另一项改革任务是“健全现代市场体系”,“维护公平竞争”,“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。健全竞争政策,完善市场竞争规则,实施公平竞争审查制度。放宽市场准入,健全市场退出机制。统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。严格产品质量、安全生产、能源消耗、环境损害的强制性标准,建立健全市场主体行为规则和监管办法。健全社会化监管机制,畅通投诉举报渠道。强化互联网交易监管。严厉打击制假售假行为。” 加强“市场监管”是“健全现代市场体系”的重要举措之一。“十三五”市场监管规划(2017年1月12日)对于市

8、场监管的成效与问题、加强和改善市场监管的重要意义、加强市场监管的指导思想、主要目标、主要原则、市场监管的重点任务等问题做了全面地分析、论述。其中,明确指出市场监管存在的问题包括“假冒伪劣、虚假宣传、盗版侵权”等问题多发、“不正当竞争行为时有发生”等大量属于知识产权的侵权、违反行为。“十三五”市场监管规划指出加强市场监管的重点任务之一是“营造公平有序的市场竞争环境”,包括“强化竞争执法力度”,“严厉打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品等违法行为,净化市场环境”,“严厉打击仿冒、虚假宣传、价格欺诈、商业贿赂、违法有奖销售、侵犯商业秘密、经营无合法来源进口货物等不正当竞争行为”,对“地理标志保护产品等

9、关系人民群众生命财产安全的重要产品加强监督管理”,“推进商标品牌建设”,实施商标品牌战略,提高产品服务的品牌价值和影响力,推动中国产品向中国品牌转变。引导企业增强商标品牌意识,发挥企业品牌建设的主体作用”,“强化商标知识产权等保护。加大对商标、地理标志、知名商品特有名称等保护力度,打击侵犯知识产权和企业合法权益的行为,切实保护商标专用权,加强品牌商誉保护”等多种类型知识产权的管理和执法内容。加强市场监管的另一项重点任务是“健全市场监管体制机制”,包括“健全企业信用监管机制”、“健全信用约束和失信联合惩戒机制”、“推进综合执法”、“强化市场秩序、市场环境的综合监管”、“强化执法监督”等内容,这些

10、内容也是知识产权综合管理改革的重要内容。 因此可见,知识产权综合管理与市场监管综合管理改革的历史任务不仅已经提到我国的重要议事日程,而且已经成为我国“深化行政管理体制改革”的一个重要组成,势在必行。 二、知识产权综合管理与市场监管密不可分 知识产权法律制度作为一种法律制度,如同其他法律制度一样,同样是属于一个国家的法律体系,属于上层建筑范畴。上层建筑是由其对应的经济基础所决定的,是建立在一定的经济基础之上的,并反作用于经济基础,为其所对应的经济基础服务。知识产权法律制度对应的经济形态、经济基础是商品经济、市场经济,甚至从某种意义上可以说知识产权法律制度就是商品经济、市场经济的产物。市场经济是法

11、治经济。知识产权法律制度是市场经济得以建立的基石,是构成市场经济的基本法律制度之一。因此,知识产权与市场经济、市场之间存在着天然的紧密联系,密不可分。 加强知识产权法律制度建设,不仅是指知识产权法律制度的立法,而且应该包括知识产权法律制度的执法。知识产权法律制度的执法简称为“知识产权执法”。广义而言,知识产权执法应该包括知识产权执法的民事程序和民事救济、行政程序和行政救济、刑事程序和刑事救济等3种程序和3种救济。从另外一个角度来看,也可以理解为,知识产权执法应该包括知识产权的司法和知识产权的行政管理、行政执法。 这里所说的司法,通常是指被法律赋予司法权的机关,依法处理各种民事、刑事和进入诉讼程

12、序的行政案件,以及非讼案件的行为。行政,通常是指国家行政机关和取得行政授权的组织,依法对国家和社会事务进行组织和管理的行为,是国家意志的体现,具有强制力。行政管理,通常是指国家行政机关和取得行政授权的组织,依据法律、法规授予的行政权,管理国家和社会事务的行为,是政府为公民和社会提供服务的一种法律措施。行政执法,通常是指国家行政机关和取得行政授权的组织,为了实施、执行法律、法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令,完成国家行政管理职能,对行政相对人采取的直接影响到行政相对人的权利义务的、具有法律效力的具体行政行为,包括行政决定、行政命令、行政处理、行政许可、行政授权、行政检查、行政监督等行

13、为。 知识产权综合管理可以大体上分为知识产权行政管理和知识产权行政执法两个方面。 这里所讨论的知识产权行政管理,是指知识产权行政管理机关和取得相应行政授权的组织,依据知识产权法律规范管理国家有关知识产权的事务,为公民和社会提供知识产权法律服务的行为,包括知识产权的行政确权及相关的管理,包括知识产权争议调解,不包括直接查处知识产权侵权纠纷。 这里所讨论的知识产权行政执法,也可以称为知识产权专业行政执法,是指涉及知识产权的专业行政执法机构和取得相应行政授权的专业执法组织,以及涉及知识产权的准司法行政机构,依据知识产权法律规范查处知识产权侵权纠纷的行为。 这里所讨论的知识产权管理机关直接执法,是指知

14、识产权行政管理机关和取得相应行政授权的组织,依据知识产权法律规范直接查处知识产权侵权纠纷的行为。 在知识产权方面实行行政执法与司法平行的“双轨制”是世界上多数国家的通行做法。在许多国家,除了法院等司法机关负责知识产权的司法保护以外,作为专业行政执法机构的警察局和海关都担负着知识产权行政执法的重任,应该说这就是行政执法与司法平行的“双轨制”。中国与西方发达国家和世界上大多数国家的“双轨制”不同之处在于,在知识产权领域实行的还有行政管理机关直接执法和法院等司法机关司法并存的“双轨制”。这里所说的行政管理机关直接执法,是指专利局、商标局、版权局等行政管理机关所实施的以行政机关为主体的直接行政执法,不

15、包括警察局和海关的知识产权专业行政执法,也不包括一些涉及知识产权的准司法行政机构的行政执法。长期以来有一种流行的说法,称中国内地在知识产权方面实行的行政执法与司法平行的“双轨制”在世界上是特有的。其实,这种流行的说法是不对的,至少是不确切的。 知识产权法律制度是产生于商品经济、市场经济的,必须为商品经济、市场经济服务,因此,必须面向市场和商品经济、市场经济。知识产权综合管理,无论是知识产权行政管理,还是知识产权行政执法,都是属于知识产权法律制度的执法范畴,因此,同样必须面向市场和商品经济、市场经济,与市场和商品经济、市场经济是不可分割的。知识产权综合管理,无论是知识产权行政管理,还是知识产权行

16、政执法,都需要动用社会公共资源,其主要目标指向市场,基本目的主要是规范、维护诚实信用、公平公正的市场竞争秩序,维护社会公众的根本利益,管理和执法重点是打击侵权、假冒行为,而不仅仅是维护知识产权权利人的利益。从这一视角来看,知识产权综合管理,无论是知识产权行政管理,还是知识产权行政执法,其所体现出来的市场监管的社会效能是显而易见的。从某种意义上说,知识产权综合管理,无论是知识产权行政管理,还是知识产权行政执法,就是市场监管的一个重要组成部分,不能与市场和市场经济脱离、割裂,也不能与市场监管脱离、割裂,如果将两者脱离、割裂,知识产权综合管理就会变成空中楼阁。 市场、市场经济的建立、运行、发展,都离

17、不开市场监管。法治是进行市场监管最基本、最重要、必不可少的手段,对于市场经济形态下的市场监管更是如此。知识产权综合管理与市场监管密不可分,应该将知识产权综合管理改革与市场监管综合执法、综合管理改革有机结合,协调统一、同步进行。 三、知识产权综合管理与市场监管改革的基本趋向是行政执法专业化 2005-2006年,在国家知识产权战略的研究中,中国社会科学院承担的“知识产权执法研究”的专题研究中,曾经对于知识产权综合管理,即知识产权行政管理和知识产权行政执法问题,进行过专题研究。根据到日本、英国、德国、法国、意大利、印度、新加坡、泰国等国家实地考察,以及通过其他途径收集到的美国、加拿大、澳大利亚、韩国、以色列、中国台湾地区、香港地区、澳门地区的相关资料,上述国家和地区的知识产权管理机构均没有直接行政执法职能。境外绝大多数国家和地区的知识产权行政管理机构仅仅负责知识产权管理和服务,不承担知识产权直接执法的职能,知识产权行政执法主要依靠专业行政执法队伍和行政准司法机构。十几年来,这一基本格局并未改变。 境外知识产权行政管理机构的管理和服务职能主要包括以下内容: (1)专利、实用新型、外观设计(包括集成电路布图设计)、商标等工业产权的申请受理、审查、登记; (2)知识产权许可、转让合同登记; (3)知识产权相关数据统计; (4)知识产权法律、政策起草、制定及管理、实施; (5)知识产权