最新中国水资源利用面临的问题及原因分析新.docx

1、最新中国水资源利用面临的问题及原因分析 新中国水资源利用面临的问题及原因分析3.1 中国水资源利用面临的主要问题3.1.1 水资源短缺问题突出水资源短缺已成为制约中国经济社会发展和人民生活不断改善的瓶颈。目前，干旱缺水的地区已涉及 20 多个省市区，其面积约 500万平方平方公里，占我国陆地面积的52%，占全国耕地面积的 64%，占全国人口的 45%。当前中国农业每年正常用水缺 300多亿立方米，受旱面积达 34 亿亩，因旱灾减产粮食数百亿公斤，因缺水给工业产值造成的损失在 1200 亿元以上。在全国 600 多座建制市中，有近 400 座城市缺水，其中缺水严重的城市达 130 多个，不少城市

2、定时供水，居民与职工不得不半夜起床接水；有的城市甚至出现“理发不洗头，麻雀喝柴油”的奇特现象。随着人口的持续增长和经济高速发展，工农业和人民生活用水将持续增加，水资源供需矛盾将更为突出。据预测59，中国 2030 年需水总量为达到 7119亿立方米，可供水量为 6990亿立方米，届时将短缺水资源 129亿立方米，社会发展的巨大压力可想而知；另一方面，目前中国的供水总量为 5500亿立方米左右，要达到 2030 年可供水量，平均每年需要增加可供水量 100多亿立方米，这不仅需要投入庞大的资金，还要解决一系列复杂的社会环境问题，任务非常艰巨。3.1.2 水资源污染严重由于用廉价淡水稀释污水从而达到

3、排污标准成为众多排污企业的惯用伎俩，大量未经处理或处理过但仍不达标的废水、污水被直接排入江、河、湖、库等公共水体，甚至一些地区陷入“越污染越缺水越污染”的恶性循环，另外，滥用化肥、农药、水土流失对水资源带来了严重的面源污染。据统计，全国废污水年排放总量已从 1949 年的 20多亿吨增加到 2004 年的 693 亿吨，而污水处理率仅为 14%。在总长 13万公里的评价河段中，水质为 IV 类及以上水的污染河段高达 40.6%，全国 90%以上城市水域、50%的地下水和 75%以上的湖泊水域均不同程度地遭到污染；50%以上重点城镇水源达不到饮用水质标准。由于水资源污染日益加剧，部分公共水体的承

4、载能力被突破，出现严重的水质的退化，导致了水资源可利用量的进一步减少，使原本短缺的水资源雪上加霜。3.1.3 水资源开发失序许多地区存在片面追求经济发展倾向，往往以牺牲水资源环境和持续利用为代价支撑经济的发展，导致水资源的开采和利用处于无序的紊乱状态，水资源被严重透支，北方的黄河、淮河、海河开发利用率都超过 50%，其中海河已近 90%，远远超过了国际公认的合理限度 40%，打破了整个流域的水资源平衡，河流水资源的生态环境和再生能力被严重破坏。由于地表水资源不能满足生产生活日益增长的需求，人们纷纷转而开采地下水资源，这一趋势在农村尤为明显，甚至出现“越缺水越开采越缺水”的恶性循环。水资源的过度

5、开采造成地下水位的持续下降，全国形成区域性漏斗 100 多处，面积达 15 万平方公里，约有 50 座城市地面沉降，部分原有的水利设施被迫报废，工农业生产成本成倍上升，并对人们的生活用水安全造成直接威胁。此外，由于地下水资源的透支，某些地区已经出现了地下水体被海水或污水倒灌、地表水退出使用、湿地水质碱化、湖泊萎缩等诸多问题。3.1.4 水资源利用效率低下、浪费现象严重（1）农业用水量占全国总用水量的 70%左右，但水资源利用效率普遍不高，全国农业水资源灌溉的平均有效利用率约为 40%，而发达国家则达 70%以上；在水资源匮乏的西北地区，农业灌溉用水约占总用水量 90%，而平均有效灌溉利用率仅为

6、 30%40%，不足发达国家的一半水平。从灌溉方式来看，农民仍然习惯于“土渠输水、大水漫灌”的灌溉方式，新的节水灌溉技术推广进度有待加快。（2）工业用水的水平明显低于发达国家。中国工业用水的重复利用率仅为50%60%，发达国家则已达到了 70%90%，中国工业万元产值平均用水量为 103 立方米，而美国是 9 立方米，日本只有 6 立方米60。同时不少企业缺乏科学的用水观念，供水管道和用水设备因跑、冒、滴、漏等原因损失的水量约占取水量的 15%，个别的竟达到 50%。（3）生活用水铺张浪费的现象十分严重。据估算，因居民生活供水管道老化、水龙滴漏造成的用水损失达到了总用水总量的 20%。另外，城

7、镇居民生活所用的抽水马桶费水量大，其用水量占到日常用水总量的 40%50%，加上抽水马桶跑、漏水现象严重，全国每年因此浪费的水资源高达 10 亿立方米。3.1.5 水资源挤占问题突出随着水资源紧张程度的加剧和工业化、城市化的快速发展，由于城市用水和工业用水的经济效益大大高于农村用水和农业用水，政府将原本用于农村地区的水资源大量的地配置到城市和工业，而忽视了农村、农民、农业的用水公正，而且农村、农民、农业也没有得到必要的补偿，造成严重的社会不公正现象，致使部分农村地区的生产甚至生活发生困难，由此造成人们所说的用水“挤占”问题。水资源被过量挤占进一步加剧农业水资源的短缺，由于没有足够的水资源，农业

8、可持续发展严重受到威胁。在陕西关中的调查和访谈中，我们发现农民在农业灌溉中只能浇“救命水”，而“增产水”和“蓄墒水”并不能得到有效保障，甚至存在用污水灌溉的现象，可见水资源的“农转非”已经严重影响到粮食安全生产，“农业真危险”可得以窥视。面对水资源短缺的最为弱势、最为无奈群体农民，不得不生产投入的加大：浇地的次数越来越多，井越打越深，泵越换越大，从而收入进一步减少，使得城市与农村、工业与农业之间差距进一步拉大，这与缩小城乡差距是背道而驰的；农业水资源被挤占间接地危及生态安全，因为遭受到挤占的农业用水不得不转争抢地表水资源或大量开采地下水资源，以致生态用水被严重挤占，引发了水资源衰减、河流断流、

9、地表水水位持续下降以及生态恶化等严重问题。水资源“农转非”虽在一定程度上缓解了工业和城市用水紧张的局面，但同时工业和城市的水资源却被大量浪费，没有发挥应有使用效率，从而农民群体产生了类似“如果咱们不用，水就被城里人和工厂用掉了”的心理，从而在水资源的利用方面，城市和农村、工业和农村产生了非良性竞争和各种各样的社会矛盾和社会冲突。从笔者的访谈和观察的情况来看，矛盾和冲突的发生频率、人数规模、持续时间、对抗程度都在逐步上升，而且矛盾和冲突还有向其它层面发展的趋势，如果不及早采取有效措施，势必影响到社会稳定。3.2 水资源利用困境产生的原因3.2.1 自然原因3.2.1.1 水资源总量丰富，但人均和

10、单位面积占有量少中国水资源总量为 2.8 万亿立方米，居世界第六位，但它需要养育的人口众多，面积辽阔，人均水资源占有量约为 2200 立方米，耕地亩均水量越为 1860 立方米，人均、亩均水资源量分别仅达到世界的 1/4、3/4 水平，因而中国仍是世界公认的水资源最为贫乏的国家之一。在中国北方地区，水资源短缺问题则更为突出，耕地面积占全国的 63.7%，水资源量则仅占全国的 18%，人均水资源只有 700 立方米，低于国际 1000 立方米的重度缺水标准61。随着社会经济的迅猛发展和人口的迅速膨胀，水需求和耗水量日益增长，水资源难以满足中国对水资源的迫切要求，根据 2006 年国际水资源管理学

11、会的研究，2025 年中国将有 3.81 亿人口处于绝对缺水的状态。根据中国 21 世纪议程估计，2010 年全国人口为 14 亿，2030 年为 16 亿，中国水资源将短缺 1400亿立方米，人均占有水资源量将减少 1/5，降至 1700 立方米。中国是传统的农业大国，水资源的短缺势必决定了中国农业命脉不强、粮食安全受到严重威胁。随着人口增长和社会经济的进一步发展，水资源需求量将持续增长，中国的水资源将在 30 年内面临将不是短缺而是紧缺，届时，中国的水资源问题将比历史上任何时期都要突出，因之而产生的矛盾也将更为尖锐。因此，有效保护和节约用水,将是实现社会经济可持续发展的基本国策。3.2.1

12、.2 地区分布不均衡由于受海陆分布和地形等因素的影响，中国水资源的地区丰枯状况差异比较大，总体状况是由东南沿海向西北内陆递减,呈现南方水多、北方水少。如果按年降水量划分，以年降雨量 400mm 划界，全国尚有 45%的国土面积处于干早、少水地带。沿海与内陆，南方与北方水资源的数量相差悬殊，使我国人口、水、土资源在地区组合上极不均衡。例如，长江流域及其以南的珠江流域、浙闽台、西南诸河等四片，面积占全国的 36.5%,耕地占全国的 36%，水资源量却占全国的 81%，人均占有水资源 4180 立方米，约为全国平均值的 1.6 倍；亩均占有水资源量 4130 立方米，为全国平均值的 2.3 倍；辽河

13、、海滦河、黄河、淮河四个流域片，总面积占全国的 18.7%，水资源总量仅相当于南方四片水资源总量的 10%；北方耕地占全国的 45.2%，人口占全国的 38.4%，水资源总量更少，特别是海滦河流域更为明显，人均、亩均占有水资源量分别仅为全国平均水平的16、14%62。水资源的这种不平衡分所形成不相匹配的水土资源组合，必将影响国民经济发展和水土资源的合理利用。3.2.1.3 水资源时间分布不均匀由于受所处区域气候的影响，中国水资源在时间分配上，无论是年内还是年际，降水量和径流量变化幅度都很大，降水量年内分配不均，年际变化大，并有连续的枯水年和丰水年交替出现现象，进一步加强了水资源格局的时续不均衡

14、性。这种变化一般是北方大于南方。从全国来看，大部分地区冬春少雨，夏秋多雨。南方各省汛期一般为 5-8月，降水量占全年的 60%-70%，2/3 的水量以洪水和涝水形式排入海洋；华北、西北和东北地区，降水量集中在 6-9 月，占全年降水量的 70%80%。这种集中降水又往往集中在几次比较大的暴雨中，极易造成洪涝灾害。中国降水量年际间变化很大，南方地区最大年降水量一般是最小年降水量的 2-4 倍，北方地区为 3-8 倍，并且出现连丰或连枯的情况。黄河和松辽河在近 70 年内出现过 1113 年的连续枯水年，也出现过 7-9 年的连续丰水年，水旱灾害频繁。水资源在时间上的分布不均匀，一方面给稳定的正

15、常用水带来困难，比如，正是用水的春季反而少雨，而在用水量相对较少的季节有时又大量降水，导致降水与用水时间上的不协调，给水资源的充分利用带来不便；另一方面，过分的集中降水或过分的干旱，容易形成洪涝灾害或干早灾害，会对人民生命财产造成影响。3.2.2 人为原因3.2.2.1 水资源管理的良性互动不足中国的水资源管理是一种自上而下的单向管理，公众参与明显不足，水资源规划、配置、利用、保护等方面的决策环节公众很少有机会参与，因而难以保证决策方案的最优化。在这种管理方式下，水资源信息流通渠道不畅，水资源管理的双方人们也不易从水资源高效利用、合理配置和有效保护等方面找到消除冲突、建立合作、达成集体行动的共

16、同利益基点和合作基础，难以形成水资源可持续发展的社会理念和社会行动。由于公众参与缺位，一些地方性水资源的管理政策公信力不高，甚至使部分人的利益受到损害，往往过分依赖政府强制力的方式推行，而不考虑各种水事活动的差异性，不但造成了管理低效，而且产生了政府和群众的对抗等不稳定现象。此外，公众由于文化素质不高及思想观念落后，参与水资源管理的积极性和主动性不高，在中国广大的农村，农民普遍认为水资源管理与自己无关而是政府的事情，在清淤、修渠、节约用水等协作行为中，公众自主管理意识和合作能力低下，片面依赖政府，普遍存在“等、靠、要”的思想和行动倾向，许多地方灌溉渠道、机井等公共水利设施因维护、运行资金匮乏，

17、处于半失管状态。3.2.2.2 节水意识不强水资源无价的观念在中国根深蒂固，例如人们习惯于把假东西、坏东西、贬义地称为“水货”等。人们习惯思想认为:我国有长江、黄河等大江大河，对中国水资源的量的认识停留在“取之不尽，用之不竭”的层次上，在主观意识形成“资源无价，可以任意使用”的错误观念，建立在水资源无价的价值观下的人类行为，节水意识淡漠、浪费严重，造成水资源的过度消耗和浪费。甚至在一些水资源较为短缺的地区，在用完水之后很长时间不关水龙头的现象比比皆是，一些被访谈者在回答“缺不缺水？”的问题时，毫不犹豫地回答“不缺”，因为在他们看来，只要水龙头拧开就会有水流出，人们节水意识缺乏可略见一斑。目前，

18、在农业生产方面，农民对节水的必要性和重要性认识尚不深刻，此外现行的政策安排下，也缺乏鼓励人们节约用水的激励机制。在很多地区，农业灌溉的方式仍以大水漫灌为主，一些节水的灌溉技术和方式，如喷灌和滴灌等方法，以及大棚种植技术等节水措施，较少为农民采用，这不仅是因为农民的节水意识较为淡薄，而是因为采用节水措施的成本和风险都很高，甚至高出农民的预期收入水平或心理承受能力。从而，农民也不会自觉地遵守节水规范、选择使用节水的技术和设施。由此看来农民的节水意识的提高尚需政府在政策和资金上进行扶持。3.2.2.3 水资源行政管理落后现行的水资源配置模式，是计划经济体制下集中管理模式的产物，与现阶段的需要不相适应

19、。政府水管部门既是所有者又是经营管理者，在水资源配置方面仍以行政命令统一调配为主，不承认水的商品属性，常常是国家养水，福利供水，其结果必然造成水资源价格严重扭曲，价格起不到调节供求的杠杆作用，过低的水价还造成生态环境的破坏，进一步加剧了水资源的短缺。而水资源的公共物品性质，使水资源的开发和利用争相“搭便车”，区域、局部和微观的用水主体在水资源开发利用中的短视倾向十分明显。（1）从整合模式来看，计划经济时代的水资源管理的整合模式是以两个基本条件为前提的，即国家对水资源的全面垄断和自上而下的总体性组织系统的存在及其有效运转。但改革开放以来，这两个条件都发生了深刻的变化：首先，由于非公有制经济的发展

20、，国家对水资源的垄断已明显弱化，整个社会资源的组织与分配方式由单纯依靠计划体制和行政手段转变为计划与市场、行政手段与经济手段相结合；其次，由于人民公社的解体，农村的总体性组织不复存在；最后，城市中的企业改革使企业逐渐成为一种纯经济性组织，总体性组织的特征明显减少。从而，这就使得国家通过其总体性组织实现基层社会水资源管理的整合能力大大下降。（2）从整合对象来看，处于中央集中计划管理的社会体制下，水资源管理的对象是在农村以人民公社为代表、在城市以公有制单位为特色的所有社会组织，并且每一组织能且只能通过国家统一调配获取所需水资源，与国家的关系上所有社会组织都缺乏独立利益和自主权。在这种格局下，几乎所

21、有的社会成员都被纳入各种组织中，也就为传统水资源管理这一社会行动系统奠定了先赋性整合基础社会分化程度低、分化速度慢、具有同质性。社会体制和社会结构决定了水资源管理对象的单一性，在国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中的社会背景下，国家在水资源管理方面具有很强的动员能力、组织能力和整合能力。然而，随着社会人民公社的瓦解和国家对单位制组织的现代化企业转轨，社会上涌现了众多的新角色群体和组织（经济组织、社会组织、社会团体等），进入公共水资源的行动主体由以往的国家或者集体分化为多个行动主体集团规模扩大化、用水结构分散化，水资源管理需要整合的对象的结构和特征都产生了巨大社会变迁。（3）水资源管理需要

22、坚强的法制保障和全面统一管理,而目前这两者都很薄弱。长期以来，水资源管理条块分割、部门分割现象极为严重，极不利于水资源的统筹管理，1988 年中国颁布了中华人民共和国水法虽然明确规定了水资源归国家所有，在对水资源的开发利用、水域和水工程保护、用水管理等方面作了许多规定，但在社会主义市场经济下许多水资源管理问题，如对水资源费的征收的原则和管理使用办法、生态环境用水、水资源使用权和排污权的转让等没有明确规定。2002 年全国人大常委会对中华人民共和国水法进行了修订，并从 2002 年 10 月 1 日起开始实施。虽然在法律安排上流域实现了水资源统一管理，但尚有一些深层次问题没有解决，如流域机构的作

23、用与地位问题，流域统一管理与行政区域管理的结合和协调问题，以及相关的配套法律的制订问题等等都没有落实。迄今为止，还没有一部有关全面节水的法规,节水工作缺乏法律依据，更谈不上有效监督管理，不可能从水资源可持续利用的高度解决好节水的问题。此外，中华人民共和国水法及现行水法律法规的执行情况也不容乐观，由于缺乏强有力的监督机制和制约机制，有法不依、执法不严的情况屡屡发生。3.2.2.4 环境伦理道德失范所谓环境伦理道德规范，就是用以调整人与人之间、人与自然相处的行为准则，是判断人对自然行为善恶的标准。所谓环境伦理道德失范，是指人们在处理人与人之间、人与自然的关系中，不遵守根本的环境伦理道德原则或现行的

24、环境伦理道德原则，无法正确调整人与人之间、人与自然之间利益关系的一种现象。从理论上讲，环境伦理道德失包含两方面内容：一是在哲学层面，在指导思想上扭曲了人与自然相互尊重、相互依存的平等关系，认为人是万物的统治者，人与自然是敌对的关系、斗争的关系；二是在实践层面，在人与自然相处的过程中缺乏判断人对自然界的善恶标准63。长期以来，“人定胜天”的思想不同程度地影响和支配着人们用水行为的观念、意识、制度、社会情境和相应的社会心理结构以及围绕水资源利用而产生的社会互动模式，由于缺乏必要保持水资源可持续利用的激励和约束，人们在谋求自身及社会生存、发展的进程中，主观上没有重视人、水资源与社会和谐相处与协调发展

25、的关系，忽视水资源及其相互依存的自然环境的客观容纳能力、运移变化规律，破坏了水资源环境系统和人类社会生活生产系统的和谐，客观上以随意开采、浪费，甚至污染和破坏水资源及其生态环境行动方式取得了“征服”和“战胜”水资源的短暂胜利和社会的快速发展。然而这种“胜利”和“发展”的代价是沉重的，引发了诸如水资源短缺、水资源环境恶化等一系列严重的社会问题，又进一步加剧了整个生态环境的退化问题，如森林和草场毁坏、土壤的盐渍化和沙化、湖泊干涸等等。人们对水资源及其环境的“只取不予”行为受到惩罚。3.2.2.5 水资源未能得到最有效的配置（1）为水资源管理与经济社会发展目标失调，水利开发与扶贫移民、扶贫开发、地区

26、发展相脱节。例如，黄河三门峡水利枢纽工程，虽然给下游地区带来了 5060 亿元的经济效益，但给上游地区带来 200 多万亩粮田的损失和难以解决的 90 多万移民问题，这些移民至今还有很多没有得到妥善安置，他们生存和发展权益的损失更是不可估算。（2）流域水资源存在倒序开发问题。所谓倒序开发，即水资源的开发、利用依次有中下游发达地区向上游的欠发达地区转移，一个地区对水资源的需求量与该地区在流域中可获得的水资源量成反比关系，水资源从节水效果好、动力强的地区向节水技术欠缺、节水意识薄弱的地区转移。流域水资源的倒序开发实质上是水资源配置低效的结果之一，不利于激励人们进行节约用水，反而在很大程度上对水资源浪费行为起到了一定诱导作用，极不利于水资源的持续利用。同时，倒序开发也进一步加剧了在水资源利用中大量挤占趋势，突出表现为上游挤占下游用水、发达地区用水挤占欠发达地区用水城市用水挤占乡村用水用水、工业用水挤占农业用水、生产生活用水挤占生态用水等，处于水资源开发和使用中弱势群体的用水权利难以保证。