金融危机背景下美国金融监管改革剖析.docx

1、金融危机背景下美国金融监管改革剖析金融危机背景下美国金融监管改革剖析陈柳钦（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）【内容提要】美国现行“双重多头”金融监管体系存在多头监管、监管疏漏和监管失控等缺陷。金融危机的恶化进一步暴露了美国监管体系的内在缺陷。面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷，2008年3月29日美国财政部公布的现代金融监管构架改革蓝图详细地阐述了美国金融监管构架改革的短期目标和途径、中期目标和途径以及长期目标和途径，并折射了美国金融监管理念从机构导向监管向业务导向监管转变、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变和从规则导向监管向目标导向监管的转变。【关键词】

2、金融危机；美国；金融监管美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度，在很长一段时期内都是发展中国家的效仿对象。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下，美国的制度和方式，成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。但是本世纪最大的一场金融危机，却恰恰在美国引爆，此情此景，不能不引起人们的深思。肇始于美国次贷市场的危机终于扩散到全世界，而成为了一场“百年不遇”的全球性金融危机。这场金融危机波及之广、影响之大、危害之深、情况之复杂超出了人们的预想，严重冲击了美国经济乃至世界经济。一、美国现行金融监管体系的框架及其缺陷1、美国金融监管体系的

3、历史演变。经过20世纪30年代的大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为金融体系具有内在的不稳定性。为了保障金融改革措施的实施，美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的格拉斯-斯蒂格尔法案（Glass-steagall Banking Act），也称1933年银行法。继格拉斯-斯蒂格尔法之后，美国国会又相继颁布了联邦储蓄制度条例、1934年证券交易法、投资公司法等一系列法案，逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956年通过了银行控股公司法（Bank Holding Company Act 19

4、56），堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年银行控股公司法在1970年（银行持股公司道格拉斯修正案）得到了进一步的修正。1978年，美国出台了国际银行法案(International Banking Act of 1978)，该法按规定此后新进入美国的外资银行的经营范围也要受到格拉斯-斯蒂格尔法的管制。1987年，国会通过了银行公平竞争法（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格-斯法的另一个漏洞，即通过设立“非银行业银行”（Non-Bank Banks）来间接从事银行业。尽管分业经营割裂

5、了金融业内部的联系，改变了金融业自然发展的轨迹，然而其防范风险的功效却可见一斑。分业经营切断了银行与证券市场的联系，成为防范经济危机再次发生的一道防火墙，美国银行业出现了相对平稳时期。美国为了顺应国际金融产业日益融合的趋势，提高本国金融业的国际竞争力，从20世纪80年代初就开始了金融管制放松的进程，其金融机构逐步拓宽经营范围，打通了银行、证券和保险之间的“防火墙”。1990年后，美国金融衍生品市场蓬勃发展，各种创新型金融产品层出不穷，偏偏在这个时候，美国政府放松了金融管制。放松管制浪潮在20世纪80年代末至90年代初达到高潮，一方面带来了金融业的蓬勃发展，但另一方面也引发了新一轮的金融危机。特

6、别是进入20世纪90年代，英国巴林银行、日本大和银行的倒闭以及亚洲金融危机的肆虐使人们认识到，风险始终伴随着金融机构的运行，金融机构作为经营风险的特殊结构，其拥有大量的资金，一旦出现问题，对整个社会、实体经济会产生巨大的冲击。为此，政府应该防患于未然，时刻对金融机构实施审慎监管，督促金融机构稳健经营，从而防范金融危机的发生，保障整个金融体系的稳定。1999年11月4日美国参众两院通过的1999年金融服务现代化法案(Financial Services Modernization Act of 1999)废除了1933年制定的格拉斯-斯蒂格尔法案中的第20条(禁止会员银行与任何从事有价证券业务的

7、机构进行联营)，从法律上消除了银行、证券、保险各个金融机构在业务范围上的边界，允许商业银行以金融控股公司(FHC)形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，实行混业经营。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。银行领域有银行法（格拉斯斯蒂格尔法），证券领域有证券法、证券交易法，保险领域有州保险法。1999年金融服务现代化法案从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发，制定了多项监管规则。随着1999年美国通过了金融服务现代化法，美国的金融监管出现了一些新变化。1999年金融服务现代化法案颁布以后，美国改进原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管

8、模式，学界称之为“伞形监管模式”。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外，美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限，尤其是对保险机构享有全面的监管权。2、美国“双重多头”金融监管体制框架。2008年金融危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有；联

9、邦储备体系(Federal Reserve System，FRS)、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency，OCC）、联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、证券交易委员会(Securities and Exchange Commission，SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NACI)、联邦储备监督署（Office of Thrift Supervision，OTS）和国民信贷联合会等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管；对银行

10、业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成。如图1所示。货币监理署是1963年依据国民银行法设立的，其隶属于财政部，但对财政部保持相当大的独立性，直接对国会报告并负特殊的责任。货币监理署是美国国民银行的主要管理机构。货币监理署的主要职责包括：（1）对银行进行现场检查；（2）颁发国民银行、外资银行分行的执照；（3）审批国民银行设立分支机构，资本、公司或银行结构等变更事项；（4）对违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施，撤换银行管理人员或董事，协商改进银行经营方式，颁布处罚令，采取民事经济处罚；（5）制定并下发有关银行投资、贷款及其他操作的法规。联邦储备体系即美国的中央银行（体系），通常可简称

11、为美联储（Fed），是根据1913年的联邦储备条例设立的，它是由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行和四个顾问委员会组成。联邦储备理事会是联邦储备体系的最高决策机构，具有制定货币政策和金融监管的双重职能，但在日常工作中，主要的任务重心是执行金融监管的职能上。美联储的金融监管职能通过联邦储备银行对会员银行的监督管理来履行。联邦储备银行主要负责监管参加联邦储备体系的州立银行、银行持股公司和外资银行。联邦存款保险公司是根据1933年银行法设立，是美国联邦政府的一个金融管理机构，主要责任是为商业银行的存款提供保险。为避免与货币监理署和美联储的重复监管，联邦存款保险公司主要关心未加

12、入联邦储备体系的投保银行。尽管1999年金融服务现代化法案提出了所谓功能监管的概念，但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在动荡年代（The Age of Turbulence）里写到的，“几个监管者比一个好”。 可以说，美国实行的这种“双重多头”式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的，也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体监管模式主要的优点在于：一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点

13、，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。可避免监管机构权力过于集中，多重监管机构同时并存，相互制约，相互竞争，在竞争中可以提高监管效力。应该承认，美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。图1 美国的“双重多头”金融监管体制框架图州 监 管 当 局（ 证券、银行、保险 ）联 邦 层 次 的 监 管 者SECFedOCCCFDICNAIC证券业务银行业务保险业务3、美国现行金融监管体系存在的缺陷。现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管，但是，此次以次贷危机为导火索的金融危机，使得美国金融监管中的问题“原形毕露”，美国人引以为豪的发达的金融监管体系在金融危机面前显得不堪一

14、击。美国次贷危机引发的金融危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题，过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。（1）多头监管。同时接受多家监管机构的监管是美国金融机构的常态。多头监管是指美国的金融监管机构中实行分业监管。但实际上，金融机构已经进入了混业经营阶段，金融产品之间有着千丝万缕的联系。那么在这种情况下，监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配。美国设计署模拟了一种极端情况一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”，结果发现，有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有9家。实际上，根据该署对花旗、摩根大通的调查，对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字。美国

15、金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融

16、集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2 个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来，一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系不仅机构太多，而且权限互有重叠。在全球金融市场密切相连的情势下，这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力。其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近10年来不断下降。“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机，2008年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯普林斯说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”。（2）监管疏漏。在监管重叠的同时，

17、美国“双重多头”金融监管体制还存在监管疏漏。1998年长期资本管理公司（Long-Term Capital Management，简称LTCM）突然濒临破产，如此大规模、如此广泛参与外汇市场、期货市场、货币市场和证券市场的金融机构，竟然没有一个机构宣称对它实施过监管。在LTCM事件中，许多银行在对美国长期资本管理公司的投资细节毫无了解的情况下，就把大量的资金贷与其从事高风险投资。直到美联储最终调查才发现问题的严重性。这足以证明：金融监管机构在履行监管职责的过程中充满挑战，金融监管机构需要不断地创新方法以认定和处理对金融制度构成潜在威胁的风险。LTCM只是那些未受监管的上千家对冲基金中的一家。还

18、有，我们知道，20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海运运作负有监管责任。监管权力的分散容易导致监管空白。（3）监管失控。在监管缺失的情况下，金融衍生品如细胞分裂，疯狂繁衍。这就好像阿拉伯神话中描写的，“他呼唤出了魔鬼，却再也没有能力把它装回瓶子里。” 在围绕次贷和次债进行的各种衍生过程中，监管是严重失控的。首先

19、，从源头次贷发放来看，一些金融机构为更多更快地发放次级贷款，有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。由于过度竞争，一些贷款机构和开发商达成“默契”，部分借贷人购房时甚至是“零首付”。因为他们只要把次贷转卖给“两房”后自己就是安全的。加之借贷人持续还款能力偏弱，这些作为次债基础资产的次贷在发放时就埋下了极大的隐患。其次，在次贷通过证券化转为次债的过程中，不仅存在担保过度的问题，而且信用增强的手段过于单一，主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后，围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中，每个环节的信用评估是相互脱节的。每个环节掌握的信用评级和有关信息都只是一个碎片，以至于一些人、机构甚至不清楚自

20、己买的是什么时，就把口袋里的钱交给了衣冠楚楚的金融精英们。如今，无论风险管理手段多么完善的金融机构，都难以避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的，现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。 二、美国现代金融监管构架改革蓝图的提出美国金融监管体制的弊端不是没有被发现。美国国会下属的独立的政府问责办公室（Government Accountability Office，GAO）早在2004年10月就发表了题为行业发展促使再思美国监管结构的报告。该报告指出，“尽管美国各个金融监管当局也努力推行了一些金

21、融监管方面的改革，比如20世纪90年代以来，对于大型复杂的金融机构，监管更加关注其高风险的领域；加强了美国各个监管者之间和跨国监管者之间的沟通，但总体而言，美国并没有顺应全球协调、统一监管标准的潮流和行动而采取根本措施，改变其金融监管架构，越来越多的人员开始质疑美国目前分散的监管体系是否适应今天的市场环境，特别是一些大型、复杂的金融机构采用并表方式管理他们的风险”；“尽管单靠完善监管架构本身并不能确保监管者能够实现监管目标，但架构本身的合理性确实有助于帮助或者阻碍实现持续、一致和全面的监管”。该报告主要的建议是“考虑在维持现有监管架构不变的前提下，进行监管整合，成立一个新的机构专门负责监管复杂

22、的、国际活跃的金融机构”。美国金融服务圆桌组织（Financial Services Roundtable）在2007年11月发布了提升美国金融竞争力蓝图(The Blueprint for U.S.Financial Competitiveness)，其中批评了美国所采用的规则监管(roles-based regulation)方法，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles-based regulation)方

23、法。与此同时，纽约州保险厅已经发布了一项草案，明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人迪纳罗（Eric R.Dinallo）认为，纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。目前，在美国社会和政治精英群体中间有这样一个共识那就是美国当今的金融监管构架跟不上形势，跟不上市场的发展，跟不上金融产品的发展，如果不改正以后还会出大问题。2008年3月，美国商会发布增强美国资本市场地位：对美国各行业的一

24、个挑战，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。美国要想在支持整个金融体系不断创新和发展过程中，能够有效地防范各类系统性风险，提升其监管效率，继续维持美国金融业的比较竞争优势，改革其现有金融监管体系与架构是必然的选择。金融危机的恶化进一步暴露了美国监管体系的内在缺陷。置之死地而后生，美国人已经开始反思其金融监管缺陷。面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷，2008年3月29日美国财政部公布了现代金融监管构架改革蓝图（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）（以下简称

25、“改革蓝图”），提出对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为基础监管模式，并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新，促进金融体系有效竞争，同时更好地管理金融风险。尽管这一改革方案最终能否得以实施、或在多大程度上能够得以实施尚不可知，但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施，将对美国金融体系产生巨大影响，因而被誉为1930年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。三、美国金融监管构架改革的主要内容1、美国金融监管构架改革的短期目标和途径。改革的短期目标主要是解决当前美国住房抵押金融市场监管缺失的问题，并加强监管机构的合作。实现这一短期目标的途径包括：（

26、1）强化总统金融市场工作组（Presidents Working Group on Financial Markets，PWG）的协调作用。改革蓝图强调了短期内总统金融工作组在金融系统风险监测、市场一体化、投资者和消费者保护以及提高资本市场竞争力等方面的协调作用，总统金融市场工作小组的会员应该有所扩大，将货币监管署(the Office of the Comptroller of the Currency，OCC），联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）及美国储蓄管理局 (U.S. Office of Thrift Superv

27、ision，OTS)的领导都包括进来，这主要是为了解决目前处理次贷危机恶化出现的金融监管协调问题。同样，视情况而定，总统金融市场工作小组应该具有对其他国内或国际监管机构提供咨询的能力。（2）赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力。2007年和2008年信贷市场出现中断，这需要联邦储备银行解决与贴现窗口（discount window）和对金融体系总体流动性供应方面有关的某些根本问题。联邦储备银行考虑了其他的不同方式来为金融体系提供流动性，包括与非存款机构相关的总体流动性问题。在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式来实施，赋予美联储采取合理的方式获取所有金融机构的融资信息和

28、流动性信息的权力，并逐步加强美联储作为金融市场主要监管者实施综合性监管的职能，逐步建立最优的监管框架。次贷危机发生后，美联储采取了诸多创新性的举措向市场提供流动性，但仍然没有从根本上解决问题，短期内还需要美联储继续加强市场流动性的监测。（3）成立抵押贷款委员会（Mortgage Origination Commission，MOC）。2007年和2008年次级借款人的贷款拖欠（delinquency）、贷款违约（default）和取消抵押品赎回权（foreclosure ）的比率较高，这凸显了美国抵押贷款发起的监管制度存在的缺陷。针对次贷危机中凸显的金融监管缺失问题，改革蓝图提出应在联邦层面设

29、立一个抵押贷款委员会，总统应该为抵押贷款委员会委任一名任期四到六年的负责人，负责人将主持一个由联邦储备银行、货币监管署、美国储蓄管理局、美国联邦存款保险公司、国家信贷管理局（National Credit Union Administration）以及美国州银行监管协会(Conference of State Bank Supervisors)的负责人（或其指定人员）共七人组成的委员会。主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容；制定全国统一的抵押贷款业务资质标准；定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作，而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定。另外，要

30、加强联邦执法机构对房贷方面的法律实施力度，提高抵押贷款信息的透明度。2、美国金融监管构架改革的中期目标与途径。改革的中期目标是消除美国金融监管体制中的监管重叠，提高对金融体系监管的有效性。实现这一目标的途径包括：（1）废除储蓄章程（Thrift charter），合并货币监察署和储贷会监管署。作为应对大萧条的举措，1933年国会创建了联邦储蓄协会宪章（Federal Savings Association Charter）（往往指联邦储蓄宪章）。起初联邦储蓄宪章专注于为居民抵押贷款提供稳定的资金来源。随着时间的推移，联邦储蓄贷款的权限扩展到居民抵押贷款之外。由于抵押金融市场快速发展和激烈竞争，

31、现行的储蓄章程显得非常陈旧，改革蓝图提出在两年内废除联邦储蓄章程，将其纳入国民银行章程（National Bank Charter），并提出，在这个期间同时完成财政部下属的货币监察署和储蓄机构监管署的合并。(2)设立联邦保险监管机构。过去135年，保险业由州监管当局进行监管，联邦政府对保险业务只是进行调节而很少进行监管。而保险业的快速发展对这种管理体系提出了新的挑战。为了提高金融监管的效率，改革蓝图提出设立一个联邦保险监管机构，来制定联邦保险规章以及对保险业进行监管。具体设立的过程是，要求国会在财政部下设立一个国民保险办公室（Office of National Insurance，ONI），

32、国民保险理事会（Commissioner of National Insurance）将领导国民保险办公室，并拥有明确的管理、监督、执法和善后（rehabilitative）权利，以监管全国性保险公司和全国性代理机构的组织、注册、运营、管理和监督。（3）明确州注册银行（state-chartered banks）的监管机构。为了减少联邦与州两级复合监管体制的效率损失和监管重叠，改革蓝图建议直接由联邦实施对州注册银行的监管，其具体的监管业务可由美联储或者联邦存款保险公司承担，从而提高监管效率，避免重复监管的现象。(4)由关联储监督支付与结算。在美国有多种支付及结算系统，包括大额和零售支付的结算系统，以及证券和其他金融工具的结算系统，但没有一个统一的、专门的规章制度，同时在金融监管中，对于支付和结算系统也没有着重强调。改革蓝图提出由美联储负责构建一个高效的现代支付结算系统，并建立支付结算系统监管框架。美联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准；美联储可能得到支付和转移证券的监管权。(5)合并期货与证券监管。当前市场已经显著收缩（如果不是完全消失）的现实是造成期货和证券市场