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1、国内水法讲义中华人民共和国水法讲义本章共计13条，主要对本法立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要原则问题做出规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。本章主要有以下规定：水资源权属的法律制度，开发、利用、节约、保护水资源应当遵循的基本原则，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度，厉行节约用水，建立节水型社会以及水资源管理制度的规定。第一条为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。【释义】本条是对本法立法宗旨的规定。一、水是人类生存的生命线，人类因水而生存因

2、水而发展。然而，本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。水资源短缺几乎成为世界性的问题。我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。(1）水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。按目前的正常需要和不超采地下水时，全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米；在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因旱减收粮食200亿-300亿公斤；许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地

3、区间争水、超采地下水和挤占生态用水。近几年北方持续干旱，给工农业造成了较大影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。(2）洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。20世纪90年代的10年中有6年发大水，特别是1998年的严重洪涝灾害。每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失，使多年的经济建设成果毁于一旦。近几年我国重点堤防的工程有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。(3）水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。我国水体水质总体上呈恶化趋势，2000年全国污水排放量为620亿立方米，其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。北方一些地区“

4、有河皆干、有水皆污”；南方则许多重要河湖污染严重，水事纠纷不断增加。水法是水资源管理方面的基本法律。除水法外，我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规，如防洪法、水污染防治法、水土保持法以及城市供水条例、取水许可制度实施办法、防汛条例、水库大坝安全管理条例、河道管理条例等，这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源，防治水害和水污染，保护和改善环境，实现可持续发展都具有十分重要作用。二、根据本条规定，水法的立法宗旨包括以下几个方面内容：（一）合理开发、利用水资源，防治水害。开发、利用水资源与防治水害是水法的核心内容，也是水法的直接立法目的。水法列专章对水资源开发利用作了规定，防治

5、水害则由防洪法作专门规定。我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期，洪涝灾害严重，水资源的可利用率低，因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程，调蓄径流，才能满足工农业生产和人民生活的需要。开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。为此水法规定，开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。这是开发、利用水资源，防治水害的基本原则。我国水资源短缺，时空分布不均，因此应当在统一规划的前提下，合理开发、利用水资源，防治水害。（二）节约和保护水资源。过去我们在水资源开发利用方面，存在着重开源、轻节流，重

6、经济效益、轻生态环境和资源保护的问题。现在我国把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置。基于这种认识，这次水法修改把节约和保护水资源放在突出位置，作为水法修改的重点之一，并在立法目的中加以规定。节约和保护水资源与合理开发利用水资源，防治水害是紧密联系，互相促进的，不能将二者割裂开来。从宏观讲，节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针。因此，水法规定，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。目前我国水污染未能达到有效控制，且有加重趋势；地下水超采严重，地下水位下

7、降形成大面积漏斗区，引发地面沉降等地质灾害，同时地下水质污染也有发展趋势。特别是我国水资源紧缺，地表径流对污染物的稀释能力低，必须对水质与水量、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济的、法律的、行政的手段，合理安排水资源的开发利用，保护水资源是非常必要的，保护水资源也是这次水法修改的重要内容。水污染防治法和水法对水资源保护问题都作了规定，但各有侧重，彼此相互衔接。水法对制定水功能区划、维持江河的合理流量、维护水体的自然净化能力和建立饮用水源保护区、控制开采地下水等都作了规定。（三）实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。合理开发、利用水资

8、源，防治水害，节约和保护水资源的最终目的是实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。水资源的可持续利用的主要含义有：一是在人类与自然相和谐的前提下，不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要，而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展；二是防止追求眼前的发展，造成污染和枯竭而影响长远的发展。近20年来，随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的重要制约因素，水资源的可持续利用是实现新时期经济社会发展目标，实现经济社会可持续发展具有基础性、全局性和战略性的问

9、题。中国工程院中国可持续发展水资源战略研究报告指出，到2030年，我国人口将达到16亿，人均占有的水资源量将下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而那时国民经济需水总量将增加1600亿立方米；与此同时全国城市污水排放量将增加到850亿-1060亿吨，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾的严重灾害。1993年国务院通过了中国21世纪议程，内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架，强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。我国的水利事业正面临从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾工作的同时，应把解决水资源短缺和水污染问题

10、放到重要的位置。这次水法修改将实现水资源的可持续利用作为重要的指导思想，通过制定水资源规划，合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，以实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。第二条在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。本法所称水资源，包括地表水和地下水。【释义】本条是对本法适用范围及水资源定义的规定。一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于水

11、法的时间效力问题，由本法第82条规定。本条第1款是对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出的规定，主要包含两层意思：（一）本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。水法作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。水法没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，水法不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。（二）本法适用的主体

12、范围，包括一切从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织；“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的，都必须遵守水法。（三）本法适用范围不包括有关海水的开发、利用、保护、管理和防洪活动、水污染防治。本法第80条规定：“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”海域使用管理法、海洋环境保护法对海水的开发、利用、保护和管理已有规定，因此海水的开发、利用、保护和管理，不适用本法。本法第81条规定：“从事防洪活动，依照

13、防洪法的规定执行。”“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”二、本法所称水资源，包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，数量仅为全球水储量的0.2%。这部分淡水与人类的关系最密切，且具有经济利用价值。这部分陆地上可供人们使用的淡水就是通常所说的水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄；地下水为储

14、存于地下含水层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体；地下水是地下含水量的动态水量，用地下水的补给量来表示。水法规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下水之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。第三条水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体组织使用。【释义】本条是对我国水资源权属法律制度的规定。一、水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着

15、社会的发展，人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益（如取水权）的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。水资

16、源权属法律制度的建立和完善是制定各种水事法律规范、设定水事法律关系中权利义务关系的基础。因此，进一步完善水资源权属法律制度是这次水法修订的一个重要内容。二、水资源属于国家所有。我国宪法第6条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。我国水资源短缺，人均占有量只有世界人均水平的1/4，同时在时空分布上极不均衡。因此，水资源是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。只有严格依照宪法的规定，坚持水资源属于国家所有，即全民所有，才能保障我国水资源的合理开发、

17、利用、节约、保护和满足各方面对水资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。原水法就依据宪法作出规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”。新水法仍然延续了这一规定。新水法第2条还明确规定，“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水资源属于国家所有的含义是地表水、地下水和其他形态的水资源都属于国家所有。水资源属于国家所有是我国水资源权属法律制度的基础和核心，一切水事立法都必须遵循和维护这一制度。随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共资源、公共财产由政府加强对水资源开发利用的控制和管理已逐渐成为当今世界的一种趋势。例如，南非1998年通过的新水法在序言

18、中规定，“人们认识到水是一种稀有的，且时空分布不均衡的国有资源”;“人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非的种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地得到水，也妨碍了水资源的合理开发和利用；现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水资源使其得到有效益的利用和分配”。三、水资源的所有权由国务院代表国家行使。原水法在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是这次水法修订新作出的规定。国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。根据民法通则的规定，“

19、财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。因此，水资源的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家（即全民）依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据国务院的授权调配、处置水资源；二是赋予国务院行使国有水资源资产管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有水资源有偿使用收益的分配办法。明确水资源的所有权由国务院代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水

20、资源的配置确立了坚实的法制基础。四、农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。根据宪法关于水流自然资源属于国家所有、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发，借鉴世界水资源管理立法的一些新实践、新经验。新水法对原水法第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定作了上述修改。这样修改符合宪法和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。同时，根据民法通则有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单

21、位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条作了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。此外，新水法还明确规定：(1）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可和有偿使用制度。(2）农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。(3）农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准

22、。这些规定既维护了国家水资源所有权的完整性和统一性，加强了国家对水资源的宏观管理，也充分保护了农村集体经济组织和农民现有的用水权益，保持了我国水资源权属法律制度的延续性和稳定性。第四条开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。【释义】本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当遵循的基本原则的规定。一、水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。与土地、森林、草原、矿产等自然资源不同，它是大气降雨再生的动态资源。地表水与地下水相互转换，上下游、干支

23、流、左右岸、水量水质相互关联，相互影响。水资源还具有多功能性，且可重复使用，水资源可以用来发电、灌溉、航运、供水、渔业等；水资源有利害双重性，它既能兴利，又能为害。水多了会闹水灾，水少了会闹旱灾，水脏了会影响生态环境。因此，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各项活动，都应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。这一基本原则是建国以来水利建设的实践总结。只有这样，才能实现水资源的可持续利用、保障我国经济社会的可持续发展。二、水资源的供求关系与国家的政治、经济、社会发展密切相关，对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的认

24、识是随着经济社会的发展而不断深化的。在生产力水平不发达时期，对水流的控制能力也很低，尽管水资源的开发利用比较任意，但由于用水量很少，对水资源的破坏并不严重；对水资源管理的要求也不高，比较粗放。随着经济社会的发展，人口的增加，人类对水的开发利用程度会越来越高，水的利用量会越来越大，水供求矛盾日益突出，水污染问题也日趋严重。据统计，在过去的20世纪，全世界总耗水量增加了6倍多。我国的水资源问题主要是短缺问题。全球气候变化对我国水资源的影响表现在北方河流出现了长达20年左右的持续枯水期，南方部分河流则出现了大洪水，全国旱涝灾害频繁。长期以来，在水资源的开发利用过程中，重开源轻节流、重经济效益轻生态与

25、环境保护，加之一些地区不合理地开发利用水资源、用水浪费和水污染，使缺水矛盾加剧，造成生态环境恶化，成为经济社会发展的重要制约因素。同时，水资源宏观配置尚未建立，难以实施水资源的合理配置、高效利用和有效保护。为了加强对水资源开发、利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，使经济社会的发展与水资源状况相适应，这次修改水法将“水资源规划”单列一章作了规定。同时规定了水中长期供求规划制度，建立了跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度；开发、利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水及航运等需要；各级政府应当加强对灌溉、排涝、水土保

26、持工作的领导，促进农业发展；国家鼓励开发利用水能资源、水运资源及对雨水、微咸水收集、开发利用和对海水的利用、淡化。三、水资源的流动性、可再生性、可重复利用性、多功能性、不可替代性，决定了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，是相互联系的整体。在开发、利用、节约、保护水资源中，保护是前提，保护水资源的目的是利用，即满足水资源可持续利用；开发是利用的基础，在保护中开发，在开发中保护水资源，即科学、合理开发水资源；节约水资源，是指通过采取经济、法律、行政、技术等手段，达到水资源的合理、高效使用，减少水资源的消耗和废污水的排放。同时，开发利用水资源中要坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地

27、区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。实现水资源的可持续利用，努力做到人与自然的和谐，开发利用水资源必须协调好生活、生产经营和生态环境用水。生态环境用水是指生态环境修复与建设或维护现状生态环境质量不至于下降所需的最小需水量。为此首先必须下大力气重点解决城市供水和农村人畜饮水，满足生活用水需要，确保饮水安全。其次，在协调生态环境用水的前提下，合理规划和保障经济社会的用水，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业，调整农业产业结构，防止灌溉农业的盲目发展而导致生态环境的恶化；着力解决城市和工业用水问题，缓解城市缺水矛盾，要采取节流优先、治污清源、多渠道开源的城市水资源可持续

28、利用战略，根据水资源状况，合理确定工业、城市发展规模和产业结构，避免发展高耗水、重污染的工业项目，实现城市建设与水资源、水环境相协调发展。总之，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，必须坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。第五条县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。【释义】本条是关于加强水利基础设施建设并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。水利基础设施是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的物质基础，在保护人民生命财产安全和现代化建设中发挥着重要作用。本条规定的“水利基础

29、设施”主要是指大中型水利基础设施。由特殊的自然、地理条件所决定，历史上我国都把兴修水利、治理江河作为治国安邦的大事。新中国成立以来，开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。共修建、加固了26万公里的堤防，修建了8.5万座水库（大中型），初步控制了大江大河常遇洪水；形成了5800亿立方米的年供水能力；灌溉面积从2.4亿亩增加到8.2亿亩；累计治理水土流失80多万平方公里。经济社会的发展对水利建设工作提出了新的、更高的要求，水利基础设施建设只能加强不能削弱。(1）人口的增加和经济发展，使得洪涝灾害的淹没损失成倍增长，相应地防洪工程的标准、质量就需要提高，防汛任务也更加艰巨。20世纪90年

30、代的10年中有6年发生大水，特别是1998年的严重洪涝灾害牵动了全国工作大局。此后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显改观。从总体上看，我国江河的防洪工程还没有达到规划标准。(2）从农业发展上看，我国农业发展进入新的发展阶段，农业和农村经济结构需要进行战略性调整，农业中低产田的改造、灌溉方式的转变、园田化建设、更高层次的水土整治等将是今后农村水利的重要任务。从城市发展看，随着城市化进程的加快，水利服务领域进一步扩大，城市防洪、供水、水资源保护、水土保持等任务越来越重。(3）水资源短缺已成为我国特别是北方地区经济社会发展的严重制约因素

31、，水利建设的任务繁重。鉴于我国水资源出现的新情况和新问题，水利基础设施建设的任务十分繁重，需要从法律上保证将水利基础设施纳入各级政府的国民经济和社会发展计划。为此本法规定：“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。”这是这次水法修改新增加的内容。第六条国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。【释义】本条是关于国家鼓励并保护单位和个人依法开发、利用水资源和单位、个人有依法保护水资源义务的规定。一、国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源有以下几层意思：(1）单位和个人开发、利用水资源要依法进行，这里的“依法”包括依照本法及相关法律和行政法规。水资源属于国家所有，是重要的公共资源，单位和个人开发、利用水资源必须符合水资源规划，并依法经过批准。(2）国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源中的“水资源”包括各种水资源，如雨水、微咸水、再生水等，本法第24条、第52条规定国家鼓励对这些水资源的开发、利用。同时国家鼓励单位和个人依法开发、利用水能、水运资源，本法第26条、第27条对此作了规定。(3）单位和个人在依法开发、利用水资源中，也要同时依法保护水资源，也就是在保护中开发。二、单位和个人有依法开发、利用水资源的权利，同时也有依