领导干部任期经济责任审计评价报告.docx

1、领导干部任期经济责任审计评价报告领导干部任期经济责任审计评价（徐萍） 一、经济责任审计评价的定义审计评价具有两层涵义一是指审计人员根据财经法规和审计证据，对被审单位的财政、财务收支的正确性、合法性及效益进行评判和界定的行为，它贯穿于审计的全过程。二是指审计报告(或审计结果报告)中应出具的审计评价，即审计组、审计机构根据财经法规及与审计事项有关的事实，对审计事项所作出的结论性意见，它是在第一层涵义审计评价的基础上形成的。审计署6号令中规定：审计评价意见，即根据不同的审计目标，以审计结果为基础，对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益情况发表评价意见。真实性主要评价被审计单位的会计处理遵守相

2、关会计准则、会计制度的情况，以及相关会计信息与实际的财政收支、财务收支状况和业务经营活动成果的符合程度。合法性主要评价被审计单位的财政收支、财务收支符合相关法律、法规、规章和其它规范性文件的程度。效益性主要评价被审计单位财政收支、财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的实现程度。发表审计评价意见应运用审计人员的专业判断，并考虑重要性水平、可接受的审计风险、审计发现问题的数额大小、性质和情节等因素。审计机关只对所审计的事项发表审计评价意见。对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不发表审计评价意见。经济责任审计评价是审计机关根据审计结果，依照法律法规

3、和有关规定对领导干部一定任期内履行经济责任的情况发表的审计意见。 这里所指的领导干部就我市而言是指市、县、区、乡(镇)党委、政府正职领导干部和市、县、区、直属的党政机关、群众团体、事业单位的党政正职领导干部以及国有企业、国有资产占控股地位或者主导地位的企业领导人员。二、经济责任审计评价的地位和作用对审计事项进行评价、表明审计意见，是审计机关的一项法律责任，因为审计机关审定审计报告后，向被审计单位出具的审计报告或审计结果报告，是具有法律效力的书面文件。同时，审计评价意见的形式，既与审计过程的质量相关，又与审计实施阶段结束后对相关资料进行分析、综合的程度相关，是一项能够体现审计职业责任和业务技能的

4、工作，也能表明审计目的的实现程度。任期经济责任审计的审计评价在于便于利用任期审计结果的机构和部门有所参照，便于直观了解最终审计结果和被审计对象的经济责任，它是任期经济责任审计当中的重要组成部分。首先，只有一目了然的审计评价才便于当地党委、人大、政府和组织人事部门清楚被审计对象的经济责任，以正确了解评价和使用干部，形成正确的用人导向；其次，通过量化政绩的审计评价，可以扎扎实实地开展工作，履行职责，创造实绩，对浮夸虚报等弄虚作假行为起到遏制作用；再次，通过审计评价中对遵守财经法纪方面经济责任的表述，能促进干部廉洁自律，自觉遵守财经法纪，避免和减少违纪问题的发生，从而在一定程度上对纠正经济领域中的不

5、正之风、端正党风和社会风气起到一定的推动作用。因此，统一和规范审计评价，客观公正地出具审计评价意见，对明确法律责任，规范审计行为，提高任期经济责任审计质量，减少审计风险及对审计结果的合理运用等都具有重要意义。审计评价是审计报告的一个重要组成部分，也是难题。因为评价归根到底就是对被审计对象的经济责任下结论。三、当前经济责任审计评价中存在的难点审计评价是经济责任审计中的一个重要环节，运用经济责任审计成果，其中一个重要的前提是审计评价必须客观公正。但在具体工作中发现目前在经济责任审计评价中存在以下难点： 一是缺少具体的评价标准和评价指标体系，尽管中办、国办两个暂行规定中规定了经济责任审计责任人的直接

6、责任和主管责任，但条文规定仍过于宽泛和笼统，不便于实际操作。 二是由于经济责任审计手段的局限性，对个人经济活动无据可查，特别是社会关注的领导干部贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费等经济问题，一般很难从单位会计帐上发现，即使发现某种线索，如果没有相关执法执纪部门的技术手段和强制措施的配合和支持，仅凭现阶段的审计执法手段是无能为力的，因此，在实际操作过程中，准确评价领导干部个人廉洁自律等方面情况是非常困难的。 三是对某些经济指标的评价存在较大风险，由于领导干部任期内涉及政治、经济、社会、文化等诸方面，而一些经济指标只能根据被审计单位或相关部门提供，故全面评价存在较大风险。四是对某些事项主管责任和直接责任

7、难以界定，对领导干部直接责任进行区分和评价需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史的与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响。在这种情况下，审计很难找到界定领导干部个人经济责任的依据，难以量化领导干部个人经济责任轻重。但是，是不是因为评价具有风险就避重就轻、有失公允呢？亦或是没有统一的评价标准就超越审计职权范围随意评价呢？显然两者均不可取。经济责任审计评价作为经济责任审计的重要一环，经过近几年的边实践、边探索，初步总结出了经济责任审计评价应遵循的基本原则、方法和内容。四、经济责任审计评价的基本原则 任期经济责任审计结果影响干部的升迁去留和任用。因而，任

8、期经济责任审计是一项责任大、风险大、要求高的工作，这些特点决定了在审计工作中必须坚持客观公正、突出重点、谨慎稳重的审计评价原则。这是进行经济责任审计评价必须坚持的总的原则，贯穿审计的全过程。(一)客观性原则。经济责任审计评价要围绕审计的内容和所取得的可靠数据与查证的事实，以写实和量化的方法发表独立、客观、公正的审计意见。坚持是什么就评价什么，审计什么就评价什么，对事实既不夸大，也不缩小,这是进行审计评价的出发点和着眼点;对审计中查出的问题作客观性分析，必要时介绍一些背景资料，以及这些资料对一些问题的影响。(二)重点性原则。经济责任审计评价要突出重点，应着重评价与履行经济责任有重要影响的经济事项

9、。(三)慎重性原则。经济责任审计评价应持有稳健、谨慎的态度。对所需进行评价的事项都要进行审计并取得充足审计证据或证明材料、资料，评价需注意防止言过其实。审计未涉及的问题不评价，证据不足的不评价，不属于审计范围的不评价，责任不清或审计难以界定的不评价，只予以客观反映。评价用语要准确，措辞要恰当，表述要清楚。五、经济责任审计评价的方法审计评价前应编制评价工作底稿，将审计工作底稿进行归纳、汇总，为审计评价作准备。(一)定量评价。定量评价是以审计查证和取得的可靠数据与经济责任目标(计划)、经济责任审计评价指标、行业标准等进行对比分析，客观反映履行经济责任的情况。(二)定性评价。定性评价是以审计结果为基

10、础，对被审计单位财政收支、财务收支和有关经济活动的真实性、合法性、有效性的评价。1、真实性主要评价被审计单位的会计处理遵循相关会计准则、会计制度的情况，以及会计信息与实际的财政收支、财务收支状况和业务经营成果的符合程度。2、合法性主要评价被审计单位财政收支、财务收支和有关经济活动符合相关法律、法规、规章和其它规范性文件的程度。3、效益性主要评价被审计单位财政收支、财务收支和有关经济活动的经济、效率和效果的实现程度。这三个方面与审计署6号令中关于审计评价意见的阐述是完全一致的。(三)综合评价。综合评价要求综合运用上述两种评价方法，对被审计领导干部所在地区经济社会发展、财政收支、重大经济决策等情况

11、及存在问题和所在单位财务收支、财政性资金管理使用、重大经济决策等情况及存在问题以及所在企业的管理、发展、资产营运、重大经济决策等情况及存在问题进行综合分析，客观反映领导干部经济责任的履行情况。六、经济责任审计评价的内容总体来讲，经济责任审计评价的主要内容应着重从以下五个方面进行：一要评价财政财务收支的真实、完整性。 保证会计信息真实可靠,是法人的主要经济职责也是审计检查的基础,还是审计评价工作内容之一。只有把财政财务收支和会计信息的真实性搞清楚在此基础上进行的审计评价才有效,才可靠、可信。 二要评价各项经济活动的合法、合规性。 通过经济责任审计,看其经济活动是否合法合规。一切经济活动必须置于法

12、律、法规范围之内,出现违法违规行为,单位领导负有不可推卸的主管责任和法律责任,不仅要评价钱花得好不好,还要评价经济行为有无违规违纪。三要评价国有资产是否保值增值。国有资产是否保值增值是衡量领导干部政绩的一个重要量化指标,特别是国有企业改制过程中国有资产保值增值是核心。作为一个领导任职几年,使国有资产大量流失,这样的干部还谈什么政绩。属于随意拍板、盲目投资、违规操作造成损失的,必然追究有关人员的法律责任,属于财务管理方面的问题,以帮助规范为主,提出管理意见和建议。四要评价领导干部重大经济决策的规范性、合理性和效益性。领导干部决策正确与否,直接关系着国家和人民的利益,关系到廉政建设,有些失误的背后

13、,往往隐藏着领导干部滥用职权的行为,因此,对领导干部具体决策行为的评价,是经济责任审计不可缺少的一项内容。五要评价领导干部是否存在短期行为。看其经济决策是否兼顾国家、集体、个人三者利益,是否兼顾长远利益与眼前利益,兼顾局部利益与全局利益,做不到这几个兼顾就是短期行为,这样的领导就是不称职。分述具体评价内容：(一)地方党政领导干部经济责任审计评价内容：1、为发展和管理地方经济所做的工作。包括年度经济工作目标的制定，为发展和管理地方经济所制定的政策或制度及采取的措施；2、主要社会经济指标、经济工作目标完成情况；比如：根据统计部门、发改委、财政部门等提供的资料，获取GDP、固定资产投资额、农民人均纯

14、收入、财政收入、财政支出等指标数字，来评价领导干部任期内所在地区主要社会经济指标、经济工作目标完成情况。3、通过对财政收支的审计，指出存在的问题，同时分析财政收支增长水平和结构，反映地方经济的质量和发展状况；比如：财政收支审计中是否存行政事业性收费、基金、罚没收入、国有资产处置收入等应列未列预算收入、行政事业性收费等应缴未缴财政专户并从中坐支、虚列支出、将预算内资金转入预算外、超预算拨款、挤占挪用滞留各类专项资金、设立帐外帐及其它财政财务管理方面的问题；是否存在违规租用农用地并支付租金、违规代缴招商企业土地出让金、契税、违规返还招商企业土地出让金、违规集资等问题。通过审计，来评价领导干部任期内

15、所在地区财政财务收支真实性、合法性情况，并进行责任界定。4、通过对社会保障体系的建立、资金投入、征收、发放、管理、使用及效益情况的审计，反映构建和谐社会的情况；5、通过对农业、教育、科技、环保、计生、交通、城建等专项资金分配、管理、使用情况的审计，反映财政支出结构和调发展情况； 6、通过对土地征用和出让的审计，了解土地资源决策的科学性、合法性以及土地有偿使用费的征收、管理、使用情况，揭示存在的问题； 7、通过对企业改制、国有产权转让的审计，反映决策情况是否合规和国有资产是否有严重流失的情况； 8、通过对重点建设项目的审计，了解决策、资金来源、资金管理、项目招投标、环境保护、资金使用效益等情况，

16、揭示存在的问题； 9、通过对政府采购的审计，了解政府采购招投标管理办法的执行情况和揭示存在的问题； 10、领导干部遵守廉洁从政有关规定情况；11、其它需要评价的问题。(二)部门党政领导干部经济责任审计评价内容：1、单位预算编制和执行情况； 2、单位财务收支的真实性、合法性和效益性； 3、重大经济决策的合规性及效果；4、建设项目的资金管理和项目招投标情况；5、专项资金的管理和使用情况；6、通过对支出结构的分析，反映支出的合理性和节约情况； 7、设备购置和固定资产管理情况；8、罚没收入、行政性收费和政府基金的收缴、管理情况；9、内控制度的建立和执行情况；10、领导干部遵守廉洁从政有关规定情况；11

17、、其它需要评价的问题。(三)事业单位领导干部经济责任审计评价内容：1、单位预算编制和执行情况；2、单位财务收支活动的真实性、合法性和效益性；3、专项资金的管理和使用情况；4、重大经济决策情况及效果；5、事业收入与经营性收入情况；6、设备购置和固定资产管理情况；7、经济责任目标完成情况；8、内控制度的建立和执行情况；9、领导干部遵守廉洁从政有关规定情况；10、其它需要评价的问题。(四)企业领导人员经济责任审计评价内容：1、企业主要经济指标、工作目标完成情况，国有资产保值增值情况；比如：主要经济指标评价内容，反映企业盈利能力状况的主要包括净资产收益率、总资产报酬率、销售(营业)利润率、成本费用利用

18、率等；反映资产营运能力状况的主要包括总资产周转率、流动资产周转率、应收帐款周转率、不良资产比率等；反映偿债能力状况的主要包括资产负债率、速动比率等；反映发展能力状况的主要包括销售(营业)增长率、资本积累率等;反映总体经济实力的市场占有率、利税占有率等。另外还有反映社会贡献指标，如：上缴税金、环保投入、节能降耗等；反映劳动保障投入指标，如：养老保险、事业保险、医疗保险等。实际工作中应针对不同的单位，有针对性地选择其中的一些主要指标，进行对比分析评价。在利用这些指标时可以采取与任职初基期比，还可以与本地区，乃至全国同行业相比较。通过纵向、横向比较，看出被审计单位的管理水平和企业状况，为正确评价使用

19、企业领导人员提供较为全面的第一手材料。再比如：国有资产保值增值情况评价，应在核实资产真实性的基础上，结合资产负债表中所有者权益部分(包括实收资本、公积金、公益金和未分配利润)的离任时与任职初的增减变化来进行考核评价，以说明资产是否保值增值，以及增值的幅度。一般用国有资产增长率、国有资产流失率等经济指标。比如考核国有资产保值增值，用离任时所有者权益余额占任职基期所有者权益余额的百分比来计算，其结果等于1为保值，大于l为增值，小于l为减值。如属特殊原因增值则应作具体分析。如某一企业在任期内对资产进行了评估，土地升值多少，房产升值多少。但这些不动产的升值对企业本身正常的生产经营并没有多少利益可言，企

20、业不改制、不联营、不合资、不出售，评估的效益是体现不出来的。但如果是企业创出了名牌，使无形资产经过合法的资产评估机构评估升值，并且取得社会认可，那就是企业实实在在的效益，在评价企业国有资产保值增值时不能就账论账，应使评价更客观合理，审计结果更好利用。2、企业资产、负债、所有者权益的真实性、合法性；比如：要通过审计了解该企业是否存有国家明令禁止生产经营的产品或商品，是否有偷税漏税问题，是否有违规转移和挪用国有资本的行为，是否有冒领国家出口退税和国家政策补贴专项资金，是否有走私商品和其它欺诈行为的非法收人等。因此，评价不能机械地只看效益和利润，首先应检查和评价是否合法经营，对于严重违反财经法规和有

21、关法规的应客观评价，同时说明企业领导人员应负的责任。再比如：资产方面，要通过审计了解该企业是否存在通过收益不入账、多转产品成本、搞账外物资等形式，将应该纳入国家预算的收人和资金隐瞒下来，形成账外资产和“小金库”，很容易造成资产流失和贪污舞弊问题；是否存在虚盈实亏的问题。负债方面，重点检查流动负债中多年未变的应付账款和其它应付款外，还应重点关注长期负债的真伪。损益方面，则是收入、成本、费用的真实性，如发现企业领导人员在任期内将应并入损益的费用损失故意挂入待摊、待处理以及往来账时，要按核实后的真实效益进行评价，并指出存有上述资产、负债、损益不真实的原因及领导人员应负的责任，评价是否存有故意指使会计

22、人员报假账、虚报政绩的行为。3、财务管理制度建立健全及执行情况；4、重大技改、建设项目决策、资金来源、项目招投标及项目效益情况；5、长期投资决策、管理及投资收益情况；比如：企业重大投资决策是企业经营决策的一个重要方面，主要包括对外投资和重大建设项目投资。通过对企业领导人员重大投资决策程序和效果的审计评价，可以看出决策者的预见性、综合分析能力和在社会主义市场经济环境中掌握现代经营方法的领导水平。对审计发现的一些违反国家产业政策，盲目投资，决策失误，造成重大损失的投资项目，在对企业领导人员的任期经济责任审计中，进行审计评价，以分清企业领导人员在投资决策中的责任。6、重大融资、担保决策及资金使用效益

23、情况；7、任期内企业改制、国有产权转让、重大资产处置、坏账 核销决策情况；8、大宗、批量物资采购情况；比如：通过审阅有关资料，查找一些关键控制点进行测评和符合性测试。如原材料的采购、人库、保管、领用诸环节制度如何，手续传递怎样，中间有无漏洞。这样在评价中就能有的放矢，切中企业要害。9、企业对环境的保护和投入情况；10、维护职工合法利益的情况，是否依法为职工交纳养老保险、失业保险、医疗保险等；11、企业领导人员遵守廉洁从业有关规定情况；12、其它需要评价的问题。七、经济责任审计评价意见经济责任审计实施结束后，要根据审计结果和评价原则，围绕评价内容、指标，采用综合评价的方法对领导干部履行经济责任的

24、情况作出客观、公正的评价，发表审计评价意见。实事求是地反映被审计领导干部的成绩和存在的问题，并对领导干部未履行或未能正确履行经济责任的行为应当承担的责任进行界定。包括直接责任、管理责任和领导责任。2008年4月15日国务院法制办公室颁发的经济责任审计条例（征求意见稿）中规定：领导干部未履行或未能正确履行经济责任的行为应当承担的直接责任包括以下方面：(一)直接违反法律、法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；(二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律、法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；(三)失职、渎职的行为；(四)其它应当承担直接责任的行为。管理责任是指除直接责任外，领导干

25、部对其直接主管的工作不履行或不正确履行经济责任的行为应承担的责任。领导责任是指除直接责任外，领导干部对其非直接主管的职务范围内的工作不履行或不正确履行经济责任的行为应承担的责任。八、经济责任审计评价应把握的“六个依据”、“五个慎重”在这里特别要强调的是，在进行经济责任审计评价、发表审计评价意见、进行经济责任界定时要注意把握以下“六个依据”、“五个慎重”。 把握经济责任审计评价的“六个依据”在实施审计和出具任期经济责任审计报告时，经济责任审计评价主要应把握以下6个依据：(一)以经济为主的依据审计机关对党政机关领导干部和企业领导人员监督实行的任期经济责任审计所检查和评价的是经济行为和经济责任，其中

26、的重点是直接经济责任，还包括与经济责任有关的主管责任，这是由审计机关的职责和权限决定的。审计的宗旨是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。依照审计法和两个暂行规定及有关法律规定，审计机关对领导干部任期经济责任实施审计，主要是对党政机关领导干部和企业领导人员所在单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益依法进行审计，检查和确认其任职期间在本单位实际经济活动中应当承担的经济责任。对于与财政财务收支和经济行为责任没有直接联系的责任和行为，审计机关不予以评价。作为履行审计职责的审计人员和审计组，在实施任期经济责任审计和评价时，必须认真把握审计的范围，坚持经济责任为主的原则，维护

27、任期经济责任审计的法律性和严肃性。 (二)政绩量化的依据利用审计手段对领导干部和企业领导人员进行监督和经济责任评价，就是要明确其任职期间在本单位经济活动中应当负有的经济责任，量化其政绩。我们在评价一个领导干部时，如果单纯用一些原则的而不是具体的，外延很大的词语进行空洞的评价和结论，就失去了任期经济责任审计的意义。因为组织人事部门确定对领导干部实施任期经济责任审计时，需要的是有具体数据和其它实证资料的审计结果，以弥补自身考察干部的不足。这就要求在评价时要有一些证明政绩的具体数字、比例和实证材料。比如审计一个乡镇党委书记或乡镇长，在任职的几年中乡镇财政收入增加多少，增加比例多少，镇办企业如何，向农

28、业，教育等方面投入多少，效果怎样，有没有靠大量借债来显示个人政绩，有没有拖欠乡镇教师工资以及农民收入及负担如何；资产增值多少，税收收人多少等，都必须用数据和实际资料体现出来。在作纵向比较的同时，如果再进行横向比较就更有说服力。所以在实施任期经济责任审计和评价时，能用数字量化的政绩一定要用数字来表明，使政绩一目了然，这样更便于组织人事等部门对审计结果的比较、鉴别和运用。 (三)区分现任责任和历史责任的依据 现任责任就是我们要审计的领导干部和领导人员的责任，历史责任就是前任所应负的责任。不仅企业经营是连续的，而且机关事业单位的经济活动也是连续不断的，有些前任领导遗留下来的问题，可能对本任领导工作产

29、生较大影响(如接任前已有的未进损益的待摊费用、待处理财产损失，以及前任形成的坏死账又不到处理期限的)，致使其任期目标难以实现。如果不能界定清楚前后任责任，其经济责任的评价，在一定程度上也失去了客观真实性。因此，在分析评价领导干部和领导人员的任期业绩时，一定要具体分析这种影响，按照有关规定划清现任领导责任与历史责任的界限。其作用在于，要防止离任者将责任推给前任，也要防止将任职期间的经济责任推到后任身上。特别应注意，对首次进行任期经济责任审计的单位，接任时未经审计的，更应注意划清这个界限。在实际操作中可能会遇到一些损失挂账的问题，按制度规定，在没有有关部门批复的情况下，企业不得自行处理，审计中就要

30、做过细的工作。无法列账处理的，在评价中要说明存有多少潜亏或遗留问题。另外，审计中对本届领导无法处理但存有隐患的问题也应做交待。如盲目担保等事项，就有可能给接任者造成损失，这方面的情况应予说明。(四)区分主管责任与直接责任的依据在审计对象职权范围内的有关经济活动，由于执行审计对象认同或批准决定、规定和制度；或直接经办，直接签署意见、直接签字报销；或被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任，都应确认为直接经济责任。对于非直接决策或直接经管的经济行为，应确认为负有管理责任或领导责任。在评价分析直接责任或主管责任时，应注意既要防止单位推诿扯皮、推卸责任，又要防止无人承担责任。在审计过程中和审计结果报

31、告中应将责任认定清楚，无论是直接责任还是主管责任都应定位到责任。(五)区分主观责任与客观因素影响的依据一个单位实现的经济指标是与其主要负责人的主观努力密切相关的，但也不可避免地要受到客观环境的影响。在分析评价被审计对象尤其是企业领导人员主观责任与客观因素时，应注意把握以下几个关系：一是正确处理经营业绩与国家宏观经济政策的关系;二是正确评价合理与合法的关系;三是失职渎职与改革失误的关系;四是主观有意违规与政策界限不清的关系；五是个人责任与地方政策法规的关系；六是个人决策失误与行政干预的关系。(六)使用规范评价用语的依据 任期经济责任审计结果报告一般要报党委、人大、政府及组织人事部门。在实际工作中

32、，要充分考虑这一特点，不用或少用专业性很强又不易理解的一些词语,要尽量减少主观评语，切忌形容性语言。工作中经常使用的评价用语主要有：财务收支真实、基本真实、不真实；经济活动合规合法、基本合规合法、不合规合法；内控制度健全、基本健全、不健全；任期内国有资产增值幅度大、小、没有增值或减值；资产负债率低、较低、高、资不抵债；经济效益好、较好、差；对某些问题该领导干部应负直接责任、管理责任(或说领导责任)；履行经济职责较好、未履行、失职等等。总的要求是，用语表述要与客观事实相一致，表意清楚易懂。经济责任审计评价要做到“五个慎重”经济责任审计评价本身具有一定的局限性，有的评价还要附带限制性语言，这样才能使得审计评价具有客观、公正性。否则，审计评价言之无物、言之无据、言之欠妥，它不仅会影响经济责任审计结果的运用，还加大了审计风险。这种风险主要来自两个方面：一是将不属于领导人的问题而认定是其问题；二是领