地方政府性债务审计操作指南.docx

1、地方政府性债务审计操作指南政府性债务审计问题解答（一）一、对各级开发区（工业园区等）如何确定审计分工？答：地方政府性债务审计情况统计表填报要求和说明中明确：“如果开发区是一级政府，要将开发区作为一级政府填报整套表格；如不是一级政府，视同本级政府所属机构，其债务属于同级政府债务”。目前除天津市滨海新区列入国家正式行政区划，作为一级政府之外，其余开发区都未列入国家正式行政区划列，应视同本级政府所属机构，其债务属于同级政府债务。判断开发区是否为一级政府不是以开发区是否设有独立的财政部门为标准，而是以国家正式确定的行政区划为标准。特派办和地方审计机关要按照上述原则确定审计分工，隶属于省和省会城市的开发

2、区由特派办审计（西藏、新疆除外），其他开发区由地方审计机关审计。二、粮食企业和供销企业政策性挂账情况表是否逐笔填报并逐笔审计？该类债务属于哪一类债务？答：粮食企业和供销企业政策性挂账以地方政府组织清理认定数为准。可按地区统一填报，不需要逐笔填报，也不需要逐笔审计。根据地方政府性债务审计工作方案，粮食企业和供销企业政策性挂账属于地方政府负有偿还责任的债务。三、公交集团、公交客运、自来水公司、环境卫生工程集团等单位都是公用事业单位，但有的又属于融资平台公司，这些单位是纳入公用事业单位，还是纳入融资平台公司？事业单位性质的国土交易中心是否算融资平台公司？答：根据地方政府性债务审计相关概念的说明，为避

3、免重复，公用事业单位中属于融资平台公司的，其“债务单位性质类别”选择“融资平台公司”；不属于融资平台公司的，选择“公用事业单位”。请根据此原则具体确定上述单位的债务单位性质类别。本方案“融资平台公司”的单位性质为具有独立企业法人资格的经济实体，非独立企业法人的单位不属于融资平台公司。因此，事业单位性质的国土交易中心不属于融资平台公司，但要审计其各类政府性债务的情况。四、行政机关拖欠工程款要不要填写债务审计统计表？ 答：根据审计工作方案关于政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务的定义，行政机关拖欠工程款应当填写债务统计表。政府性债务审计问题解答（二）一、如何理解“债务发生的

4、起始年”？“债务发生的起始年”是指每个填报单位的起始年，还是一个地区最早的起始年，或者是7个审计年度有余额的债务起始年度？ 答：1“债务发生的起始年”是指：各省本级、市本级、县（区）改革开放以来发生第一笔政府负有偿还责任的债务（含粮食企业和供销企业政策性挂账，不含拖欠）或政府负有担保责任的债务的那个年度。因此，“债务发生的起始年” 是一个地区（省、市、县）改革开放以来政府性债务最早发生的年份，不是指每个填报单位的债务起始年，也不是指7个审计年度有余额的债务起始年度。2各审计组可采取与当地政府及所属财政、金融机构等相关部门和单位进行座谈和审查等方式，了解确定该地区改革开放以来 “债务发生的起始年

5、”。二、政府负有担保责任的债务或其他相关债务,在债务存续期间偿债资金来源变更为财政资金偿还的，是否需要变更到政府负有偿还责任的债务并填报表1？ 答：一是在债务资金来源变更为财政资金偿还的以前年度，应按照原债务类型填报有关债务统计表。二是在债务资金来源变更为财政资金偿还的当年和以后年度，如果偿还责任未发生变化，仍按照原债务类型填报有关债务统计表，只是在填列偿还债务本息时，由财政资金偿还的部分计入表2、表3的“财政资金偿还”列次；如果偿债责任发了变化，在变化的当年，原类型债务视同已用原偿债资金来源偿还，在债务统计表中按原偿债资金来源填列偿还情况，年末无余额，同时还要根据新的偿还资金来源，填报表1。

6、三、普通高校和医院2010年财务状况和债务风险分析表（表9）填报的范围是什么？中央各部委直属高校和医院是否需要填报？答：根据审计工作方案确定的范围，本次审计是对地方政府性债务进行审计。因此，表9填报的范围仅为各级地方政府所属的普通高校和医院，中央各部委直属高校和医院不属于本次审计的范围，不需要填报有关债务统计表。四、有关乡镇改为街道办，变为了区财政的预算单位，这种情况下街道办是否纳入本次的审计范围？答：体制调整前的债务属于乡镇债务；体制调整后，街道办作为区财政的预算单位，其债务属于同级政府债务，纳入本次审计范围，从调整当年起填报债务统计表。政府性债务审计问题解答（三）三、对于借新还旧偿还债务的

7、情况，其“债务形成年度”填写该债务的原始形成日期，还是举借新债的合同日期？举借的新债是否算作当年举借额？ 答：对于借新还旧偿还债务的情况，应作为2笔债务填列。原债务的“债务形成年度”填写债务原始形成日期，举借的新债的“债务形成年度”填写新债合同日期。如2010年举借新债偿还2008年的旧债，则2010年举借债务的“债务形成年度”填写“2010年”；2008年旧债的“债务形成年度”填写“2008年”。举借的新债属于当年举借额。四、下级政府有关部门、单位、企业等通过本级财政借入上级财政转贷的财政周转金是否纳入这次审计范围？答：下级政府有关部门、单位、企业等通过本级财政借入上级财政转贷的财政周转金纳

8、入这次审计范围。五、民营或国有参股（非控股）企业参与公用事业、高速公路、基础设施项目建设的债务，是否纳入政府性债务？ 答:请按以下原则判断：1. 以财政资金为还款来源的，认定为政府负有偿还责任的债务，如政府承诺以财政资金回购的BT模式债务。2. 以非财政资金偿还（含车辆通行费等），举债过程中政府提供了直接或间接担保的，认定为政府负有担保责任的债务。3. 以非财政资金偿还（含车辆通行费），举债过程中政府未提供直接或间接担保的，不属于政府性债务审计范围。六、国有企业担保举借的债务是否属于政府负有担保责任的债务？答：政府负有担保责任的债务的担保主体必须是地方政府（含政府部门和机构），因此，国有企业担

9、保举借的债务不属于政府负有担保责任的债务。八、债务审计统计表中金额是四舍五入保留整数，还是四舍五入保留2位小数？答：按照四舍五入保留2位小数填报。政府性债务审计问题解答（四）一、部分学校使用学费进行质押贷款，但地方政府并未出具担保函，此时应如何划分三类债务？答：学校的债务按以下原则划分三类债务：明确由财政资金（不含学费收入）偿还的债务，列入第一类债务；确定以学费收入等非财政资金作为偿债资金来源，地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的，列入第二类债务；确定以学费收入等非财政资金作为偿债资金来源，地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的，列入第三类债务。对提问情况，审计组首先要搞清楚学校

10、贷款时，偿债资金来源是什么，如果不是财政资金，政府也没有担保，对使用学费进行质押的贷款，应列入第三类债务。二、如何确定拖欠工程款？竣工项目和未竣工项目如何确定拖欠工程款金额？答：拖欠工程款是指未按合同（协议）或结算（含决算）约定的付款进度支付工程款项。拖欠工程款可能产生于项目竣工决算后，也可能产生于项目建设期间。已进行竣工决算的，根据竣工决算确定应付未付的工程款项；尚未竣工决算，应结合工程合同（协议）、结算单确认的付款进度、债务单位账面确认的拖欠金额进行分析确认。拖欠工程款的确认要有法定依据，口头承诺、无协议的拖欠不作为拖欠债务统计。三、融资平台公司为公益性项目拖欠的工程款，无政府担保，也不由

11、财政资金偿还，此类拖欠工程款是否纳入债务统计表？ 答：融资平台公司为公益性项目举借，无政府担保，由非财政资金偿还的债务属于其他相关债务。根据审计工作方案要求，其他相关债务中不含拖欠工程款。因此，融资平台公司为公益性项目拖欠的工程款不纳入债务统计表。四、如果政府部门基建工程超概算形成了拖欠工程款，因该部门无法确认是否由财政资金偿还，且该单位无其它收入，此种债务是否是一类债务？答：按照审计工作方案确定的政府性债务类别划分标准，政府部门基建工程超概算形成的拖欠工程款，由于政府部门无其它收入来源，只能由财政资金偿还，应该属于政府负有偿还责任的债务。五、请问这次审计，党委组织序列，群团、协会等是否纳入审

12、计范围？答：党委组织序列，青年团、妇联、工会、工商联、残联、文联等群团的债务视同地方政府（含地方政府部门和机构）债务填报，纳入审计范围。对于协会，要根据不同的单位性质，分别视同行政机关、经费补助事业单位、其他单位等，确定是否属于审计范围。六、乡镇改为街道办，变成了区财政的预算单位，其债务属于同级政府债务，纳入本次审计范围，请问街道办债务发生的起始年是调整的那一年么？答：乡镇调整为街道办，乡镇债务转变为街道办的债务，街道办的债务属于区政府的债务。因此，街道办债务发生的起始年不是体制调整的那一年，而是调整年度街道办所有政府性债务余额中最早一笔债务发生的那个年度。七、关于三类债务按照协议或者合同界定

13、还款来源，如没有明确的还款来源，应如何掌握？应属于哪种债务类型？答：通常情况下，贷款合同或协议均有明确的还款来源。对于合同或协议中未明确还款来源的，审计人员要与项目单位共同根据项目性质、单位性质、相关政策规定等情况分析可能的还款资金来源，涉及财政资金为还款来源的，需由财政部门确认，再根据还款来源确定债务种类。八、某灾区灾民自建住房向信用社贷款，由县政府统一向信用社出具了担保函。从举债主体看，个人不是这次审计的举债主体，但政府担保，确实又形成了担保风险，此类债务能否确认为二类债务？答：根据审计工作方案确定的政府性债务类别划分标准，债务类型的划分并不完全以举借主体的性质决定。对于地方政府负有担保责

14、任的债务，不论举借主体是谁，只要地方政府（含政府部门和机构）提供了担保，除应归入政府负有偿还责任的债务外，均应作为政府负有担保责任的债务并填报表2。某区灾民自建住房向信用社贷款，县政府统一向信用社出具了担保函，因此，应确定为政府负有担保责任的债务。九、某笔债务，在协议中明确由财政资金和项目单位自有资金分别偿还，但未明确两类资金的具体比例，如何确定该笔债务中财政资金和非财政资金偿还的金额？答：审计人员要与项目单位、财政部门共同根据项目性质、单位性质、相关政策规定等情况分析确定财政资金和非财政资金的还款金额。如确实无法确定两类资金的比例，可参考截至审计时实际用于偿债的两类资金的比重对债务余额的还款

15、资金来源进行合理拆分。十、某区2010年政府投资项目计划中有150个项目的资金来源为政府统一向多家银行贷款，主要投向是基础设施建设，计划投资金额合计20亿元，项目贷款资金存放在一个资金池里统一使用，每笔银行贷款和项目一一对应比较困难，这种情况下如何填报有关债务统计表？ 答：债务统计表的填报原则为：如果债务涉及不同债务类型、多个资金投向类别、多个债权人类别、不同项目开工年度，或一笔贷款合同涉及多个提款年度的，要分别按照债务类型、资金投向类别、项目开工年度、债权人类别和提款年度进行合理拆分，分别填报表1、表2或表3。但对同一年度的多笔债务，如果债务类型、资金投向类别、债权人类别、项目开工年度等全部

16、相同的，在同一年度内可以合并填报。针对审计工作中遇到的具体问题，审计组应按照上述原则进行合理拆分或合并填报，确保报表数据能够合理反映有关债务类型、投向类别、债权人类别和项目开工年度等要求。十一、展期是否纳入债务期限？已经批准的展期如果属于违规展期，是否作为逾期债务处理？答：展期要纳入债务期限，展期当年按展期后的债务期限填写。违规展期不作为逾期债务处理，可以作为问题反映。十二、“借新还旧”一般在借款合同中不体现，界定的原则应如何掌握？答：如借款合同中未体现“借新还旧”，要根据举借新债的债务资金到账和支出情况，分析新债资金是否用于偿还旧债。十三、关于医院债务的填报。按照目前的医院管理体制，一般属于

17、自收自支单位，政府和部门一般不会提供担保，但对新建医院设施的债务，如住院楼、研发中心、综合楼等，哪些属于公益性项目应填入第3类？由于各区县管理体制不一样，部分区县的医院，所有的收入全部纳入了地方财政实行收支两条线管理，请问这些收入都可以算作财政资金吗？如果算，这些单位的债务就算做第一类债务，还是算作其他类债务？ 答：自收自支的医院，如果不存在财政资金偿还或者政府部门和机构担保，不属审计范围，不需要填报。对于实行收支两条线的医院收入，参照公路通行费收入，不作为财政资金。如果医院存在以实行收支两条线管理资金之外的财政资金偿还的债务，计入一类债务；如果政府机构和部门提供担保，则计入二类债务。有经费补

18、助事业单位的医院以自有收入偿还的债务计入三类债务。十四、关于债务类型发生转换的债务填报方法。2008年某交通部门举借3年期银行贷款1000万元，确定以通行费收入偿还，当年偿还500万元。2009年经营不善，经政府与银行协商，改为财政资金偿还，期限不变。2009年偿还200万元，2010年偿还300万元。下图所示表1、表2的填报方法是否正确？答：上图表2的填报方法正确。但表1“债务形成年度”的填报有误，应当将“2008”都改为“2009”。理由是：该笔政府负有偿还责任的债务是2009年由原来的政府负有担保责任的债务转化而来的，因此，在表1中填列政府负有偿还责任的债务时，其债务形成年度都应当为20

19、09年。进一步审核发现，该填报方法还有1处错误：表1“2009债务统计表年度”中，不应将500万元填入“年初余额”，应当填入“当年举借额”。原表如下图：有同志建议将表1“债务期限”也修改为2年。但“债务期限”为一笔债务举借时合同确定的期限，不是指距离到期还剩余的期限，虽然偿债责任发生了变化，但债务原始期限仍为3年，利息也是按3年期计算的。从这个角度讲，“债务期限”不能修改为2年。十五、如果债务发生起始年在1997年以后，发生当年的债务全部是否需要在表5填列1-5列后，再到表1、2、3等其他表填列？答：如果“债务发生的起始年”属于1997年以后（含1997年），要在表1、表2、表3或表4的中对债

20、务进行逐笔填报，但在表5中仅需填报第1行的第1列至第5列，标明该地区“债务发生的起始年”具体年度即可。十六、表9普通高校包括高职吗？答：普通高校的判断标准：一是全日制高等专科以上学校，不含中专；二是与财政存在预算拨款关系。符合这两条标准的高职学校属于普通高校，否则不属于普通高校。请参考教育部公布的全国普通高校名单（截至2010年8月30日）。十七、关于县级医院拖欠的设备款、药材款是否算拖欠债务统计？答：除非地方政府（含政府部门和机构）提供了担保，否则不属于本次审计的范围，不进行统计。十八、乡财县管的情况下，审计乡镇债务吗？答：根据审计工作方案要求，乡镇债务不是本次的审计范围。十九、表4中县级粮

21、食供销企业挂账如果有乡、镇的债务，还统计吗？答：不统计。政府性债务审计问题解答（五）一、公益性项目怎么界定？某省属普通高校的教学楼是否属于公益性项目？答：公益性项目是指：为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。某省属普通高校教学楼是公益性项目。二、行政机关、事业单位向职工的借款用于公益性项目建设，是否纳入债务统计？答：行政机关向职工借款用于公益性项目建设，明确由财政资金偿还的，作为第一类债务填报。事业单位向职工借款用于公益性项目建设,应区分不同情况处理，

22、如果偿债资金明确由财政资金偿还的，应作为第一类债务；如果偿债资金来源于非财政资金，但地方政府（含政府部门及机构）提供担保的，应作为第二类债务；如果偿债资金来源于非财政资金，地方政府（含政府部门及机构）也未提供担保的，不作为债务进行统计。三、高校以教育厅名义借款，或者由教育厅提供担保，用学费收入偿还的债务，属于哪类债务，填报哪张表？某大学为公益性项目建设的贷款，政府没有提供担保，属于哪类债务，填报哪张表？ 答：按照审计工作方案确定的债务性质类别划分标准，高校以教育厅名义借款，或者由教育厅提供担保，用学费收入偿还的债务，属于第二类债务，填报表2；某大学为公益性项目建设的贷款，政府没有提供担保，属于

23、第三类债务，填报表3。四、有一家从事污水处理的上市公司，市政府每年按照污水处理情况支付污水处理费，该污水处理费为该公司因污水处理得到的主营业务收入，请问这家公司的债务是否是3类债务之一？答：按审计工作方案三类债务划分标准，该上市公司既不是经费补助事业单位、公用事业单位，也不是政府融资平台公司，因此不属于第三类债务的认定主体之一，不可能存在第三类债务。但该公司可能存在第一类或第二类债务，如果该公司债务的偿债资金明确由财政资金偿还的，应作为第一类债务；如果偿债资金来源于非财政资金，但地方政府（含政府部门及机构）提供担保的，应作为第二类债务。 五、关于行政区划，某市开发区与B区在2010年合并，那么

24、2010年重新划分区域的情况下，以什么统计口径填表？答：在填写2010年债务统计表时，应以新的区划为单位，包括开发区的债务和原B区的债务，同时要按照审计工作方案的要求，追溯并填报以前年度的债务。六、对于表8，土地出让收入是以2010年实际收到的土地出让收入数填写，还是以2010年度应收的土地出让金填列（可能包括土地出让金延期缴纳的现象）？ 答：以2010年财政实际收到土地出让收入作为填列依据。七、上级财政转贷债务的还本付息额是按项目单位实际还款数填写，还是按财政部门向上级财政的还款数填写？财政部门因项目单位无法偿还而垫支的债务本息额是否作为逾期债务填写？答：上级财政转贷债务的还本付息额按财政部

25、门向上级财政的还款数填写，不是按项目单位实际还款数填写。财政部门因项目单位无法偿还而垫支的债务本息额不作为逾期债务填写。理由是：从政府角度看，本级财政向上级财政偿还债务本息后，本级政府不再有逾期债务。财政部门为项目单位垫支的债务本息额作为财政部门的债权，视同政府为担保债务实际承担了担保责任。审计组可统计各年度上级财政转贷债务中的财政垫支情况，对该类政府担保债务转化情况进行分析。八、某县级财政局和国土资源局，自2007年以来以收取“征地预存款”的名义，向房地产开发商借款累计5000万元，存放在“土地出让收入”财政专户中，主要用于土地开发整理。问：上述“征地预存款”是否属于政府性债务？答：该行为实

26、质上是向房地产开发商借款，其还款来源为财政资金,因此属于第一类债务。九、 2010年及未来三年以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务规模和风险分析表（表8）中，如何确定以土地出让收入为偿债来源？现有某区借款规模较大，还款基本依靠借新还旧，借款合同、政府承诺函上均没有说明用土地出让收入还，但财政局人员口头上表示现有财力无力归还，需要向市里申请用土地出让收入偿还。（注：目前该区没有土地出让权，土地出让由市统一管理）答：如果一笔合同未明确以土地出让收入为偿债来源的，审计组应调查走访有关财政、国土等部门，并根据合同、协议、项目性质、还款来源等综合分析是否是以土地出让收入为偿还来源。某区的借款

27、，如没有明确的还款来源，审计人员要与项目单位研究，根据项目性质、单位性质、相关政策规定等情况分析可能的还款资金来源，如涉及财政资金包括以土地出让收入为还款来源的，需由财政部门确认。十、省垂直管理单位在垂直管理以前的债务怎么填报？答：省垂直管理单位在垂直管理后，要按照现行隶属关系填报，对垂直管理以前的债务，仍以垂直管理后的单位为填报主体，但要根据审计工作方案确定的审计年度，追溯以前年度。十一、一些没有担保但有政府贴息的债务如何认定？对政府采取宽慰函等形式负有担保责任的债务如何认定？答：政府贴息是一种资助，不代表政府担负了直接或间接的偿债责任。对有政府贴息债务性质的认定，仍要看其偿债资金来源，并结

28、合举债主体，合理划分债务类型。有贴息但政府无担保的债务不能认定为政府负有偿还责任的债务或政府负有担保责任的债务，因为偿债责任仍为举借单位，政府对债务本金并不承担偿还责任。对政府出具宽慰函的债务，明确财政资金偿还的，属于第一类债务，其余的应认定为担保债务，并填报表2。十二、对二级收费公路取消收费后的债务，如何进行认定，如何填报有关债务统计表？答：目前，各省对二级收费公路取消收费后的债务偿还作出的安排不同，各审计组应调查走访地方财政部门、交通主管部门、公路管理部门以及有关金融机构等，确认这部分债务是由什么资金还，由谁来还，然后按照审计工作方案关于债务类型划分标准的要求，填报有关债务统计表。十三、地

29、方政府为民营企业贷款出具担保承诺，是否认定为政府性担保债务？答：根据政府性债务类别划分标准，债务类型的划分并不完全以举借主体的性质决定。对于地方政府负有担保责任的债务，不论举借主体是谁，只要地方政府（含政府部门和机构）提供了担保，均应作为政府负有担保责任的债务并填报表2。十四、“贷款违规用作项目资本金”问题的定性依据是什么？答：可作为“贷款违规用作项目资本金”问题的定性依据有：1.国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发1996第35号）第二条“在投资项目的总投资中，除项目法人从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由

30、投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”和第九条“有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位和使用情况进行监督。对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款”。22009年1月10日，为应对国际金融危机，银监会印发的关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知（银监发20093号）第五条规定，“拓宽项目贷款范围对符合国家宏观经济政策导向、项目业主信誉良好、相关政府部门已同意开展项目前期工作或已列入国家发展改革委规划的项目，在项目资本金能按期按比例到位、各类风险可控及贷款回收安全的前提下，允许

31、银行业金融机构在一定额度内向非生产性项目发起人或股东发放搭桥贷款”。2010年5月17日，银监会为配合国内产业结构调整政策的需要，印发了关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知（银监发201035号），第一条规定：“禁止银行业金融机构发放以下性质或用途的搭桥贷款：（一）银行业金融机构向项目发起人或股东发放的项目资本金搭桥贷款”。各审计组可按照上述有关规定对贷款违规用作项目资本金的问题进行定性。政府性债务审计问题解答（六）一、市县供销政策性挂账债务包括中央负担和地方负担的债务，是否填报中央负担的债务？ 答：本次债务统计表不填报中央负担的债务。二、外国政府贷款中转贷银行收取的手续费是否作为贷款利息

32、填报？ 答：债务统计表中还本付息额不包括贷款手续费，因此转贷银行收取的手续费不作为贷款利息填报。 三、从土地出让收入中计提的国有土地收益基金、廉租房保障资金等各种基金和资金，是按照账面已实际计提数填报，还是按照国家规定的应计提数填报？答：原则上应以实际到账的土地出让收入为基数，按照国家规定的应计提数填报。如填报过程中有的项目确实难以准确计算应计提数的，可按账面实际计提数填报。四、表1填报的政府性债务，均是确定由财政资金偿还的债务，那么表1第24列是否应当为空？ 答：表1中填报的确定由财政资金偿还的债务，原则上是按协议、合同约定的计划偿债资金来源确定的。但一笔应由财政资金偿还的债务，在偿还时也可能存在部分债务由非财政资金偿还的情况，但并不改变该笔债务的性质，表1第24列会出现非财政资金偿还的金额。五、医院通过融资租赁方式购置医疗设备产生的债务，已明确由医院的自有资金偿还，地方政府（含政府部门和机构）也没有提供担保，那么该债务属于本次