0421开发区土地集约利用评价及成果深化应用项目建议书.docx

1、0421开发区土地集约利用评价及成果深化应用项目建议书开发区土地集约利用评价及成果深化应用项目建议书一、引言开发区土地集约利用评价是国家推进土地节约集约利用，构建新型用地格局的重要抓手。土地节约集约利用是我国应对国土资源供需矛盾、促进经济发展方式转变的有力措施，党中央、国务院历来高度重视，将其提升到基本国策和国家战略的高度，明确要实行最严格的节约用地制度。按照中央的决策部署，国土资源系统不断强化改革创新，积极探索节约集约用地的新路子、新机制，先后开展了4项节地评价与考核工作，构建了多层次的节约集约用地评价与考核机制。开发区土地集约利用评价自2008年启动至今，已经开展了三轮国家级和省级开发区土

2、地集约利用评价工作，建立并逐渐完善了以“土地利用状况、用地效益、管理绩效”为核心的3大类6中类共15项指标的评价指标体系，在促进开发区土地节约集约利用，提高开发区土地利用管理水平等方面发挥了积极作用，成为国家层面落实全面节约优先战略的重要抓手。开发区土地集约利用评价是开发区自身破解“新增建设用地紧缺、存量土地利用低效”双重困境的有效手段。自1984年我国创建经济技术开发区以来，开发区对国家的产业集聚、改革开放、改善投资环境以及促进体制机制的改革发挥了重大作用，同时在推动区域与城市经济发展、发挥窗口与辐射作用等方面收到了良好效果。但另一方面，开发区土地利用也存在着粗放和闲置现象。2004年国家采

3、取土地紧缩政策，各类开发区成为清理整顿的重点，国家对开发区扩区、新增建设用地审批严格控制，开发区用地面临新增建设用地紧缺与存量土地利用低效并存的难题，并且结合已开展的3轮开发区集约利用评价成果，部分开发区批复范围内存在可开发利用空间不足的问题。在国家宏观政策调控的背景下，开发区空间扩展与土地稀缺性矛盾将会进一步突出，解决这一问题的出路在于提高开发区土地集约利用程度，推动开发区土地利用从粗放外延式扩张转向集约内涵式开发。开展开发区土地集约利用评价工作，全面、定期对开发区土地集约利用状况进行调查、研究，建立开发区集约利用的量化管理指标，并针对开发区土地利用存在的问题提出土地集约利用的政策措施和建议

4、，促进开发区土地利用方式转变，已成为开发区促进土地节约集约利用的有效手段。二、 本轮评价工作难点及解决方案开发区土地集约利用评价工作自2008年第一轮启动至今已开展了3轮。各地结合评价工作中的实践探索，不断改进、完善评价指标体系、评价方法，力求评价结果更加客观、真实反映开发区土地集约利用水平。根据国土资源部办公厅关于开展2014年度开发区土地集约利用评价工作的通知（国土资厅函2014143号）、开发区土地集约利用评价技术体系调整总体方案、开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行），本轮开发区土地集约利用评价工作将在评价范围、评价体系、数据调查、评价周期等方面做进一步调整优化，提高了评价工作

5、的可操作性和实用性，同时也增加了评价工作的难点。（一）评价范围扩大1、难点解析针对目前部分开发区实际管辖范围大于依法审批四至范围的现状，为全面掌握开发区实际开发建设状况和土地集约利用总体水平，同时为规范开发区扩区、升级、区位调整等用地管理工作提供基础依据，对开发区土地集约利用评价范围做出调整。由原来仅限对经国务院或省、自治区、直辖市人民政府依法审批的开发区四至界线范围内的土地开展评价，扩展到对开发区“主区”和“发展方向区”进行综合评价（海关监管区域、出口加工区评价范围不变）。“主区”对应原评价范围，“发展方向区”指开发区公告四至范围外，开发区管理机构通过代管等方式实际管辖且已建成的城镇建设用地

6、，以及符合规划的未来发展用地空间。发展方向区的划定成为本轮评价工作的首要难点，此范围不仅影响评价直接工作量的大小，更因为后续将对应出台差别化的配套管理措施，所以既要兼顾管理现状也要考虑未来发展需要，综合论证、谨慎划定。根据国土资源部的安排部署，9月底前完成发展方向区的划定工作。由于发展方向区概念初次提出，初次组织划定，在具体操作时难点会有反复，因此宜尽快开展，确保按时完成审核工作并报部备案。2、解决方案初步划定：有意向划定发展方向区的开发区，结合未来发展方向和发展需求，在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，可将开发区四至范围外实际管辖并已建成的城镇建设用地和未来规划扩展的重点区域划入发

7、展方向区，划定的发展方向区在空间上应尽量与依法审批四至范围相连或相近，原则上1个开发区的发展方向区区块个数不应超过3个。根据开发区实际管辖和基础资料获取情况，发展方向区划定可参照以下3种方法开展：（1）对于实际管辖范围大于批准四至范围，并在实际管辖范围内已编制开发区规划的开发区，划定发展方向区时首先从开发区规划图、土地利用总体规划图、城乡规划图上提取开发区规划建设范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界（未收集到矢量图件的，对照纸质成果图件矢量化），将上述提取的范围边界、开发区批准四至范围边界与开发区所在区域土地利用现状图进行叠加，提取重合区域，扣除开发区批准四至范围，形成发展

8、方向区初步划定边界。（2）对于实际管辖范围大于批准四至范围、但在实际管辖范围内未编制开发区规划的开发区，划定发展方向区时首先从开发区实际管辖范围图、土地利用总体规划图、城乡规划图上提取开发区实际管辖范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界，将上述提取的范围边界、开发区批准四至范围边界与开发区所在区域土地利用现状图进行叠加，提取重合区域，扣除开发区批准四至范围，形成发展方向区初步划定边界。（3）对于实际管辖范围与批准四至范围一致的开发区，划定发展方向区时首先从土地利用总体规划图、城乡规划图上提取城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界，将上述提取的范围边界、开发区批准四至范

9、围边界与开发区所在区域土地利用现状图进行叠加，提取重合区域，扣除开发区批准四至范围，形成发展方向区初步划定边界。发展方向区边界初步划定后，根据开发区规划重点目标和空间安排，结合开发区发展定位和规划功能分区，对初步划定的发展方向区边界进一步调整。勘测定界：根据图件叠加直接裁切或提取的发展方向区范围在精度上会有一定偏差，在向省级国土资源管理部门提交发展方向区划定审核材料时需提交范围坐标表，并且考虑到发展方向区范围今后将作为开发区扩区、升级、区位调整等审批依据，在管理上推行差别化的政策，因此应借助勘测定界进一步勘定发展方向区四至精确坐标。综合论证：发展方向区经初步划定并勘测定界后，由开发区管委会组织

10、所在地区的地方政府、发展改革、国土资源、城乡规划等部门针对发展方向区的划定范围、合理性、合规性进行综合论证。成果提交：向省级国土资源管理部门提交开发区发展方向区划定方案说明、发展方向区范围坐标表、发展方向区划定结果图以及论证部门审查认定意见等发展方向区划定证明文件。（二）评价体系差别化1、难点解析评价类型细化：上轮开发区土地集约利用评价采用的评价指标体系具有相当的普遍性和代表性，但未充分考虑到各地开发区经济状况和产业模式的差别化，比较适用于以工业为主导的开发区，对一些建设了大量配套住宅和公共商服设施用地的开发区，利用规程的评价指标体系进行评价时，其评价结果与实际情况就会产生一定偏差，不能客观反

11、映开发区土地集约利用水平。本轮开发区评价首次提出根据土地利用状况调查结果，按照开发区工业用地和居住用地的比例关系，将开发区划分为“工业主导型”和“产城融合型”两种类型，并采用不同评价指标体系分类评价、分类排名，可大大提高评价结果与实际用地情况的一致程度。“工业主导型”和“产城融合型”开发区类型划分主要参考工业用地和居住用地比例：海关特殊监管区域全部划为“工业主导型”开发区；其他经济开发区和高新区，工矿仓储用地比例30%且居住用地比例25%的，为“工业主导型”开发区，工矿仓储用地比例30%或居住用地比例25%的，为“产城融合型”开发区。发展方向区类型与其所依附的主区类型保持一致。评价类型细化后，

12、直接增加了调查工作的工作量，一是由于调查之前开发区归属哪种类型不确定，二是考虑到开发区存在类型变更的可能，所以虽然有部分指标在不同类型开发区的评价体系中可能不会用到，在开展现状调查时仍需全面获取，相当于本轮开发区土地集约利用评价工作对两种类型涉及的指标数据都需调查一遍。评价指标具体化：本轮开发区土地集约利用评价在充分体现土地集约利用状况、满足评价和管理需要的前提下，简化修订了规程评价指标，并针对“工业主导型”（含高新类开发区）和“产城融合型”开发区使用不同的评价指标体系。调整后，“工业主导型”开发区指标由原来的13项（高新类15项）减少为11项（含高新类），“产城融合型”开发区指标8项。删除了

13、5项指标：到期项目用地处置率、土地有偿使用实现率、土地招拍挂实现率、原高新类评价指标中的高新技术产业用地率和高新技术产业用地产出强度；新增2项指标：针对“产城融合型”开发区增加综合地均税收和人口密度指标；将原闲置土地处置率调整为土地闲置率，工业用地产出强度调整为工业用地地均税收。指标调整后，对应用地范围的税收数据、人口数据能否及时获取成为新的问题，尤其是对属于总部经济情况的企业税收数据的剥离。另外，发展方向区土地利用程度评价指标为土地开发率，与主区评价指标有别，在相关数据获取上，由于统计口径等原因，部分数据与用地范围空间不对应现象仍然存在，在数据剥离方面还是存在较大难度。指标权重调整：一是主区

14、和发展方向区分别评价，加权求和综合表征，通过加权求和方法计算开发区土地利用集约度综合分值时，主区评价结果所占权重大于发展方向区评价结果所占权重；二是针对之前开发区集约利用评价工作实践中普遍存在的经济数据统计困难，与开发区用地范围空间对应性差，数据剥离难度大的问题，加大了土地利用状况指标权重，降低了用地效益指标权重。指标权重调整后，与原来的评价工作相比，增加了主区和发展方向区土地利用集约度综合分值加权求和工作内容。2、解决方案重新界定开发区类别：根据开发区用地结构，参考工业用地率等指标，结合开发区自身发展功能定位，首先界定开发区属于“工业主导型”或“产城融合型”。选择对应评价体系分别评价：本轮界

15、定为“产城融合型”的开发区应对上轮评价指标按照新指标体系进行调整后开展具体评价工作；本轮划定发展方向区的开发区，在对主区和发展方向区土地利用集约度综合分值分别加权求和的基础上，进一步开展主区和发展方向区的土地利用集约度综合分值加权求和工作。（三）调查数据量增加、数据来源变化1、难点解析调查数据量增加：由于评价范围扩大、评价类型细化，土地利用状况调查（以下简称“用地调查”）数据量相应增加。除对主区范围内宗地建设状况、供地状况、闲置土地、高新企业用地、典型企业等进行更新调查外，对于新划定的发展方向区需开展全面调查。尤其是发展方向区没有上轮评价成果做基础，需要重新编绘底图，进行全面的普查工作。但这类

16、区域很可能跨越了原有的行政区划边界，且不属于批准使用建设范围，相关主管部门缺少对该类区域的官方统计数据，逐宗地进行现场调查的协调难度大，被调查单位配合差，数据准确性不容易把握，大大增加了本轮开发区土地集约利用评价的工作量。调查数据来源变化：一是评价指标变化导致数据来源差异，本轮评价工作新增了工业企业税收、人口等数据，如果所需数据不能从开发区管委会或统计局直接获取，则需从税务部门、财政部门等收集企业税收信息，从公安部门、计生部门等收集人口数据，税务、财政、公安、计生等部门的数据类型、统计口径、保密责任等都需要考虑、协调。二是发展方向区划定时除了目前实际管辖并已建成的城镇建设用地还纳入未来规划发展

17、用地空间的开发区，可能存在主区和发展方向区行政管辖部门不一致的情况，导致用地调查相关数据来源涉及部门跟上轮评价数据来源部门发生变化，数据处理统一口径、协调上的难度相应提高。2、解决方案强化部门间组织协调：除开发区管委会及其下辖单位之外，需要协助提供资料的其他部门，包括发展改革、城乡规划、财政、税务等部门，提前与之做好沟通，尽量争取各部门有专人配合调查工作的开展。如果能争取到开发区所在地政府的高度重视和牵头部署工作，组织、督促相关委办局、用地单位等共同配合集约利用评价工作的数据收集，则能更有效提高用地调查效率。协商确定数据剥离方法：与开发区管委会协商确定各类数据剥离方法，确保用地数据与用地空间相

18、符合：一是对于发展方向区的用地数据，需将各类数据都剥离出来，确保数据与评价范围相一致；二是对于属于总部经济情况的企业，分离出与评价范围内地块对应的税收数据；三是对宗地被开发区边界切割的情况，数据可遵循比例分配原则，按照界线内外用地比例进行剥离，若宗地在开发区评价范围内的用地比例在3/4以上时，该企业的经济数据可全部计入，并予以说明。充分利用已有用地调查成果：在充分利用上轮评价调查成果的基础上，提前梳理本轮开发区土地集约利用评价需要的资料、数据和涉及部门，对于需要更新或全面开展调查的数据进行补充和整理。尽量依托开发区管委会对供地、项目等方面的总体了解，简化工作程序，提高工作效率。（四）评价周期常

19、态化1、难点解析为及时掌握开发区土地集约利用变化情况，本轮评价完成后，自2016年开始，开发区评价周期将由原来的2年一更新调整为1年一更新、3年一次全面评价。按照开发区土地集约利用评价技术体系调整方案（征求意见稿）工作安排，1年一次的更新可只提交基础数据和结果，不提交评价报告和数据库；3年一次的全面评价需提交基础数据、评价报告和数据库等成果。评价周期调整后，相关资料、数据收集周期变短，对数据获取及时性的要求更高，尤其是评价范围扩大后，数据量更多，如何更充分沿用上年评价成果、在上年评价成果基础上对有变化的地块信息进行更快更新成为关键问题。2、解决方案运用信息化手段，整合基础地理信息数据、土地利用

20、数据、地籍管理数据、土地规划数据等开发区土地集约利用评价基础数据，建立开发区土地集约利用管理信息系统，实时监测、录入开发区内各行业、企业的土地利用状况、企业税收、人口等信息，将数据收集、更新纳入开发区日常管理工作，避免开展年度更新时需要重新收集、补充大量数据的难题。三、本轮评价工作内容及安排（一）前期准备前期准备包括工作准备和技术准备两部分。1.工作准备落实工作组织和人员安排。成立开发区土地集约利用评价工作领导小组和专家小组。领导小组组长由开发区管委会主任担任，开发区所在地的地方政府、发展改革、国土资源、城乡规划等部门领导任领导小组成员，领导小组主要负责评价工作的领导、协调和监督工作执行以及重

21、大事项的决策；专家小组负责技术指导及指标权重打分和理想值打分工作。2.技术准备结合国土资源部最新培训精神和规程要求编写工作方案、调研方案、技术细则等材料；结合开发区实际情况编制调查工作表格，准备工作底图，开展发展方向区划定和调查前期准备工作。（二）发展方向区划定1.发展方向区划定开发区管委会根据相关规划和自身发展实际，按照合规性原则、体现发展现状原则、体现发展意图原则、集中连片原则、协商一致原则、非强制性原则等原则，在目前实际管辖（或代管）并已建成的城镇建设用地和未来规划的用地发展空间范围内、开发区四至范围外的区域，严格按照开发区发展方向区划定实施方案划定发展方向区。2.划定结果审核由开发区负

22、责组织所在地区区县政府、发展改革、国土资源、城乡规划等部门及对发展方向区划定材料的完备性、规划符合性、布局合理性、图数一致性等进行审查。审查材料主要包括开发区发展方向区划定方案说明、开发区批准四至范围坐标表、开发区发展方向区范围坐标表、相应的图件成果及证明文件。3、成果提交及审核发展方向区划定成果经开发区所在地区区县政府、发展改革、国土资源、城乡规划等部门论证同意后，汇交至省级国土资源主管部门。省级国土资源主管部门统一对各开发区发展方向区划定结果进行审核，审核通过后由省级国土资源主管部门统一报国土资源部备案。（三）土地利用状况调查1.调查方法开发区土地集约利用评价的土地利用状况调查采取资料收集

23、与实地调查相结合的方式，重点调查开发区的土地利用状况、用地效益和管理绩效等情况。调查方法可采用实地踏勘、航空影像判识、访谈、问卷调查等多种形式。主区以更新调查为主，发展方向区需要开展全面调查。2.调查内容调查内容主要包括：开发区基本信息调查、开发区土地利用状况调查、开发区用地效益调查、开发区管理绩效调查、开发区土地供应状况调查、典型工业企业调查等。（1）开发区基本信息调查。主要调查开发区依法审批土地总面积、扩区或调整情况、土地开发程度、经济社会发展及相关规划资料等，调查发展方向区土地面积、土地开发情况、经济社会发展及相关规划资料等。（2）开发区土地利用状况调查。主要从土地利用程度、用地结构状况

24、、土地利用强度三方面对主区和发展方向区进行调查，由此了解开发区主区的土地供应状况、建成情况、工业用地比例及建设程度；了解发展方向区的土地开发情况、工业用地占比情况和建设程度。（3）开发区用地效益调查。主要针对主区和发展方向区的税收情况开展调查，即调查开发区工业企业税收收入。（4）开发区管理绩效调查。主要针对评价范围内的已供应国有建设用地的土地利用监管绩效开展调查，即调查开发区土地闲置情况。 （5）开发区土地供应状况调查。主要针对评价范围内历年供应土地面积、历年供应工矿仓储用地面积开展调查。（6）典型工业企业调查。选取开发区内具有代表性的工业企业，调查企业的基本情况、税收情况、用地情况与建设情况

25、。（四）调查数据处理与补充调查1.调查数据处理（1）核实表格填写完整性、信息逻辑正确性、图件拓扑正确性。（2）调查数据剥离。调查过程中获取的经济数据和用地数据按符合空间对应原则，进行数据剥离，确保经济数据、用地数据与评价范围内生产用地空间相对应。（3）调查数据整理。对经过核实和剥离的各类数据进行分类汇总，按照相关技术标准的要求对矢量数据、表格等数据进行整理，形成前期基础资料汇编，检查数据缺漏情况。2、补充调查按照资料整理情况，适当采用补充调查问卷、实地调查等方式，开展补充调查，对当前缺失或核实否定的各类数据和资料进行补充收集和整理。（五）土地集约利用程度评价1.开发区分类及评价指标体系确定根据

26、土地利用状况调查资料，计算开发区用地结构，参考工业用地和居住用地比例确定开发区所属类型，并对照最新规程选取对应评价指标体系。2、计算指标现状值对照新规程中程度评价指标计算的说明，明确各指标的具体内涵、计算公式和指标的单位；编制程度评价指标计算数据来源说明，对应各指标计算涉及的具体数值；汇总现状值计算结果。3、确定评价指标权重依据不同评价范围和评价类型以及评价的目标、子目标、指标对开发区土地集约利用的影响程度确定评价指标的权重。参考新规程中给出的权重确定原则和参考值，采用特尔斐法最终来确定。4、确定评价指标理想值根据开发区具体情况，根据指标特点选择目标值法、经验借鉴法或专家咨询法确定理想值。5、

27、土地利用集约度分值计算以指标实现度分值进行度量，采用理想值比例推算法对评价指标进行标准化处理；再以评价指标权重和标准化处理后的数据为基础，分子目标分值、目标分值、评价范围分值（主区和发展方向区）、集约度综合分值几个步骤来计算；汇总计算结果。（六）土地集约利用潜力测算1、潜力测算对土地集约利用的四种潜力，扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力各自的具体构成内容，计算公式进行整理，明确潜力测算各基础数据的来源，汇总测算结果。2、尚可供应年数测算根据调查数据中尚可供应土地面积、尚可供应工矿仓储面积、前三年（或前五年）年均供应土地面积、前三年（或前五年）年均供应工矿仓储用地面积测算得出开发区尚可供地年

28、数。对计算具体构成内容，计算公式进行整理，明确测算各基础数据的来源，汇总测算结果。（七）成果编制1、评价报告按照新规程相关要求，完成评价工作报告、技术报告和专题报告等。2、成果图件按照新规程要求完成评价成果图件，主要包括土地利用状况图（I）按建设状况划分、土地利用状况图（II）按供应状况划分、闲置土地分布图、高新技术产业用地分布图、典型企业分布图、土地集约利用扩展潜力分布图和土地集约利用管理潜力分布图等。3、基础资料汇编将开发区评价工作中涉及的各类数据、影像图和相关文件等进行规范化整理，汇总成册。4.开发区土地集约利用评价数据库建设由技术单位在开发区评价基础数据库的基础上，结合开发区的评价测算

29、结果，建设开发区土地集约利用评价数据库。（八）成果验收与报部组织开发区集约利用评价成果验收，将通过验收的开发区土地集约利用评价成果，由省厅统一汇总整理并公示后，报部审核，更新存档和公示等工作。四、评价成果深化应用 评价工作只有和实际管理工作相结合才能发挥其真正工作价值，评价只是开了个头，后续有若干深化应用方向，多项工作相互支撑、统筹推进，共同形成开发区土地节约集约利用管理的制度体系，创新节约集约用地模式和节地技术，真正为开发区快速和可持续发展提供基础性保障。（一）构建体现自身特色的评价考核制度评价与考核紧密关联，将土地节约集约利用情况纳入开发区管理部门政绩考核体系既切实落实了国家有关工作部署要

30、求，也能够对有关管理部门起到有效奖惩作用。各地可以根据开发区类型（经济类开发区、高新类开发区和海关特殊监管区域；工业主导型和产城融合型），在满足国家统一评价工作部署要求的前提下，结合自身管理需要，补充完善体现开发区自身特色的评价指标体系，将评价结果纳入政绩考核，配套以切实可行的奖惩机制，例如年度计划指标奖励与扣减。【他山之石】长沙市建设用地节约集约利用考核办法2013年7月，长沙市人民政府办公厅印发长沙市建设用地节约集约利用考核办法，将开发区同各区县（市）一起纳入考核对象。按照该办法，开发区考核范围为开发区实际管辖范围的建成区及在其外围已获批准的建设用地。考核内容分为水平考核和措施考核两方面：

31、水平考核以开发区实际考核范围为考核基本单元考核城镇建设用地区和农村建设用地区，城镇建设用地区考核土地利用结构、土地利用投入状况、土地利用强度、土地利用效益和管理绩效，农村建设用地区考核土地利用强度和土地利用投入状况；措施考核考核土地利用规划和计划执行情况、地籍管理、土地利用管理、土地利用动态监测及土地执法。考核结果分优秀、良好、合格、不合格四类，与下一年度新增建设用地计划指标相挂钩，并作为开发区管委会主要领导年度绩效考核和开发区扩区升级的重要依据。 （二）完善用地标准制度结合开发区土地集约利用评价成果和国家（地方）关于土地使用标准的有关规定，制订或更新符合本开发区产业定位、发展阶段、用地形势的

32、建设用地使用标准体系。将标准体系应用于招商选资、可研审批、规划选址、用地预审、征地报批、土地供应、批后监管等多个环节，从每一个用地单元抓起，真正起到“门槛”的调控作用。同时作为低效用地资源梳理的重要技术依据。【他山之石】北京经济技术开发区进一步集约利用土地资源的管理办法（试行）为进一步加强北京经济技术开发区土地管理，坚持科学发展观，集约高效利用土地资源，2004年开发区制定出台北京经济技术开发区进一步集约利用土地资源的管理办法（试行）（以下简称办法），建立项目入区评估和联审机制，明确工业项目投资入区标准，制定建设容积率、建筑密度低限和绿化率高限等规划控制指标：工业项目投资密度不低于1000万美元/公顷；工业用地容积率应控制在0.81.5范围内；工业项目的建筑密度应达到55%；在区域总体绿化率不低于30%的前提下，工业项目用地绿化比例不低于25%；工业项目的行政办公等非生产型用房的建筑面积不得超过总建筑面积的10%。办法的出台和实施为开