中国社会保障制度的回顾与展望.docx

1、中国社会保障制度的回顾与展望中国社会保障制度的回顾与展望 作者：穆光宗 苗景锐 文章来源：中国改革论坛 一、中国社会保障制度的历史演变中国的社会保障制度在过去的50年里经过了三个阶段：第一阶段从20世纪50年代初到70年代末。中国颁布了劳动保险条例，主要特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，企业对职工的生、老、病、死、残承担无限责任，并中国社会保障制度的回顾与展望通过层层行政程序转为国家兜底。第二阶段从20世纪80年代初到90年代初。国有企业由国家统负盈亏转为自负盈亏，为维护困难企业职工的保险待遇，保障待业职工的基本生活，缓解新老企业之间劳动保险畸轻畸重的问题，全国大部分地区自上而下、由点

2、到面地逐步推行了养老、医疗等保险的“社会统筹”。由于社会统筹受到条块利益分割的制约，使社会保险基金的管理水平和抗风险水平很差，造成部分地区职工养老金欠发严重，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困。第三阶段从20世纪90年代初中期开始到现在。中国在90年代中期开始了第三个阶段的改革，围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”的目标建设新的社会保障机制。基本养老保障模式从现收现付向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变，1995年国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知提出，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动

3、者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。1998年，国务院出台关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定，在此基础上，劳动和社会保障部将社会保险体系建设的基本思路定位在“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”。许多省、自治区建立了包括养老、失业、生育、医疗和大病在内的多层次社会保障体系。下面主要分析养老保障、养老保险和社会救济方面的制度变迁。退休金制度向社会养老保险制度的转变新中国的社会保障制度是从20世纪50年代初建立和发展的，面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。中国社会保障费的支出是由

4、退休养老费、在职人员保险福利费（包括工伤、生育、医疗保险等项）、优抚费用、城乡贫困救济、孤老残和养老福利院费用、价格补贴费、住宅投资等十项构成的。其中，养老保险费用在社会保障的支出中比例最大。所以，一般认为，养老保险制度的改革是社会保障制度的核心组成部分。事实上，从中国的养老保障制度的演变就可以展示社会保障制度的基本格局。在1949年以来的岁月里，中国养老保障制度变革的基本路向就是从“国有企事业单位的退休制度”向“社会养老保险制度”的变革，而变革真正意义上的分水岭是20世纪90年代初。从1951年开始，中国政府机关、城镇企业和事业单位便实行了退休制度。根据有关政策和法律规定，职工达到退休年龄（

5、男60岁，女50岁，女干部55岁）、工龄年限（连续工龄满10年）和身体健康状况的条件，即可以申请退休。从批准退休的第二个月开始，停发工资，按照工龄及其他条件支付个人工资一定比例的退休金，直至退休人员死亡。与此同时，中国也开始了养老保险的尝试。1951年颁布了中华人民共和国劳动保险条例（下简称劳保条例）。当时养老保险的覆盖面仅限于100人以上的国有企业，到1978年，全国参加养老保险的人员只有314万人。1951年的劳保条例对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、财政部和人事部管理。企业职工养老保险由企业支

6、付、全国总工会管理。由于当时达到退休条件的老人很少，缴费率仅为3%，养老金工资替代率为50%70%。后来对条例进行了修改，扩大了实施范围，提高了若干待遇，但基本格局一直保持到20世纪60年代。在“文化大革命”期间（19661976），社会保障制度受到严重干扰和破坏。20世纪70年代末，社会保障制度开始恢复和重建。比如，1978年国务院关于工人退休、退职的暂行办法颁布，对从事危险工作的工人退休条件已有所放宽，并鼓励提前退休。传统社会保障制度的局限性在运行多年后开始显现。从对象看，这种制度只覆盖国有单位职工，而不包括农业人口、外资企业和私营企业中的职工。从功能和机制看，即使对国营企业的职工而言，传

7、统的社会保障做法也并非万无一失。到了20世纪80年代，由于离退休人员的增加，企业负担不均和退休人员待遇无保证的问题逐渐增多。许多国营企业亏损严重，无力支付全部的退休金和医疗费。而且，退休职工和下岗职工导致的沉重财政负担反过来又严重削弱了国营企业的改革动力。1984年，中国开始对退休金进行统筹管理。这是传统社会保障制度全面改革的起点。到80年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统。1986年国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，其费用来源是企业和个人缴费，企业缴费率15%（包括医疗、丧葬、抚恤等），个人交纳标准工资的3%以下，并开始在县、市级实行统

8、筹。1991年全国96%的市县实行了养老保险统筹，标志着社会保障制度改革进入了实质性阶段。部分地区在社会保障改革方面走在前面，如上海市的养老保险改革始于1993年，现在已覆盖了国营企业、集体企业、三资企业、私营企业、个体工商户和机关事业单位，覆盖面达到97。90年代以后，在全国建立统一的养老保险和失业保险制度被放在了优先位置。比如，国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要提出：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平和效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适用于各类企业和个体劳动

9、者的、统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资金的社会保险制度。1991年国务院发布了国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，1993年国务院发布了国有企业职工待业保险规定，1994年国家体改委发布了关于职工医疗制度改革的试点意见。1991年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的发布使社会保障制度改革取得了重大进展。该“决定”明确规定统筹制度在全国实施；企业、职工个人都要缴纳养老费；建立三级保险制度（基本保险、企业补充保险、个人储蓄养老保险）；扩大养老保险覆盖范围；改革组织形式，提高社会化程度，解决企业间负担不均的问题。但是尚存在的问题是它仍是现收现付制，给付标准未变；覆盖面仍是国有

10、企业职工；社会化程度低，体制内抚养率高的问题没有解决。1991年6月，国务院决定将中国企业职工退休制度过渡到多层次的社会养老保险制度，使退休人员的老年生活得到保障，同时解决中国人口老龄化带来的问题。“社会统筹”被确定为养老保险制度改革的方向，从而使企业从各自负担退休人员的“自我保险”变为社会互济、共担风险的社会保险。到目前为止，全国已全部实行了养老保险社会统筹。其中，28个省、自治区、直辖市（包括兵团）建立了省级调剂金制度。到1998年底，全国有8500万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的81；有2700万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98.5。那么

11、，退休制度与养老保险制度是什么关系呢? 退休制度与社会养老保险制度在本质上没有区别，都是国家对劳动者在年老和丧失劳动能力条件下的物质帮助，二者在目的上是一样的。它们的区别在于：（1）后者比前者具有更加广泛的覆盖范围。退休制度仅适用于国家机关、国有企事业单位和部分集体企业职工。我国正在建立的养老保险制度则适用于城镇全体就业人员，包括外资企业、股份制企业、私营企业、个人经济组织内签订了劳动合同的全体人员。（2）资金来源不同。退休金来自企业的积累，养老保险基金来自企业和职工缴费及国家的补贴。 （3）管理方式不同。退休人员由企业自行管理，因此企业负担不均，退休人员的收入也没有保障，企业办社会影响了企业

12、的经营效率。养老保险制度建立在企业之外，由社会经办机构统一管理，提供社会化服务。这就是说，职工达到退休年龄时即离开企业，在当地养老保险经办机构登记后，由养老保险经办机构通过邮局或银行定期发放养老金。（4）享受条件不同。达到退休年龄或规定的工龄即可以领取退休金，领取养老保险金的条件包括退休年龄和缴费年限。到20世纪90年代后期，养老保险制度的改革主要在以下三个方面取得了突破:加速推进全国各省、自治区、直辖市基本养老保险制度向统一的企业职工基本养老保险制度并轨的步伐。统一全国基本养老保险制度的目标基本实现。至1998年12月，全国93的省、自治区、直辖市都已按照统一制度要求的社会统筹与个人账户相结

13、合的养老保险制度运行。2000年上半年养老金按时足额发放率为98.2%。全国参加基本养老保险的职工为9864万人，已建立基本养老保险个人账户的职工达到7194.62万人。2000年上半年养老金收缴率为90.54%。农村社会养老保险改革规范工作也在进行中。全国31个省、自治区、直辖市76%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保人员达到8000万人。 顺利完成了全国行业统筹养老金统一移交地方管理工作，为加强全国养老保险制度的统一管理和提高社会化程度创造了条件。加速省级统筹养老金步伐。1997年底以前全国实现省级统筹的省、自治区、直辖市有13个。在中国，养老保障涉及面很广，是一个难度很大的问题，何去

14、何从在学术界存在着不同的观点。概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行“社会统筹和个人账户相结合”的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老年化的危机，对第二种主张的批评是缺乏社会共济性，对第三种主张赞同的较多。但在具体方案和过渡办法上，又有许多不同的意见。首先是替代率问题。对总替代率，学者的不同意见分布在50到80之间；在分配上是社会统筹部分比重大一点还是账户部分比重大一点？意见也有较大分歧。其次是缴费办法。一种主张是社会统筹部分只由企业缴费；另一种主张是两个部分都由企业、职工共同缴费，而且缴费率也

15、各承担一半。第三是管理办法。一种意见主张由政府统管；另一种意见主张社会统筹部分由政府统管，个人账户部分由非政府机构管理，政府负责监督。第四是个人账户是实账户，还是只作为一种记账办法？两种观点完全不同。第五是养老基金的保值增值问题。多数人认为问题不大,少数人认为国内资本市场不完善,投资风险很大。第六是隐性债务或转制成本问题。这个数字究竟有多大？各种估计之间相去较远。第七是筹资模式问题。一种意见主张出售部分国有资产来筹集转制成本,另一种意见认为可以通过提高缴费率来逐步消化,还有一种意见主张发永久性国债。社会救济制度向最低生活保障制度的演变中国传统的社会救济制度，是改革开放前计划经济体制下形成的，主

16、要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老(简称“三无”人员)、社会困难户、20世纪60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济，每年的城镇固定救济对象为60至80万人，临时救济200多万人次。几十年来的社会救济工作形成了一定的工作体系，为保障社会弱者的生活权益、促进社会的稳定和发展发挥了一定的积极作用。但随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，城镇贫困人口的构成和规模都发生了很大的变化。尤其是在调整所有制结构，建立现代企业制度的过程中，城市中包括一部分在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口有所增加。然而，传统的社会救济制度范围较窄、标准较低，迫

17、切需要进行改革和完善。建立最低生活保障制度就是弥补旧制度缺陷的一种努力。城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，它是现代社会保障制度的一项重要内容，也是对中国传统社会救济制度进行的重大改革。在中国，它与下岗职工基本生活保障、失业保障并称为“三条保障线”。中国实行的城市居民最低生活保障制度，既参照了国际惯例，又结合了自己的国情。政府是其责任主体，民政部门负责主管；救济对象面对全体城市居民；救济标准以满足最低生活需求为原则，科学测定，逐年合理调整；所需保障资金全部由政府财政负担；同时制订配套优惠政策，以提高整体保障能力和保障水平。1993年，

18、上海市结合本地实际，借鉴国际上制定贫困线进行救济的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，在1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出:“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月，国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知。国家民政部的统计资料显示，全国1998年实际支出最低生活保障金12亿元。到1999年9月，全国667座城市和1638个有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。与此同时，由国务院颁布的城市居民最低生活保障条例也于1999年10月1日正式开始施行，使这项工作步入了规范化、法制化管

19、理轨道。城市居民最低生活保障对象主要包括三类人员：一类是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；一类是领取失业救济金期间救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；一类是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后，以及离退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于生活标准的居民。以上三类人员中，前者系通常所称的“三无”人员即一类人员，后者则通常简称为二、三类人员。从全国和各地实施最低生活保障的情况来看，一类人员所占比例最小，且仍有减少趋势；二、三类人员约占70%以上，且仍有大幅上升趋势。 最低生活保障标准由各地按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力等因

20、素自行制定,由于全国各地经济状况、消费水平有较大区别，因此各地的标准也有很大差异，就是一个省或自治区内各市、县标准也不完全一样。全国36个主要城市的保障标准大体这样：标准最高的是深圳市319元，其次为厦门市315元，接下来是广州281元、上海280元、北京273元、天津241元，标准最低的是呼和浩特、南昌和银川三市，标准均为143元。一般除“三无”对象按保障标准进行全额救济外，其他保障对象均按保障标准与其家庭人均实际收入的差额给予救济，基本上保障了城市困难居民的最低生活需求。目前,中国各地已普遍把在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口纳入城市居民最低生活保障范围。到1999年底,全国共有城市居

21、民最低生活保障对象281万人。从保障对象的构成来看，“三无”对象占1/4，在职、下岗、失业、退休人员和其他困难人员占3/4。由于地方上的财政困难，所需救济的人数和资金较多，目前有一部分地方尚未将本地家庭人均收入低于当地保障标准的居民全部纳入最低生活保障网。比如，中国的中西部地区就有不少这样的新型贫困人口。除了城市居民最低生活保障制度以外，中国还在探索建立新时期的农村社会保障制度。截至目前，全国有30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区）开展工作，8000多万农村人口参加保险，积累保险基金160多亿元。目前，全国只有55万农民领取养老金。有别于城市的农村居民最低生活保障制度工作也在全国

22、得到开展。农村社会救济对象主要是无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。截至2000年10月，有14个省、自治区、直辖市已普遍建立了农村居民最低生活保障制度，316万农村居民得到最低生活保障，发放保障金9.3亿元。二、20世纪90年代以来社会保障制度的改革背景首先应当承认，改革开放以来，中国的社会保障和社会福利事业有了新的发展。20世纪90年代后期，中国经济加快了由计划经济向社会主义市场经济的转变，与之相适应，社会保障事业的改革和发展也加快了步伐。养老保险、失业保险

23、在制度上的不断完善，基本实现了全国政策的统一。医疗保险在试点的基础上形成了一套比较完善的方案。同时，社会保障制度立法工作也得到了加强。失业保险在覆盖范围上，开始从国有企业扩大到包括国有企业、私营企业及其他企业的所有城镇企业和事业单位，覆盖人员由800万上升到1370万。截至1998年底，全国参加失业保险基金统筹的单位有60多万个，参加人员约8000万人；全国参加基本养老保险的在职职工有8373.83万人，离退休人员有2701.85万人，全国共收缴基本养老保险费1227.4亿元，收缴率为90.64，基本养老金支出达1248.7亿元，当年基金收支缺口为21.3亿元；参加各种模式医疗保险的职工达15

24、09.7万人，离退休人员369万人，医疗保险基金收入72.87亿元，支出63.58亿元，结余24.64亿元，应当说成绩是巨大的。就目前普遍关心的下岗职工再就业问题和离退休人员的社会福利待遇来看，1999年末93的国有企业下岗职工进入再就业服务中心，其中90领到了基本生活费；全国有9433万职工和2900多万离退休人员参加了基本养老保险；有9912万人参加了失业保险；有2100万职工和离退休人员参加了大病医疗费用统筹和离退休人员医疗费用统筹，部分地区已进行了基本医疗保险制度改革。1999年末全国各类社会福利院床位达108万张，收养81万人。城镇建立起各种社区服务设施18万个，其中社区服务中心65

25、72个。全国667个城市、1682个县已全部建立最低生活保障制度，共有525.7万人得到最低生活保障救济。全年销售社会福利彩票91亿元，筹集社会福利资金20亿元，接收社会捐赠6亿元。但问题还是很多，今后改革的任务还很艰巨。正如有的学者所分析的:20世纪90年代以来,中国的社会发展面临越来越严峻的挑战，各种不利群体、弱势群体、边缘群体相继出现,依赖于社会保护的对象日趋增多。因此，亟须尽快建立以现有社会保障体系为核心,以社区服务等各类非盈利组织的社会救助为基础的社会保护体系。1.失业人口大量增加。中国正经历着失业率的急剧增长，并且达到1949年以来的最高水准。据有关部门预测，“十五”期间，中国将面

26、临劳动力持续增长和就业规模不断扩大的挑战,2000年登记失业率将达到3.5。全国有15个省的50下岗职工难以实现再就业。乡村剩余劳动力持续增加,目前已经达到1.2亿人。同时,政府机构改革和事业单位的改革还将释放大约430万人。因此,2000年全国的真实失业率会突破9。2002年劳动力供给增量将达到最高峰。2.城市贫困群体有不断扩大的趋势，这一群体包括农村劳动力进入城市却无力自顾形成的贫困人口和国有企业改革过程中大量下岗工人中形成的贫困人口。目前这部分贫困人口已经达到1400万人以上。社会转型时期中国出现的大量下岗职工是今后一段时间里社会保障改革的重点对象。1999年上半年，国有企业下岗职工为7

27、42万人，其中202万人实现了再就业。仍未再就业的有540万人，其中95进入了再就业服务中心，94领到了基本生活费。全国共有10左右、约60万国有企业下岗职工的基本生活没有得到保障。3.社会边缘群体正在形成。农村剩余劳动力的安排是中国现代化进程中的跨世纪难题。由于人口惯性，农村剩余劳动力的绝对量，在本世纪前十年仍然不会减少。进城农民工主要是填补城市“剩余”的就业岗位，往往处于市场和社会的边缘地位，与他们所在城市居民比较，他们缺乏城市的社区生活，是“局外人”。长期的社会封闭与隔绝，造成城市流动人口的“孤岛心理”，引发严重的社会问题。许多大城市形成的贫民窟和城市死角，都与这个群体的存在和他们的地位

28、制度安排有关。随着社会经济体制改革的不断深入，社会竞争日趋激烈，其他一些边缘群体也正在出现。一方面，社会结构处于巨变劳动力资源的重新配置与组合、人口结构的变化、家庭结构裂变、原有社会支持价值基础和社会信用基础的削弱，导致了各种心理应激因素急剧增加，精神健康问题日益突出；另一方面，中国居民疾病谱和死因发生较大变化。儿童的行为问题、大中学生的心理卫生问题、老年期精神障碍、毒品与麻醉品滥用以及自杀等问题明显增多，各种边缘群体不断出现。4.人口老龄化特别是人口高龄化使得养老保障问题越来越突出。中国国家统计局1997年曾在1人口中作过抽样调查，以65岁作为老龄线，老龄人口已达8700万，占总人口的7。同

29、1982 年人口普查的数字相比，老龄人口在15年间增加了3772万，年均递增3.9，而同期总人口年均递增只有1.3。总人口的递增速度同世界均值相当，而老龄人口增长的速度大大超过了世界的均值。世纪之交时，中国60岁以上的老年人口超过1.3亿，占总人口的10%以上，到2025年，老年人口将达到2.8亿，占总数的18%，到2050年将达到4亿多。也就是说，届时60岁以上的老年人口将占亚洲老年人口总数的1/2，占世界老年人口总数的1/5。中国人口老龄化速度之快，高龄人口之多，是世界人口发展史上前所未有的。在市场化的过程中，这一“弱势群体”最容易受到市场机制的侵害。面对市场风险，他们当中的大部分人，往往

30、没有能力保护自己，也没有能力对付发生的负面后果。这些易受伤害性会增加该群体心理的敏感性。与其他社会群体比较，“弱势群体”对于自己和子女的前途更缺乏安全感。全国目前有孤寡老人600多万,由福利院供养的仅占14。此外，全国10万孤、弃儿,目前能由福利单位收养的仅占20。中国还有6000多万残疾人需要社会伸出援助之手。可以想见，随着家庭小型化、人口老龄化和独生子女现象的普及，中国的社会福利事业面对的不再仅仅是一个特殊困难的群体，而将成为全社会共同的问题。传统的家庭养老功能在弱化，社会化的养老功能迅速增长。21世纪，中国人口老龄化的发展速度将进一步加快，人口高龄化趋势将明显加剧。目前，80岁以上高龄老

31、人高达1100万，并以年均5的速度递增。到21世纪中期，中国80岁以上的高龄老年人数将是现在的7倍，不少于8000万人，占60岁以上老年人口的五分之一。21世纪是长寿时代，长寿时代的一个重要特征就是百岁老人的大量涌现，百岁老人的增加是人口老龄化和人口高龄化的必然结果。我国1953年第一次人口普查时百岁老人3384人，1990年第四次人口普查6681人。据预测，中国到2050年百岁以上老年人口将达到47万多，成为世界上百岁以上老年人口最多的国家。老年人口的增多使得养老金的社会负担急剧上升。中国2000年企业离退休人员增加了200万人左右，总量达到3100多万人，养老金全年支出预计达2000多亿元

32、，确保发放的任务更加艰巨。根据国务院体改办经济体制与管理研究所等机构对国内养老保险隐性债务进行的精算结果，若按目前企业和个人的缴费率、退休年龄、投资回报率计算，在未来三十年,中国将负担近7.6万亿元人民币的隐性债务。与此同时，随着经济发展和社会进步，人民群众急剧增长的对社会福利服务的需求与现有的福利供给严重不足的矛盾日益加剧。据测算，中国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求。养老金能否适时足额发放，养老保险制度如何健全，各种养老设施如何建设等等问题接踵而至。政府出面“统管天下”，是过去几十年里中国福利事业的一个重要特点，然而，随着社会发展，社会福利的现状和社会需求之间的缺口越来越大，社会福利一直由政府统管，依靠国家单一投入的局面越来越难以为继了。目前以国家和市场为主体的社会保障体系虽然已取得巨大成绩，但由于国家财力有限、居民收入不高，其覆盖能力仍难以满足日趋增多的社会保护对象的需求。中国现有福利机构面临着经费缺乏、房屋老化、设备缺乏等问题相当突出。社会化进程使中国的福利事业逐步从封闭型、救济型、供养型向开放型、福利型和供养康复型