试论国际金融体系改革.docx

1、试论国际金融体系改革试论国际金融体系改革周宇内容提要:在过去的半个多世纪里,世界经济每发生一次金融危机都注定会引发有关国际金融体系改革的争论。而在每一次改革之后,人们都会发现实际的改革进展要小于改革前的期待。开始于2008年下半年的这场讨论也不会例外。这是因为不同的改革提案反映了不同的利益关系,最后只有一部分符合共通利益需要的提案才会转化为改革成果。关键词:金融危机金融体系IMF改革国际货币作者简介:上海社会科学院世界经济研究所研究员、博导。由于美国金融危机在一定程度上起因于现存国际金融体系的缺陷,因此,这次危机再度引起人们对国际金融体系改革问题的广泛关注。G20、联合国和欧盟等国际组织已相继

2、成立专门委员会,着手进行这方面的调查和研究。而且伦敦G20峰会已经在这一问题上取得明显的突破。从未来的发展趋势来看,G20峰会有可能取代G7成为世界各国政府首脑商讨国际金融体系改革问题的主要平台和决策机制。一、国际金融体系改革的议题和背景在这次国际金融体系改革问题的讨论中,出现了一些新的议题。这些新的议题不仅从一个侧面反映了全球化给世界经济带来的变化,而且也反映了此次金融危机与以往金融危机的差异。在亚洲金融危机发生后,国际社会曾经就国际金融体系改革问题展开过激烈的争论,那次讨论主要涉及IMF融资条件、发展中国家的汇率制度选择和资本项目开放、主权债务破产法及私人部门参与等内容。而开始于2008年

3、下半年的这场讨论涉及以下一些新的议题:重构布雷顿森林货币体系、改革IMF投票和决策机制、建立全球性金融监管体制、增强国际金融机构的融资能力、增加区域性金融合作和限制美元霸权等内容1。两次讨论的重点之所以明显不同,是因为两次金融危机的性质和背景都存在明显的差异。这一差异决定了国际社会对国际金融体系改革的不同要求。首先,就金融危机的性质而言,亚洲金融危机属于区域性金融危机,而2008年下半年的这场金融危机属于全球性金融危机,前者的受害者主要是发展中国家,而后者是发达国家,这一差异决定了前者所涉及的改革议题属于发展中国家层面的问题,而后者属于全球层面的问题。具体而言,由亚洲金融危机引发的改革议题,如

4、IMF融资条件的改革、汇率制度的选择和资本项目开放以及主权债务破产等问题主要针对发展中国家。而这次金融危机所涉及的改革议题,如重构布雷顿森林货币体系、建立全球性金融监管机制和限制美元霸权等议题反映了全球层面的问题。其次,这次金融危机的规模和破坏作用远远超过亚洲金融危机,因此,这次危机形成的改革压力也远远大于亚洲金融危机。这次危机不仅冲击了几乎所有发达国家,而且也冲击了冰岛、匈牙利、巴西、巴基斯坦和俄罗斯等一大批新兴市场国家。有一个数据非常鲜明地反映了两次危机在规模上的差异,在亚洲金融危机中,泰国、印尼和韩国从国际社会得到的所有援助资金的总额为1168亿美元,而在这次危机中,美国政府对AIG一家

5、金融机构的资金救助就高达1800亿美元。由此可见,就规模而言,两次金融危机存在悬殊的差异。正是基于这次危机的巨大破坏作用,在危机发生之初,一些政府首脑就纷纷提出了改革国际金融体系的迫切要求。与这一现象不同的是,在亚洲金融危机中,最初由学术界率先提出改革国际金融体系的议题,在学术界达成一定共识的前提下,政府才开始介入这一问题。这一次出现了政府率先提出改革要求,学术界随后跟进的局面。以上差异表明,这次危机的巨大破坏作用提高了加速推进国际金融体系改革的急迫性和重要性。另外,这次金融危机的全球化背景决定了改革的方向是加强全球性金融监管。亚洲金融危机发生之际,尽管全球化趋势已经出现,但是亚洲国家对本国金

6、融业的保护程度要远远高于现在。因此,西方主流观点将危机归罪于政府的过度保护,这一结论为美国拒绝加强金融市场监管提供了借口。与此不同的是,这次危机具有典型的全球化背景,“全球化”与“监管体制非全球化”之间的不匹配是危机的主要原因之一。具体而言,跨境投资的激增是全球化的主要表现之一,然而,由于主权国家无法有效监管境外投资活动,这一状况助长了危机的发生。基于这一现状,降低风险的有效路径之一是强化全球性金融监管机制。最后,全球化提高了建立全球宏观经济合作机制的必要性。就金融危机对策而言,货币政策是重要手段之一。但是在全球化背景下,货币政策的作用明显受到限制。例如,当一国政府试图通过降息克服危机时,如果

7、其他国家不采取相同的对策,那么,资本流出会使降息无法达到预期的效果。克服这一问题的有效途径是主要经济大国采取相同的货币政策,这就形成了合作的需要和动力。二、国际金融体系改革的提案这次改革的具体提案涉及机构改革与IMF的定位和作用、全球金融监管机制建设和国际货币体系重构等问题。表1记录了一些主要建议。在此,我们就这些内容展开讨论。1.机构改革与IMF的定位和作用机构改革提案首先涉及到国际货币基金组织(IMF的定位问题,而后者又涉及以下三个问题:第一,是否让IMF充当全球性金融监管机构?第二,是否改革IMF的投票和决策机制?第三,如何扩充IMF的资金规模?首先,在如何构建全球性金融监管机构的问题上

8、,现在有以下两种不同的意见:其一,在IMF之外,建立新的机构。欧盟最早提出这一设想。德国总理默克尔曾建议在联合国之内,安理会之外,建立新的经济理事会,统一管理全球经济和金融事务1。还有一种观点认为可以通过扩充国际结算银行(BIS,由其承担全球金融监管职能;其二,赋予IMF新的职能,由其承担全球性金融监管任务。从以上两种选择来看,采用后者的现实可能性要大于前者。但是,就投票机制而言,IMF主要受制于发达国家。如果由IMF接手这一任务,其监管标准和要求将会受制于发达国家的利益需要。这是将来可能出现的潜在问题之一。表1 有关国际金融体系改革的各种建议改革领域提案内容机构改革完善全球性金融监管机制建立

9、新的全球性金融监管机构强化IMF的作用,由其承担全球金融监管的职能在联合国之内,建立新的经济理事会,并赋予其监管职能建立独立于IMF的全球性流动资金供应机构IMF改革增加IMF的资金规模增加发展中国家在IMF的份额和投票权彻底改革IMF的投票和决策机制废除由欧洲出任IMF总裁的惯例由IMF统一管理主权国家的一部分外汇储备加强监管措施金融监管部门对全球最大的30家金融企业实施跨国监管建立一套全球预警系统,预防金融危机的发生避免金融机构从事高风险高回报的投资,限制其高管薪水惩罚不合作的“避税天堂”地区对私募基金和对冲基金展开全面监管对信用评级机构施加强制性注册义务禁止发行商对评级机构支付酬金。改进

10、资本充足率规定改革公允价值计量规则国际货币体系改革重构布雷顿森林货币体系改革美元独霸的现状,用多元货币体系代替一元货币体系不同地区建立类似于欧元的地区性统一货币IMF加强对主要储备货币发行国发行政策的管理IMF加强对主要国际储备货币汇率的管理建立类似于IMF特别提款权的超主权储备货币加速人民币国际化进程其次,在是否改革IMF投票和决策机制问题上,主流观点基本上认同根据经济实力变化,增加新兴市场国家投票权的思路。然而,在调整方法问题上,存在两种不同的提案。一种提案主张在现有的制度基础上,逐步减少发达国家的份额和增加发展中国家的份额。如G20在2008年11月的金融峰会上,将这一改革设置为中期目标

11、。在这一问题,欧盟委员会主席巴罗佐表示,欧洲愿意向中国转让一部分份额。还有一种提案主张,在IMF决策机制改革问题上,采取推倒重来的方法,即放弃现存的制度框架,完全根据经济实力或投资份额决定成员国的地位。前法国总统德斯坦、马丁沃尔夫和哈罗德詹姆斯等建议采用这一方法1。另外,在IMF是否有必要增资的问题上,国际社会已达成需要增资的共识。2008年11月,日本政府最早表态向IMF提供1000亿美元的资金支持。2008年2月,欧盟G20成员国提出将IMF资金从2500亿美元增加到5000亿美元的建议, 3月21日欧盟正式决定向IMF提供750亿欧元资金。此外,美国建议将IMF的资金增加到7500亿美元

12、,而俄罗斯建议扩大到10000亿美元。但是,在增资方式问题上仍存在一定分歧。在这次全球性金融危机发生后,欧盟一些发达国家要求中国和中东产油国等外汇储备大国增加对IMF的资金支援,其目的在于减少欧洲高份额国家的增资负担。面对这一要求,中国政府在主张根据份额分摊增资额度的同时,建议IMF以发行债券的发式筹集资金,并表示中国可以通过债券投资形式提供资金。此外,哈罗德詹姆斯等学者建议由IMF 统一管理外汇储备大国的一部分外汇储备资源。中国人民银行行长周小川也认同这一改革设想1。从可操作性这一视点来看,最终的增资方案有可能采取份额摊派和借款这两种形式。2.全球性金融监管机制建设监管机制的建设主要涉及以下

13、几个问题:其一,如何建立全球性金融监管机构;其二,怎么处理全球性金融监管机构与主权国家金融监管机构之间的关系;其三,建立怎样的监管模式;第四,如何界定金融监管的覆盖范围?首先,就第一个问题来说,如前所述,IMF最有可能成为承担全球金融监管职能的机构。在2008年11月G20金融峰会以前,欧盟曾建议建立新的全球性金融监管机构。但是G20金融峰会达成的五项行动计划并没有涉及这一内容,该计划只强调需要加强IMF的监管作用。在机构改革方面,美国历来反对另立机构的设想,这是因为美国对IMF拥有绝对的影响力。第二,在全球性监管机构与各国监管机构的关系问题上,当前,有几种不同的设想:其一,全球性监管机构直接

14、对各国金融进行监管;其二,各国监管部门承担本国的监管任务,全球性监管机构只从事指导、协调和监督工作;其三,采用以上两种方法相结合的方式。在一般的情况下,由各国监管部门承担本国金融机构的监管任务,而大型跨国金融机构同时还接受全球性监管机构的监督。比如说,像英国首相布朗所建议的那样,由全球监管机构对全球最大的30家金融企业实施跨国监管。就以上三种选择而言,第一种方式会与国家主权产生冲突,从而有一定的实施难度。因此,从可行性来看,后两种设想更容易实施。第三,监管模式的选择涉及到是实施分业监管还是统一监管的问题。金融混业经营已经成为时代的发展潮流,适合这一潮流的模式是跨行业统一监管模式。然而,到美国次

15、贷危机发生为止,美国实施的是分业监管模式。而且包括中国在内的一部分国家也效仿美国采用了分业监管模式。美国次贷危机的发生充分暴露了这一模式的弊病。鉴于这一教训,监管机构面临模式改革的压力。但是,在这一问题上,仍存在一些不确定因素。在这次危机发生后,有一种观点认为美国应该恢复分业经营模式。如果出现这一变化,监管模式的改革方向将会面临不确定因素。第四,在监管范围问题上,新的共识是将所有金融市场、所有参与者和所有金融产品都纳入监管范围。由于当前不受监管的金融机构主要有对冲基金、私募基金和评级机构,金融产品主要有衍生产品,因此,将监管扩大到“所有参与者和所有产品”的提法实际上是特指对以上内容的监管。此外

16、,“所有金融市场”的提法主要针对离岸金融市场。欧洲一些国家反复强调应该对被视为“避税天堂”的离岸市场进行必要的监管。2008年2月,欧盟首脑会议提出严惩“不合作的”避税天堂的建议。从这一建议出台的背景来看,“避税天堂”不仅为逃税和洗钱提供了有利条件,而且还成为金融机构逃避监管的避难场所。基于以上原因,欧盟要求对其进行必要的监管。但是对离岸市场的监管存在一定的难度,这是因为G20可以迫使发达国家的离岸中心接受监管,但却很难迫使发展中国家的离岸中心接受监管。因此,最终,一部分发展中国家的离岸市场有可能成为监管无法触及的死角。3.国际货币体系改革改革布雷顿森林货币体系和限制美元霸权地位是这次改革的重

17、要议题之一。这一议题受到重视是因为:第一,美元霸权地位助长了此次金融危机。在二战结束后,布雷顿森林货币体系确立了美元在国际货币体系中的霸主地位。这次金融危机发生后,人们普遍认为,美元的这一地位助长了美国的过度负债和过度消费,而后者又助长了本次金融危机。第二,欧盟期待通过改革提升欧元在国际货币体系中的地位。基于这一战略,2008年11月,法国总统萨科反复强调有必要改革美元独霸的现行国际货币体系。第三,在现有美元储备货币体制下,中国等外汇储备大国面临美元贬值的风险,因此这些国家希望建立健全的国际储备货币体系。基于以上几方面的因素,一些学者和一些国家政府纷纷要求改革现有的国际货币体制,以下是其中一些

18、主要建议:第一,倡导建立健全的国际储备货币体制。在伦敦G20峰会上,中国国家主席胡锦涛在这方面提出了三点相关建议。其一,要求国际货币基金组织加强对主要储备货币发行经济体宏观经济政策的监督,尤其应该加强对货币发行政策的监督;其二,保持主要储备货币汇率相对稳定;其三,促进国际货币体系多元化和合理化。以上建议反映了中国作为全球第一大储备大国的立场。第二,通过建立区域性统一货币,削弱美元的独霸地位。在这次金融危机中,欧元区国家的经济表现相对好于其他欧洲国家,这一差异,一方面激发了其他欧洲国家加入欧元区的热情,另一方面,也激发了其他地区发展本地区统一货币的积极性。正是在这一背景下,建立区域性统一货币可能

19、性的讨论和研究明显所有增加。第三,倡议建立超主权的世界货币或储备货币。在建立世界货币的路径问题上,有三种不同观点。第一种观点:先建立区域性统一货币,然后将区域性统一货币合为一体;第二种观点:在主要国际货币之间建立稳定汇率的合作机制,然后过渡到统一的世界货币。第三种观点:按照类似于IMF特别提款权(SDR的方式创立超主权储备货币,著名经济学家约瑟夫斯蒂格利茨和日本原财务大臣榊原英资曾主张这一观点1。中国人民银行行长周小川在伦敦G20峰会前提出以“超主权储备货币”取代美元地位的设想,这一观点引起了全球的关注2。第四,推进人民币国际化。这是针对我国的具体提案。在这次金融危机发生后,一些国内外学者建议

20、,中国可以通过推进人民币国际化的方式降低现行国际货币体系给本国经济带来的风险。其好处表现为:中国企业用人民币进行对外结算有助于降低汇率变动风险,用人民币进行境外融资和投资可以降低由币种和期限错配而引发的风险。1参考日榊原英资(2009。三、G20峰会达成的共识在国际金融体系改革的各种提案中,哪些内容能变成现实,一方面取决于世界经济的客观需要,另一方面也受制于经济大国利益关系的博弈。2008年的华盛顿G20峰会和2009年的伦敦G20峰会向我们展现了以上联系。这两次峰会给我们留下了以下几方面的启示:表2 华盛顿G20峰会5项行动计划加强透明度和问责制短期全球性会计机构加强对有价证券估价的指导;发

21、展控制表外业务风险的方法;增加对复杂金融产品信息的披露;加强全球会计机构在透明度和问责制等方面的管理;为私募基金和对冲基金制定统一的最佳从业标准。中期建立高标准的全球会计准则;强化不同部门在会计制度建设方面的合作;监管部门监督金融机构采用健全的会计方法。加强健全性管理短期管理制度:IMF、FSF及其他监管部门应该提供缓解经济周期的建议,其内容包括检查资产估价、杠杆作用、资本要求、高管报酬和准备金规定可能造成的负面影响。谨慎性监管:加强对评级机构、银行资本金和衍生产品的监管。风险管理:加强金融机构内部的风险管理机制。中期管理制度:各国确保建立符合全球化时代金融体系的监管制度;对现行金融监管制度的

22、合理性进行全面检查;检查跨国金融机构的退市制度;重新定义资本的内涵。谨慎性监管:对评级机构实施登记制;加强对跨国金融机构流动性的管理。风险管理:监管者能够理解和应对现代金融的发展和创新;监管部门建立能够有效监控起因于资产价格变化的金融市场和宏观经济风险。促进金融市场的公正性短期各国政府加强地区以及全球性合作,促进信息共享,确保应对威胁的法律框架,打击市场操纵和欺诈,加强打击跨境犯罪的合作。中期保持国际金融体系远离保护主义和非透明的体制;继续反洗钱和反金融恐怖主义的斗争;加强税收信息的交流,防止非法逃税。加强国际合作短期监管部门通过合作加强对所有跨境金融机构的监控机制;监管部门通过合作和交流,加

23、强对跨境危机的管理。中期在会计准则、审计、储蓄保险等领域、为了建立全球统一的标准,各国政府应该收集相关的信息。各国政府应确保尽可能降低临时性危机对策的副作用,并及时、有序和稳步地回归正常的状态。改革国际金融机构短期金融稳定论坛应该通过吸收新兴经济体扩大其阵容;IMF着重于监管,FSF着重于标准设定,二者通过彼此协调,加强健全性宏观经济监控的制度框架和建立早期危机预警机制;IMF应该与其它机构合作,总结金融危机的教训;国际金融机构应根据需要增加资金规模;增加发展中国家的资本流入。作为危机对策,国际机构应对符合条件的国家提供救助。长期根据国际环境变化,改革布雷顿森林货币体系,增加发展中国的发言权和

24、投票权;加强IMF对金融部门的监管,强化IMF对宏观经济和金融的指导;发达国家和IMF等国际机构应该在构建和实施新的全球化监管标准方面,为发展中国家提供能力培训项目的帮助。资料来源:根据G20:(2008整理。表3 伦敦G20峰会的成果IMF等机构的增资一、增资额度第一,IMF的资金从2500亿美元增加到7500亿美元。第二,IMF将增发2500亿美元的特别提款权。第三,为多边发展银行(MDB提供1000亿美元的额外贷款。第四,为贸易融资提供2500亿美元的支持。以上四项合计1.1万亿美元二、提供资金的主要国家中国:400亿美元;日本:1000亿美元;欧盟:1000亿美元;美国(估计值:100

25、0亿美元。IMF的改革第一,再次确认2008年4月达成的、对IMF配额和话语权进行改革的计划。第二,要求IMF在2011年1月之前完成下一次配额审查。第三,改革IMF和世界银行最高领导人的任命制度,按照公开、透明和择优的原则进行选择。加强金融监管措施第一,设立新的金融稳定委员会,该委员会与IMF进行金融监管方面的合作。第二,强调对对冲基金、评级机构、金融衍生产品市场、“避税天堂”和企业高管薪酬进行监管第三,强调要进一步完善会计准则和金融机构资本充足率要求。资料来源:根据伦敦G20公告等整理。第一,国际金融体系改革的决策机制正在发生变化。在以往的历次改革中, G7是决定国际金融体系改革方向的主要

26、决策机制。进入21世纪后,随着新兴市场国家的崛起,G7的影响力明显减弱。尤其在这次金融危机发生后,首次出现了一部分新兴市场国家在资金方面救助发达国家的现象。随着新兴市场国家的崛起,在国际金融体系改革方面,G20正在取代G7的决策地位。国际社会对两次G20峰会给与的空前关注和重视在一定程度上反映了这一变化。第二,与20世纪90年代末期的改革相比,这两次G20金融峰会取得了一些明显的突破。华盛顿G20峰会的5项行动计划提出了改革的思路,而伦敦G20峰会落实了其中一部分内容,伦敦峰会的成果主要表现在以下三个方面:首先,在全球性金融监管方面取得了明显的进展。亚洲金融危机发生后,作为国际金融体系改革的内

27、容,一些国家政府建议对对冲基金、金融衍生产品和评级机构加强监管,但是这些建议首先遭到美国政府的反对。然而,在这次危机中,人们普遍认为金融衍生产品和评级机构对危机起到了推波助澜的作用。另外,危机发生后,对冲基金和私募基金的诈骗案层出不穷。在麦道夫诈骗案中,仅此一家公司就给投资者造成了650多亿美元的损失。鉴于以上教训,美国政府基本上已经认同对所有的市场、产品和参与者进行监管的提案。其次,在IMF增资方面,也取得了明显进展。IMF的资金从2500亿美元增加到7500亿美元,新增资金高达5000亿美元,这一成果远远超过了增加2500亿美元的预期。另一成果是IMF将增发2500亿美元的特别提款权(SD

28、R。从以往的情况来看,1970年IMF首次分配了95亿SDR,1981年将其增加到214亿SDR。1997年IMF倡议将所有成员国的SDR一律提高到其份额的29%,将累积金额提高到400多亿SDR。但是这一倡议未能获得法定生效票数(85%的支持。鉴于以上状况,本次增发2500亿美元特别提款权的决定不能不说是一次历史性的突破。另外,本次峰会在国际金融机构管理体制改革方面,也取得了意外的收获。至今为止,全球两大主要国际金融机构,即IMF和世界银行的最高领导人分别有欧洲人和美国人担任。尽管有许多人对这一状况的合理性提出质疑,但是由于受欧美既得利益的牵制,长期以来,这一问题一直是改革的死角。针对这一现

29、状,伦敦峰会第一次明确提出国际金融机构的最高领导人应该通过公开、透明和择优的原则进行选择。这一声明意味着将废除由欧洲和美国分别出任IMF和世界银行最高领导人的惯例。因此这一变化具有划时代的意义。第三,尽管G20取得了显著的成果,但是其改革力度仍然明显小于人们的期待。通过比较表1和表3,我们不难发现,G20峰会的内容没有涉及新设全球性金融监管机构的问题,也没有涉及国际货币体系改革的问题。另外,在IMF份额和投票机制改革问题上,G20也缺乏具体的内容。改革成果与期待的差异,主要受两方面因素的影响:其一,改革建议反映了人们对这一问题的不同理解和不同愿望,其中只有一部分操作性较强的建议可以转化为实际的

30、改革内容。其二,不同的建议在一定程度上反映了不同国家和经济体的不同利益需要,最后只有一部分被多数国家认可的建议才有可能转化为现实。四、中国的抉择在这次国际金融体系改革的讨论中,世界各国政府对中国寄于厚望。这是以往从未有过的现象。出现这一变化主要有三个原因:其一,随着中国经济实力和国际影响力的上升,欧盟和其他新兴市场国家试图把中国作为其推动国际货币体系改革的盟友;其二,发达国家试图通过提高中国在IMF的地位,牵制中国的汇率政策,逼迫中国接受人民币快速升值的要求。第三,希望借助中国丰厚的外汇储备资源,帮助其他国家渡过资金不足的难关。面对以上期待,为了建立有利于我国经济发展的国际金融秩序,我国有必要

31、积极参与和影响国际金融体系改革的进程,并坚持双赢的原则、义务与权利对等的原则和国家利益优先的原则。通过以上努力,为我国今后的对外经济发展创造良好的外部环境。另外,为了贯彻国家利益优先的原则,我国应该结合自身的特点和利益需要,积极设计和提出一些改革方案。我国是贸易大国,而且也是全球最大的资本净输出国和第二大债权大国。基于以上特点,我国所倡导建立的国际金融体系应该反映和代表贸易大国和债权大国的利益需要。为此,我国应该提出以下几方面的提案:第一,建议建立全球汇率稳定合作机制。我国的贸易依存度较高,而且经济增长对出口的依赖较大。因此,汇率和汇率水平的稳定对我国经济发展具有举足轻重的作用。与我国相比,美

32、国的贸易依存度较低,而欧盟国家的贸易主要为区域内贸易,另外,美国和欧盟国家可以用本国货币进行国际结算,因此,欧美遭受汇率和汇率水平变动风险的程度要远远小于中国。鉴于以上情况,欧美不会将建立汇率稳定机制纳入国际金融体系改革的议题。但是,在汇率问题上,我国的情况完全不同于欧美,汇率问题直接关系到我国经济的成败。基于这一判断,我国有必要要求欧美履行维持汇率稳定的义务。第二,要求欧美开放国内金融市场和保护投资者的权益。作为债权大国,我国的改革提案应该反映债权国的利益关系。如前所述,通过30年的改革开放,我国已经从资本净输入国转化为全球第一大资本净输出国,从外汇储备短缺国转化为全球第一大外汇储备大国,从债务国转化为全球第二大对外债权大国。基于这一变化,保护对外投资和提高对外资产受益应该成为我国对外金融发展的主要战略目标。我国对外资产几乎全部投资于美国和欧洲金融市场,因此,我国应该要求欧美进一步开放国内金融市场和