城乡基本公共服务均等化的范式创新及其载体找寻.docx

1、城乡基本公共服务均等化的范式创新及其载体找寻城乡基本公共服务均等化的范式创新及其载体找寻 2012年10月23日 09:45 来源：改革2011年10期 作者：于忠江 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 107内容摘要：关键词：作者简介：这里关注的主题是城乡基本公共服务均等化问题，在一定程度上，这是一个既具有理论性又具有很强政策实践性的问题。针对这类问题，研究人员在提出有效的政策建议之前，必须分析清楚造成问题的原因，也就是说要认真了解、彻底清楚事实是什么，问题到底出在了哪里。如果不清楚事实，也不清楚造成事实的真正原因，那么提出的解决问题的办法与政策建议就可能“无的放矢”；如果这些建议被采纳，那

2、么就有可能出现预期结果不如预期的情况，甚至是浪费社会公共资源、事与愿违(为增强均等性而采取措施，而事实上却加剧了不均等性)。因此有必要认真、细致地展开相关的分析与研究工作，而且在取得切实的成果之后，再来采取有效的行动，以实现公共服务均等化的目标。这里拟通过对比新旧两种研究范式(财政古典主义范式与新古典主义范式)的方式，详细剖析现有的研究成果，深入探讨新古典主义范式的研究框架与实践意义。一、研究对象、问题与分析范式的创新城乡基本公共服务包括的种类很多，本文仅将研究的对象限定在公共医疗服务(如传染性疾病的预防与治疗等)与初等教育(义务教育的质量问题等)两个方面。作出这样的限定，至少可以带来两个方面

3、的好处。一方面，这是所有的研究都必然涉及的内容，因此可以避免在“基本公共服务应该包括什么”这个问题上争论不休。可以发现，不同的研究都会对“基本公共服务”做出宽窄不同的设定，以致在讨论的起点上就纠缠不清，使深入的分析受到束缚。而这里的观点是，对“基本公共服务”到底应该包括什么的研究尽管十分重要，但更重要的是，应该在具有共识的方面推进研究的深度。而上述两个方面的内容恰恰是没有争议的领域，在此基础上展开研究可以使分析建立在坚实的共识之上。另一方面，这样的限定可以使这里的分析变得更加具体、深入。实际上，问题远比多数人想象的还要复杂得多，针对各种不同的公共服务种类分别展开具体、深入的研究，是一切行动和政

4、策建议的基础。总而言之，这里分析的范围是公共医疗服务与初等教育，而部分非紧急性或非传染性的医疗服务、非义务教育阶段的教育、社会保障、城乡饮用水安全与相关基础设施建设等很多领域的问题，并没有包括在这里的分析中。这里借鉴对经济学流派划分的方法，将既有研究文献所体现出的整体性特征概括为“财政古典主义范式”。针对上述两个方面的问题，“古典主义范式”的主要特征是：对事实的认知很成功，即对现实中存在的不均等性的事实，进行了充分的调研。这方面的研究极其丰富，解决问题的办法主要集中于政府的转移支付。实际上，这是承认公共服务的提供模式必须是“政府附属主义”的模式；主要关注于具有区域性、宏观性的研究指标，比如床位

5、总数与医生总数、地区的师生比、养老保险的覆盖率等方面。这些都是既有的研究中成功的一面，这些研究都是进一步研究的不可或缺的基础。然而，“财政古典主义范式”在充分发展之后，已经开始展现出一定的不足。其主要的缺点是：缺乏对现实状况形成原因的分析，而这又直接与政策实践效果相关。实际上，其暗含的问题形成原因是：各级政府对欠发达地区转移支付的不足。这样，增加转移支付才会成为其解决问题的主要(甚至是唯一)办法。而现实中，转移支付总量的增加并没有完全解决问题，至多是解决了城市中心区或农村地区的不均等问题，但这却有可能造成了整个地区更严重的不均等。因此，现实与理论都要求以现有分析为基础，深入推进理论研究，并增强

6、研究的实践指导意义。与“财政古典主义范式”相对应，提出了可以称为“新古典主义研究范式”的新的分析视角。“新古典主义研究范式”的主要内容包括：一是在现实中的不均等性的形成原因分析方面，理论研究基于“城乡公共服务需求的分布与强度具有异质性”这一更具现实性的设定，即承认现实的状况具有一定的合理性，同时形成问题的原因是具体的、多方面的；二是理论取向是“小区域的、综合性的”，而非“宏大的、城市中心主义的(城乡是均质的)”；三是政策建议中更关注于“个体性”的指标，以及“个体性”指标与“地区性”指标的结合；四是服务的提供模式是基于“多元协调”的模式，而非“政府附属主义”或“协同提供模式”。特别需要指出的是，

7、依据“新古典主义研究范式”，详述政府在政策实践中应该遵循的程序，以及应该关注的重点内容，而这也正是“财政古典主义范式”所缺乏的。二、从“财政古典主义范式”到“新古典主义范式”的对比与说明以表1(见下页)中的内容为重点，对比说明了新旧两种范式的主要内容与区别。此处主要强调新古典主义范式的内容与创新之处。此外，这里对形成两个范式的最根本的假定公共服务需求是否具有异质性(这等价于现实是否具有合理性)也进行探讨，并以此说明转变研究范式的必要性。(一)“财政古典主义范式”的主要特征首先，在这一范式指导之下的研究，对现实中存在的不均等性的程度等相关事实，作出了极好的描述，而这些事实正是深入研究的不可或缺的

8、基础。此处，根据现有研究所涉及到区域范围大小作一简单的概括。有针对省级区域的研究，比如刘德吉等的研究就认为，通过10多个指标(如每千人的医疗机构床位数、技术人员数，执业医师，注册护士，中小学的师生比，15岁以上人口的文盲和半文盲比例，等等)的比较，可以发现在省际之间存在明显的质量差异。也有针对地级以上城市的研究，比如马慧强等的研究，其结果表明：全国286个地级以上城市之间的基本公共服务水平差距明显，空间布局也存在差异，从东部到中部、西部，服务质量逐渐降低。还有针对城市内部的研究，比如罗振东等就针对常州市的5个城镇进行了具体的分析，也发现：乡镇之间的公共服务水平也存在极大的差异，而农村居民对学校

9、的师资力量、教学质量、医疗服务水准等十分关注。总之，类似的研究还有很多，它们都能够对现实中存在的各种不均等情况作出十分全面的说明，比如，这些说明中既包括了普遍性的问题，也可能包括了在某些特定区域存在的特殊问题。其次，关于现实的形成原因以及相应的政策建议，财政古典主义范式的特征也很明显，其主要关注于财政转移支付(近因)与经济发展水平的影响(远因)。实际上，在这一范式下，比较缺乏“真正的”原因分析：多数研究都是以“财政转移支付”为解决问题的主要办法，这才促使我们断定，他们的分析中没有明示出来的、主要的(甚至是唯一的)原因就是“财政支出(转移支付)的不足”。在一定程度上，该成因的另一种表达方式是“城

10、市偏向的财政支出政策”；不过这也只是对事实的描述，并不是严格意义上的原因。我们可以列举出很多研究来证明上述概括。比如，张晓波就指出，城市偏向的支出政策致使城市居民享有的(福利)服务要远远多于农村，因此造成城乡之间的巨大差距。而金人庆则十分强调中央政府的支出结构以及转移支付的作用，希望在增加中西部、农村地区的投入，以解决不均等的问题。财政部财政科学研究所的赵云旗等也强调了优化支出结构，扩大公共服务支出份额的重要性。这两项研究之所以值得重视，原因在于其反映了官方、半官方对这一问题的认识，会对政策实践中具体操作层面的内容产生很大的影响。另外，持类似观点的研究还有世界经济合作与发展组织，以及阿瑟侯赛因

11、、尼古拉斯斯特恩等。在进一步追溯造成财政支出、转移支付的不足时，很多研究人员认为，这跟各地的经济发展水平有很大的关系。总之，财政转移支付的状况是现有研究认定的主要原因。尽管中央政府以及各级地方政府都采取了很多措施来解决问题(如增加转移支付；另外，各地区的经济也一直在增长，财政收入也在增加)，然而似乎效果并不十分理想。比如，安体富、贾晓俊以教育支出、医疗卫生支出等为研究对象，使用31个省级区域5年的面板数据的回归分析，结果发现：整体上，“由于我国转移支付制度没有向人均财政收入低的地区倾斜，这使得我国经济发展水平高的地区可以较大程度满足其公共服务的需求，而经济相对落后地区的公共服务提供受财力制约，

12、有一些公共服务需求得不到满足，导致地区之间收入水平的差距直接反映在公共服务提供水平的差异上。”陈硕也发现，迄今为止，相对于分税制改革前，公共服务(基础教育和公共医疗卫生)在地方的供给水平在分税制改革后有显著下降。傅勇(2010)的研究也说明，甚至到2008年为止，分权背景下的政府治理与财政体制还会造成基础教育的质量下降。这些情况说明，现有的认识以及采取的政策措施似乎还存在改进的空间。而在基于“新古典主义范式”的分析中将会发现，造成不均等性的原因可能是复杂的，解决问题的措施也应因复杂性而增强针对性。这也意味着，主要依靠财政转移支付总量的增长并不能够解决问题，必须考虑需求的强度分布、解决问题的程序

13、性与阶段性等方面。再次，在政策考核指标方面，财政古典主义范式关注于地区性的、整体的或者说是宏观的指标。这些指标，除了上述提到的以外，类似的还包括：教育事业费占财政支出的比例、“两基”人口覆盖率、每万人的医院与卫生院床位数、城镇登记失业率、参加农村社会养老保险或基本社会保险比率、抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重等。我们除了能够在上述的文献中发现这些指标以外，还可以在很多相关文献中找到这些指标，比如孙久文等、韩俊的研究等。这些宏观指标的好处是，可以发现某一地区的全局与整体的情况，但是主要的缺点是跟居民个体感觉到的公共服务质量有一定的距离。举例来看，某地区每万人的医院床位数可能已经很多，但是部分

14、居民(行动不便的老年人等)在突发疾病时，急救医护人员的到达时间、到达以后的服务质量等居民个体关心的内容并没有反应出来。因此，宏观考核指标必须配合以“个体指标”才有可能更好地解决问题，而这也是新古典主义范式所要强调的内容。最后，在提供主体与提供模式方面，财政古典主义范式强调的是政府主导的“政府附属主义”模式。具体来说，政府在提供公共服务时拥有较大的主导权，对于提供的种类与范围、质量与数量、程序与步骤的决策拥有决定性的话语权。尽管在决策过程中必然会参考民众的意见，但是最终的决策结果主要由政府的意志决定。决策以后，主要通过附属于政府的“事业单位”来提供相应的公共服务，甚至连医疗服务这样的专业性极强的

15、领域也不例外。当然，情况在最近已经开始有所转变，但局面没有发生根本的改变。总之，政府没有向其他的社会团体等主体分权，以便于增加提供的数量、降低服务的成本或提高服务的质量，即使有极少量的这样的团体存在，也是在政府的指导之下开展服务。概言之，政府在公共政策方面的作用、提供相关公共服务方面的作用应该加强(王绍光的观点颇具代表性)。(二)新古典主义范式的新特征首先，在不均等性的形成原因方面，既要认识到财政转移支付等方面的历史欠账等“人为原因”的重要性，也一定不要忽视其他客观的原因(自然地理原因、需求强度的分布、人口分布的因素等的制约)。确认客观原因的制约，对研究而言具有重要的实践意义，这可以促使我们认

16、识到在改变现状时，必须考虑政策实践的阶段性，以及构建出具体的考核标准的重要性。此处，以图一为例，来简单说明形成现实的不均等的客观原因。我们来看某一城乡内部情况的细分结果。以图一中的农村地区为例，部分城市的农村面积(BCGF)可能很大，这样其内部也可能存在无可避免的差异。比如，河流、沟壑、距离城市中心的远近、道路状况与通畅性、可及性等自然因素，以及封闭的铁路、高速公路、平交道的安全保护设施等“人为因素”，都会对农村内部形成切割，划分成不同的、相对独立的次级区域。而比较这些次级区域之间的公共服务水平，容易发现，即使在农村的内部，服务水平与质量也存在巨大的差异性。这也就能够说明，同一区域内部的公共服

17、务水平的差异，可能完全是部分客观、自然的因素造成的，而这就是现实客观性的原因所在。实际上，伏润民等(2010)的研究已经触及这个问题，只是他们是从成本度量与核算的角度来研究不同地区(30个省级区域，以及云南省129个县、市、区)公共事业提供时的成本差异，而非从理论方面进行的分析与强调。不过这项研究已经开始重视自然地理、社会、经济等综合条件对公共服务提供的影响，值得重视。总之，将城乡区域内部的需求视为均质的，是不合适的。而公共服务的提供还必须考虑很多客观的、自然的原因(除了财政转移支付等经济、人为因素之外)。图一城乡地理结构分布说明：区域ABC为整个城乡地区；区域ADE为城中心；区域EDFG为近

18、郊；区域FGCB为农村地区。如果360，而且距离L1L2，那么整个城市则类似于一个规则的(圆形或六角形)城市；否则即为不规则形状的城市。其次，新的范式强调，必须在不同标准的综合之下，结合“个体指标”与“宏观指标”，构建考核的指标体系，而不应该只关注于宏观指标。同时，在新范式指导下的理论取向应该是“小区域、综合性”的理论。所谓的综合不同标准是指，至少要在考虑“服务质量”与“服务成本”的权衡之下，探讨服务均等化的问题，这就是说“效率”指标与“均等化”指标必须一起考虑。以紧急的医疗救助为例，Savas就指出，如果位于任何位置的居民(在5分钟之内)都可以得到有效救助，那么不可谓不均等，但是这很可能是以

19、维持大量过剩的救助人员与资源为代价的。试想在图一中，城乡内部的人口密度、交通状况、地形分布等情况，可能十分复杂。若保证任何位置的居民在5分钟内都要得到“公平”的救治，则很可能在某些地形复杂的地区维持过剩的救助资源，而这是需要成本考量的。此外，雷晓燕有关美国加州公共医疗服务的研究也能够说明这一点。总之，关注公共服务的均等化问题，应该是不能脱离其他标准的综合考虑。然而，在提供前述的两种公共服务时，即使同时综合考虑其他标准与均等化标准，也还必须将“宏观指标”与“个体指标”结合起来。以紧急公共医疗服务为例，既要考虑“每万人的病床总数”这类宏观指标，也必须考虑“等待救助的时间”、“至就诊的时间”、“最近

20、就诊距离”等个体指标(王俊等，2008)。实际上，居民对公共服务是否满意，首先也是直接反映在这些个体指标之上的；辅之以其他指标之后，才会反映到宏观指标上。最近，卫生部推出的“三好一满意”量化考核指标，就包括“挂号、划价、收费、取药等服务窗口等候时间不能超过10分钟”的内容。这种崭新的实践要求，就是考虑“个体指标”的最好明证。尽管有人质疑这个规定的实现程度，但是其导向性是完全正确的，不容置疑。需要进一步指出的是，即使有了新范式的基本框架，但是各项研究还远没有开始。特别是人口密度分布、各项服务的需求强度分布、城市功能的规划与公共服务(均等化)需求之间的关系，以及满足均等化需求的物质基础设施的修建与

21、分布(具体的地理位置与布局)，是未来研究中应该关注的重点。只有这样才能在未来更好地解决问题。同时，在深入的研究中，由这些变量构成的理论体系，必须以一个适当的“地理单位”为理论取向，过大过小都不合适。这里认为，这个合适的范围应该是“区县或者乡镇”，也就是说，在一个范围广大的地区(如省级区域，或包含农村地区的整个城市)内，来研究均等化问题的解决之道，(至少在短期内)是没有政策实践意义的。试想，在这样的广大的范围之内，不均等性的差异、具体原因与情况会极其复杂，很容易比图一中的情况还复杂；针对这样的复杂情况，是很难在短期内找到有效的解决问题的办法的。因此，这样的研究至少不应是短期内的重点。显然会有人质

22、疑上述判断：地域范围大一些就一定不可以么？实际上，也有部分的经验说明了在大的范围内展开研究、进行政策实践，并可以取得最终成功，但是我们要考虑这些案例对中国现实的借鉴意义。比如，1994年美国密歇根州对地方学区的财政支持制度的改革就取得了成功。密歇根州的确是在州的层面上(地域范围大)统筹不同学区的支出，进而增强了教育绩效的均等性。不过我们也要考虑中美实际情况中存在的诸多差异，以免忽视了成功所必备的其他条件。其中最不能够忽视的就是，地方纳税人对学区运行状况的有效监督，同时配合以“用脚投票”等各种竞争性规则或行为选择，致使其能够高效运转。显然，中美之间很多类似的条件都存在差异，我们不能够直接模仿其他

23、国家的经验。特别需要指出的是，最近人们对“教育费附加”在“征、管、用”过程中存在的混乱状况的质疑，以及对“地方教育附加”恐重蹈覆辙的担心，有理由使我们怀疑中美两国约束条件的差异是巨大的。因此具体的研究必须深入展开，而小范围内的操作是可取的。同样，研究的范围也不能过小，比如局限在一个村子的内部。以基础教育为例，范围过小，显然不具备任何研究所必备的条件：差异性与变化性因为现在很多农村地区，在一个村庄的内部只有一所小学，甚至几个村庄才有一所小学。总之，未来的研究所依托的研究范围的大小必须合适，过大过小都是不可取的，即研究的理论取向应该是“适宜的(相对小)区域性的、综合性的”。最后，新范式也认为提供的

24、主体与模式也需要改变，需要从“政府附属模式”逐步改变为“多元协调的提供模式”，这可以使公共服务的提供结果更好地适应经济转轨过程中日益复杂的社会经济形势。以医疗服务为例，在提供模式的谱系中，“政府附属的提供模式”与竞争导向的“协同提供模式”是两个极端，而如果有其他模式的话，从竞争的程度来看则会处于二者的中间。所谓的多元协调提供模式，跟前述两种主要提供模式又有什么区别呢？根据Jiang and Savas的研究，可以知道，协同提供模式实际上是竞争性非常强的模式，即使在中国是行的通的，那么也无法在短期内实现，原因主要是目标比较遥远，短期难以企及，实现需要时间因为这需要从政府附属的模式开始，有一个长时

25、间的过渡期，或者说，短期内政府根本无法形成管理竞争性体制所需要的能力，如契约体系与独立、彻底的监管能力等，而实现的过程倒很可能就是这里所称的多元协调模式。故而，这里认为中国只能以现实为基础，逐渐开始过渡，要实现在政府监管下的“有管理的合作”，而非顾昕提出的“有管理的竞争”，这就是多元协调提供模式的主要理论特质。实际上，在导向竞争、提倡“政府有限度的责任”方面，“多元协调提供模式”与“协同提供模式”没有太多的区别，但是这里认为“协同提供模式”只是一个还无法实现的目标，而“多元协调提供模式”则强调基于中国的现实，在政府的监管下稳妥开展改革，逐次达成可以实现的目标。因此，在这个意义上，这里十分同意周

26、其仁有关医改的观点，即“医改的唯一关键是坚持改革”。或者说，“多元协调提供模式”是在政府管理下的合作，而“非政府的提供主体”是在合作的基础上提供服务的，同时政府这一主体也不与其他主体展开竞争，而这才是符合中国现实的改革起点模式与运行过程。总之，在向理想目标的转轨这一长期的过程中，政府的作用如何伴随现实的变化而调整，是一个无法回避的问题。就像我国整体向市场经济的过轨过程一样，政府应该如何适应变化的环境、并在变化中界定自己的职责边界，这可能是一个永恒的难题，但“多元协调提供模式”却可以是最直接的答案。(三)有关范式根基的深层次对比：需求的分布与强度是同质性的还是异质性的任何研究范式的存在，都以若干

27、或明示或暗含的根本性的假设、设定为基础。正是这些假定的存在，构成了一个研究范式(理论体系)的无可争辩的起点。而这些假定一旦动摇，则必然导致旧的范式的危机；这些假定被改变，则会在新的假定的基础上形成新的研究范式。“城乡之间，公共服务需求的分布、需求强度是同质的还是异质的？”就是这样的根本性假定。对这个问题的不同回答(或明示，或暗示)，就够构成了两个范式的逻辑起点。1.财政古典主义暗含的逻辑实际上，“财政古典主义范式”并没有明确回答上述的问题，但是我们可以从现有的主要研究文献中归纳出其答案。其简化的逻辑体系是：在所研究的地区内部，公共服务的需求分布情况、需求的强度是同质的或均质的；辅之以造成原因是

28、财政转移支付的经济(人为)方面的原因，则有大量的、快速的转移支付，就可以解决均等化的问题，而不需要考虑问题的阶段性等方面。暗含的资金分配模式是，缺乏资金的地区增加来自转移支付的支出，资金相对较多的地区少增加或不增加，直到二者的支出数量相等，则不均等化的问题就被解决。同时，解决问题所需要的时间主要是转移支付的数量的函数，二者是正相关的关系。我们可以发现，这显然是过于理想化的逻辑体系。解决问题的方法也过于简化，而效果则也不尽如人意跟政策制定者的最初的设想显然还有一定的距离。结合图一可知，城乡的人口密度、其他各种资源的分布是不均质的。由此，我们可以推知，城乡不同部分对公共服务的需求也可能是不均质的。

29、这其中的道理是显然的城乡是由中心城区、近郊、农村构成的，之所以只有这样的区分，就是因为不同区域的地理与自然环境、人口密度以及其他特征是不同的；同时，前述的很多因素也都会造成区域内的分割，进而形成区域内的差异。因此，我们不能够在这样的现实下，设定公共服务需求是同质的，还进一步希望在这样的设定的指导下有效地解决问题。尽管这样的假定是研究的起点阶段所必须的，因其有助于分析的开展，但是深入分析则要求必须抛弃这样的假定。2.新古典主义范式的不同之处，以及“如何实践”的新问题“新古典主义范式”所要强调的是：现实中的城乡公共服务不均等状况，是有其客观性与必然性的，而这就是公共服务需求分布与强度必然是异质的客

30、观原因。因此，现实中的不均等性有一定的合理性。简言之，中国幅员辽阔，除了经济发展水平并不均衡外，其他方面(如地理环境因素等)也存在千差万别。正因为异质性的存在，所以：第一，大量、快速的转移支付，最多只是解决问题的必要条件，而不是充分条件；第二，客观的自然原因以及经济等人为原因等，共同塑造了现实的不均等性，因此解决问题的过程一定是复杂的；第三，因为复杂性的存在，所以改变不应急于求成，也不可能一蹴而就，也不能实现完全的理想化的结果，因此必须存在阶段性的考核目标，这是达成最终目标的基础；第四，以阶段性的目标为基础，不断在实现目标的基础上，提高要求，解决问题，进而促成不断的改善，而这一过程的实现，必须

31、以一定的程序、步骤或规划为基础。这里无意否认转移支付的重要性，也不否认大量的转移支付的重要性，但是，在资金有限的情况下，同样的转移支付数量，公共服务的均等化效果，可以有极大的差别，这就是结构、配置的问题。现实中，效果并不理想，证明只增加总量是不能够解决问题的，而先要加强研究，分析出不同的地区的主导原因；其次在配置上，也必须讲求规则、程序与战略。下面就是对合适的实践模式的详述。三、政策实践模式探讨在探讨了相关的理论问题之后，转而关注应用导向的相关问题。这里即关注于有实践性的政策操作问题。依据前述的新古典主义的理论基础，此处认为，政府的政策实践程序应该分为四个主要的部分。结合图二，详细说明如下。(

32、一)框架设定问题内容框架，要求政策制定者通过合适的方式，确定何者为“基本公共服务”，其应该包括的名称、大类以及细类。这可能是一个具有争议的问题，但其是分步骤解决问题的基础，无法回避，也必须首先界定清楚。对于这个问题的争议，除了前述的部分文献中进行的讨论之外，项继权、刘德吉等也进行了认真的讨论。综合这些争议，我们可以发现，范围宽窄不同的理解可能包括的范围差别极大。就这一问题，一方面要继续针对不同的具体情况进行深入的研究；另一方面，在尚未达成完全的共识的情况下，可以先确定出优先次序以暂时弥合争议，推进政策实践。总而言之，将这里所涉及的两种公共服务设定为最具优先性的级别应该没有太大的争议。提供主体框架是指，一旦确定了需要提供的基本公共服务的种类，那么下一步就需要确定这些公共服务应该由谁提供。这是一个理论研究尚不充分，实践经验也较为缺乏的领域，应该成为未来研究的首要关注点之一。按照前述的内容，提供的主体可以分为两大类，即政府提供以及非政府主体的提供。一旦确定了由哪一主体来提供，接下