北洋政府时期的财政分权与集权.docx

1、北洋政府时期的财政分权与集权北洋政府时期的财政分权与集权摘要在中国古代中央集权的体制下，地方上并无法定财权，也就没有真正意义上的“地方财政”概念。19世纪中期以后，清朝地方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大，渐渐突破了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之出现。民国成立后，中央政府通过实行、调整乃至取消分税制的举动，不断变动着自身的财权边界，以配合与适应自身权力的消长。在这种情况下，分税制并没有为公共财政的建设做出应有贡献，只是成为中央与地方之间利益分配的工具和标识。这一史实表明，先进的经济理论只有在优良的政治环境中才能发挥出作用，否则只会呈现出“伪现代性”；改良政治也因此成为近代中国谋求社会进步

2、的必经之路。关键词北洋政府；分税制；军阀；公共财政；地方财政法定意义上的“地方财政”是分税制财政管理体制实行的结果。分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。在财政学理论中，由于公共产品的受益范围具有层次性，并且不同层次的公共物品由相应层次的政府进行提供会更有效率；因此，为了保障各级政府对公共物品和服务的提供，必须赋予其相应的财权。可见，合理有效的分税制对于建立公共财政体系具有重要意义。秦汉以降，中国实行的是中央集权的政治体制，郡县、州府，均为中央直接掌控，地方行政部门

3、是作为中央的派出机构而存在，州县官员也只是“代天子牧民”。因此，“历朝历代从未有西方税制架构中的国家和地方，也从未产生中央财政和地方财政这样明确的财政界限。”客观地看，除了中央势衰的少数时期以外，中央都能够掌握地方上的财政收支，地方上也并无独立财权可言。这样的制度设计主要着眼于政治安全，以免地方上尾大不掉，生出“问鼎之心”。19世纪中期以后，清朝地方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大，渐渐突破了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之出现；再加上当时西方财政分权思想的传入，分税制（国地财政划分）最终在民国初年登上了历史舞台。从现代化的视角来看，北洋政府时期是中国现代化事业的起步阶段，包括分税制在内的

4、许多尝试都带有不少现代化色彩，也因此赢得了后人的积极评价。但是，在当时群雄逐鹿的环境下，中央政府实行、调整甚至取消分税制的举动，却是为了配合与适应自身权力的消长，着眼点仅仅在于政治控制。从这个角度来看，这一时期的财政分权只是中央与地方之间利益分配的工具和标识，并没有为公共财政的建设做出应有贡献，也无益于增进人民福祉。因此，这一时期不少“现代化成就”的真实意义也许并不值得高估。实际上，在政治不良的大环境中，先进的经济理论往往会被扭曲和滥用，呈现出“伪现代性”，造成“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的状况。本文拟对北洋政府时期中央与地方的财政行为进行分析，并在此基础上对这一时期财政分权的真实含义进

5、行重新探讨。清代集权型财政体制的丧失清代前期，中央对各省有着较强的掌控力度，地方上的收支运转均听命于中央；因此，地方上并无法定财权，也就没有真正意义上的“地方财政”概念。在这种统收统支的财政体制中，各省征收上来的钱粮无论是“起运”到中央或协拨他省，还是“存留”在地方上使用，都须由中央决策；从所占比例来看，“起运”部分也远超“存留”部分。这种“强干弱枝”的行为，正是中央控制地方的重要手段之一。而在一些特殊时期，诸如朝廷用兵之际，由于对经费的需求增大，因此中央往往会进一步加强对地方的汲取力度；这种情况在历朝历代都不鲜见。亲身经历过明末大乱的黄宗羲就指出：“郡县之赋，郡县食之不能十之一，其解运至于京

6、师者十有九。”在这种情况下，地方上必然用度不足，为了维持正常开销，横征与加派也就不可避免。然而，地方官府的这些举措毕竟不属于合法行为；仅就法定收入而言，依旧是由中央控制。因此，以财政体制为着眼点，我们不难看出清代前期浓厚的中央集权制色彩，这种局面也是中央强大控制力的体现。实际上，中央对于财权的控制并不是单纯的财政问题，而是政治问题。从更深层次来看，政权、财权与军权之间是三位一体、互为因果的关系，“枪杆子里面出政权”比“得民心者得天下”更能有效地解释中国历史上的政权更迭。19世纪中叶，太平天国运动爆发，由于八旗和绿营长期腐败，丧失了战斗力，因此朝廷被迫允许各省当局举办团练，这意味着原本牢牢掌握在

7、中央手中的军权开始滑落；同时，由于军费开支的增长和因为战争而导致的税收减少等原因，又使朝廷不得不默许地方设法筹款，这也就导致了地方财权的增长。对于统治者而言，地方上出现相对独立的财权和军权，意味着中央制衡地方的能力正在逐渐减弱，很有可能诱发地方上的离心倾向，导致天下大乱甚至是政权的分崩离析。正如康有为所言：“若夫大权不集，皆分于外，欲运动而不能，欲振发而不可，犹夫废疾之人，其国殆可危矣。”然而，面对着声势浩大的反抗势力，清政府在无奈之下只能做出“两害相权取其轻”之举。也正是从这一时期开始，高度中央集权的财政体制被打破，清政府的财权发生下移，中央无法再像以前那样对各省收支进行完全调度，地方上开始

8、出现新的财源，双方也在这类问题上进行了一系列博弈。尽管19世纪后半叶中国尚未出现类似晚唐时期的藩镇割据，但中央对地方控制力的减弱则是不争的事实。此后，对外赔款和筹办新政也使得各省当局在收支方面的自主权力进一步增大，隐含着财权独立于中央的倾向，这也为后来的国地财政划分埋下了伏笔。在晚清长达半个多世纪的岁月里，清政府备受内忧外患的双重打击，同时也被严重的财政危机所困扰。由于支出的不断增大，导致了官方对财政收入的迫切渴求。无论是中央还是地方，在基于生存需要的前提下，都不得不在一定程度上突破原有的财政运行框架；同时，双方还需要不断作出制度方面的修正以适应外部出现的新变化，并调整和维持双方的关系。因此，

9、面对着艰难的情势，清政府倍感压力，实行改革也就成了应对危机的必然举措；于是，庚子之后，清政府开启新政，以图自强雪耻。新政涉及政治、经济、军事、教育等方方面面，自然也离不开财政支持，但此时无论中央还是地方，财政状况都异常糟糕；因此，财政改革也成为绕不开的一个环节，关于国地分税的筹划就在这时展开。清末关于分税制的构想，充满了分歧和争议；这套来自西方的财政体制理论与当时中国的政治传统存在明显冲突，仅从基本内涵上来看，就常常令人困惑。由于时空和环境的转变而凸现出来的国情差异，导致很多西方理论难以平稳地嫁接到中国；这种差异性也给各方提供了争论的空间。这一时期，各省当局在中央财权下移的情况下，早已拥有了相

10、对独立的色彩。庚子年间，李鸿章、张之洞、刘坤一等地方大员竟置朝廷宣战诏令于不顾，公然与列强达成协议，形成“东南互保”，这一事件充分说明了中央权威已经名不副实。然而，也正是由于地方上尾大不掉的现实，才使得中央试图通过划分国地财政的方法将大宗税源据为己有，借以削弱疆臣，同时也可以增强中央的财政实力；当时，在关于厘金征收和海关权力等问题上，中央都表示出了这样倾向。因此，尽管在现代财政理论中，分税制的本意是为了使地方上能够更好地提供公共物品，服务社会经济的发展；但是，晚清时期中央关于国地财政划分的筹议却是为了政治安全。在与中央集权体制相配套的解款制度已经无法恢复的情况下，中央转而将分税制作为次优选择；

11、然而，业已坐大的地方当局自然也不会听之任之。中央与地方都努力在最大程度上扩展自己的财权，再加上对于西方分税理论的认识分歧，因此争执和博弈不可避免。然而，深陷危机的清政府还没有来得及将分税制改革付诸实践，便迎来了武昌首义的枪声。随后，南方各省纷纷独立，权臣袁世凯倒戈逼宫，满清王朝转瞬间分崩离析。颇具讽刺意味的是，此前还积极参与税制改革讨论的江苏巡抚程德全，在用竹竿挑去巡抚衙门上的几块瓦片之后，摇身一变成为了中华民国的江苏都督；客观地看，满清王朝的结局与太平天国运动以后督抚权力的扩张是分不开的。新生的中华民国也同样需要应对地方的离心倾向，这自然又涉及到了中央政府对于地方财权的态度。正如海外学者所言

12、：“中国近代财政中所能见到的中央与地方的对抗关系、重叠且分散的组织形态、机构与资金的自主性，等等，都是清末60年间就已经确定了的。”袁世凯统治时期的国地财政划分民国建立以后，地方自治学说深入传播，在民间影响不小；梁启超就认为：“地方财政者，地方自治行政之先决问题也。财政之基础不立，则行政无从设施。”另一方面，“民国肇造，百端待理；军事未平，支出浮大。一切收支，皆采临时应付方针，未遑改革财政制度；当时国家税、地方税既未划分，中央本无固有之财源又无强迫各省解款之实力；故元二两年，中央政府之生存，全恃外债以维持。”可见，此时北洋政府面对的财政困局比垮台之前的满清政府还要严峻。在这种情况下，对于北洋政

13、府而言，划分国地财政不仅是对民间关于地方自治诉求的积极回应，而且可以解决中央的财政困难并借机收回财权，这种心态与宣统年间的清政府可谓如出一辙。尽管实行分税制是众望所归，但是如何具体进行国税与地税的划分却仍旧争议不断。各界之所以说法不一，主要是基于自身立场和所处位置的不同：在野知识分子的探讨往往属于纯粹意义上的学术争鸣，而政客们的意见则多与自身利害相关。例如，在田赋的归属问题上，就出现了截然对立的观点。在历史上，田赋曾经是政府最重要的收入来源，但是随着工商业与外贸的发展，田赋的重要性开始下降，这也为地方的觊觎提供了可能性。其中，学人吴贯因在庸言上发表了长文划田赋为地方税私议，从田赋的性质及其在当

14、时政治和财政上的情形为考察点，进行了详实地分析，提出了田赋应划归地方的15点理由。江苏都督程德全也同样主张将田赋划归地方，不过，身为地方长官，他的理由则更为现实：“中央以地税一项划归各省，骤观之似乎损上益下，而不知各省有此经常之费，可以兴办实业，可以推广学校，可以整顿警察，不数年间，地方行政气象一新，民生既因之发荣，税源亦随之展拓。”而曾担任财政总长的熊希龄则深为中央财政的危机所困扰，因此他认为：“田赋为入款大宗，最宜国税。”由此可见，中央与地方都企图通过国地财政划分来扩张自身的法定财权。然而，正如梁启超所言：“财政收支，中央不能直接，而泰半假手于地方官。今中央收入之多寡，其权实操诸各省。各省

15、与中央争财，晚清已然，于今逾甚。”由于中央对地方掌控力不足，因此只能通过分权的方式来进行集权；换言之，财政分权只是形式和手段，借机将大宗税源划归帐下才是真正目的。中央的这种心思在1912年12月制定的财政部整理财政总计划书中清晰可见：“其一、税源普及于全国，或有国际之关系，而性质确实可靠，能得巨额之收入者，为国家税。其二、税源多囿于一定之区域，不含有国际之关系，而性质本亦确实，唯收入额比较的稍小者，为地方税。”按照这种思路，财政部于次年（1913年）颁布了划分国家税地方税法（草案），对国家税与地方税进行了划分：从数量上来看，国家税尽管只有17项，但却包括了田赋、盐税、关税、常关税、厘金等主要收

16、入；而地方税虽然有20项，但不过是田赋附加、商税、牲畜税等零星税源而已，所能征得的金额远较中央为逊。此外，对于地方上一些税种的征收还有一定限制：（1）地方特别税有妨碍国家税者，财政部得禁止其征收，凡特别税经财政部认为不当者，亦同；（2）田赋附加税不得超过正额的30%；（3）营业附加税不得超过正额的20%；（3）所得附加税不得超过正额的15%。上述种种规定体现了中央对于各省的压制和提防。财政总长周学熙甚至放言：“什么叫作地方税，我真不懂。但凡是税，都是国家的；须知，地方即是国家的地方。普天之下，莫非王土；有土此有财。我是一定不认地方税三个字的！”但是，纸面上的规定未必能够在现实中得到落实。自晚清以来，地方各省表现出来的种种离心行为，无疑是对中央权威的公然挑战；而各省当局之所以敢于如此行事，便因为其在一定程度上具备了抗衡中央的实力。换言之，不论中央税和地方税如何划分，最终的执行效果还是取决于双方的实力对比。当时，中央除了划分国地财政以外，还要求各省将“每年以收抵支之余款，缴解